從“人民”到“人民至上”
——兼論歐陸行政學以來“人民”價值的嬗變與發(fā)展

代佳朋

（南京大學 政府管理學院，江蘇 南京 210046）

生成中的公共行政概念似乎一直在“公共的？”還是“行政的？”學術傾向中自我奪權(quán)。在行政學的發(fā)展史上，“公共的”還是“行政的”代表著兩種不同的理論取向并且都各自擁有著龐大的支持群體，如果嘗試把他們歸并到共同的主題下，“人民”似乎是一個最大公約數(shù)。嘗試從流動的公共行政概念中尋找一個定向坐標，會發(fā)現(xiàn)“人民”之價值內(nèi)涵的變化，往往與政府實踐緊密聯(lián)系在一起，使得公共行政學的學科轉(zhuǎn)向得以發(fā)生，進而影響社會的發(fā)展觀念。理解人民概念的行政學意蘊，厘清人民在現(xiàn)代政治哲學與行政實踐領域的本意，對深化認識我國“人民至上”價值體系打開了不同于以往政治學、歷史學、分析哲學以及馬克思主義人學的窗口。

一、何為“人民”？：對人民概念的幾種誤讀及澄清

在西方的政治話語中，“people”的詞根等于“dem”，源于希臘語“demos”，最早可以追溯到印歐語根的“da-mo-”，表示的含義是“divide”，是一般意義上的“平民大眾”，“the people”則具有政治意涵的“人民”之釋。在我國，“人民”的概念已經(jīng)成為一種帶有時代特色的政治隱喻，是一面理解我國政治與文化的透視鏡。[1]從理論根源來看，它是馬克思主義來自無產(chǎn)階級和勞動人民的根本利益訴求，指明了無產(chǎn)階級革命的前進方向和奮斗道路。從理論追求愿景來看，無論是人的解放還是精神的自由，人民立場都體現(xiàn)了馬克思主義把人類古老的自由追求改造為代表人民的科學理論。正如習近平總書記所說：“馬克思主義是人民的理論......馬克思主義之所以具有跨越國度、跨越時代的影響力，就因為它植根于人民之中”。[2]

黨的十八大以來，習近平總書記“人民至上”之重要論述是新時代中國語境下“人民”的正統(tǒng)解釋與價值旨歸，是中國共產(chǎn)黨總結(jié)歷史、面向未來確立的解讀我國政治制度和政治發(fā)展的核心關鍵詞。精準把握“人民至上”的時代內(nèi)涵，必須要充分理解“人民”概念之價值內(nèi)涵，否則，就會出現(xiàn)把個別當一般、把部分當整體、把片面當全面的錯誤，讓“人民至上”的豐富內(nèi)涵與核心價值淪為平庸。但由于“人民”在不同時代、不同學科領域以及不同語境下的使用差別較大，對“人民”之科學內(nèi)涵認識不足而出現(xiàn)一些誤區(qū)和曲解。因此，需要從理論上對這些誤區(qū)進行理清。

第一，“人民”經(jīng)常性地陷入“概念叢”之中，在與其相伴而生的諸多概念里糾纏不清、含混使用。其中既有歷史視閾下的縱向概念模糊（比如國民與人民），也有跨空間場景的橫向概念交雜（比如公民與人民；人民與群眾），以至于“人民”成為了政治學基礎概念中最難理解的未竟概念之一。除了概念的模糊，未竟之“人民”還表現(xiàn)為顯性的“人民”與隱性的“人民”的交鋒。比如在人類歷史長河中出現(xiàn)的不同形態(tài)的“人民”，他們在各自時代充當了主體性作用，卻又在一個新的時代失去了原有的價值，淪為隱性的概念符號，而終有一天，全新的“人民”又會以一個新的形態(tài)出場，成為社會價值的顯性要素。但現(xiàn)有的學術研究中，仍然存在“人民”概念的混用情況，人民與人們、人民與群眾、人民與國民、人民與公民等概念使用未得到及時地更新，模糊了不同概念之間的邏輯界限。在價值內(nèi)涵上，“人民”是一個包含了“民主”、“平等”、“權(quán)力”等理念的復合概念，且在不同的時代背景下?lián)碛胁煌耐庠谛螒B(tài)。因此，理解“人民”之概念，既要從歷時性地看到其隱性的、式微的意涵，也要站在現(xiàn)時代的位置把握其新的、涵化的概念。從社會主義本質(zhì)要求來看，“人民”的隱性概念與顯性概念是一種包容性的排斥，人民是作為社會生活和歷史發(fā)展主體的整體性概念存在的，它既是一種道德共同體、也是一切權(quán)力的來源。在漸變的歷史過程中，“人民”概念需要在“集體性”與“個體性”、“意向的”與“真實的”、“歷史的”與“現(xiàn)代的”之間不斷趨于統(tǒng)一，防止抽象的“人民”和政治實體的“人民”的對抗性矛盾。

第二，在對“人民”概念的探討中，德國學者頗有建樹，其中以卡爾·馬克思的人的勞動本質(zhì)論述最為影響深遠。而學者們對“人民”概念的理論研究誤區(qū)之二，就是基于馬克思人的本質(zhì)概念來解讀“人民”概念，使得人的社會屬性、政治屬性與自然屬性相混淆，陷入了“人”等于“人民”的理論誤區(qū)。但“‘人’與‘人民’是不能畫等號的”[3]，一方面抽象的人學解析無法闡明人的社會本質(zhì)，只能流于簡化的人本主義，因為人民是抽象的，更是具體的，作為社會集合體的人民的需求不是整齊劃一的，他們的欲求、利益、情感和價值存在巨大的內(nèi)部分殊。另一方面“人民”是歷史的，“人民”之概念意涵在于其歷史主體性，人民的主體性在不同歷史時期有具體內(nèi)容，需要動態(tài)的呈現(xiàn)，不能將對人民的理解帶入到靜態(tài)的社會結(jié)構(gòu)中。誠然，隨著民主觀念的深入，“人”的概念被“民”所涵化，人的主體性“覺醒”帶來了“人民”的出場，“人”作為自我能動性的主體在人民追求民主的過程中展露無遺，“人民”作為社會的主體地位也得以顯現(xiàn)。因此，“人民”概念不是“人”與“民”的對立與偏重，實際上，只有在“民”的意義上談論“人”，“人”才具備了“人民”的整體性價值。

第三，理解“人民”概念的最后一個也是最常見的理論誤區(qū)就是將人民置于他者話語下，作為主權(quán)者的“人民”總是因他者意識和立場的轉(zhuǎn)變而失去原有的意涵，陷入人民自我的“內(nèi)戰(zhàn)”（stasis）之中。尤其是“當我們一談到‘人民’時，總是習慣性地先去尋找‘人民’，甄別哪些是‘人民’，哪些不是‘人民’。”[3]這是因為在現(xiàn)代社會，“人民”已經(jīng)被各種他者身份所替代，當我們向他人介紹“我是誰”時，往往會說“我是老師”、“我是工人”、“我是軍人”等詞語，而第三者在談及你是誰時也會使用“他是老師”、“他是工人”、“他是軍人”等表達，其中“老師”、“工人”和“軍人”的身份表達就是形而上學式地“人民”群體劃分的典型，從而來規(guī)定“人民”的概念，約束“人民”的行為規(guī)范。這種觀點有一定的社會依據(jù)，隨著機器大生產(chǎn)的普及，社會專業(yè)化分工從模糊到清晰，隨之而來的社會財富分配、社會權(quán)利和社會影響力的劃分產(chǎn)生了錯綜復雜的社會階層，這種形而上學式地社會群體的劃分是機械且僵化的，并且對于社會主義的中國來說，“這樣機械的社會劃分的后果是社會隔閡、社會分類、社會矛盾的加劇，從而導致發(fā)展的失衡?！盵3]也讓“人民”的概念陷入“我不是我，而是其他”的境地之中。政府的治理對象也不是單一個人的集合體，而是轉(zhuǎn)變?yōu)槿舾蓚€具有感性需求的結(jié)合體，以及被他者建構(gòu)了的社會群體，“人民”被牢牢地鑲嵌在這些群體中，成為他者話語下的“被動的人”，其主體性被他者的意識所置換。本文認為，對待“人民”概念必須要秉承辯證的原則，人的他者身份是我們理解“人民”概念的一個理論前提，但二者絕對不能劃等號。更為重要的是，要避免一些人將他者話語下的“人民”外衣披在統(tǒng)治和剝削的身體上，用靜態(tài)的、被動的社會結(jié)構(gòu)將“人民”圈固在異己的強權(quán)和政權(quán)支配之下。在阿甘本看來，“人民”應當是一種“無目的的手段”（means without end），一切打著“人民”旗號做著“反人民”之事的行為都應當被摒棄。而只有這樣的“人民”才真正符合人類共同的發(fā)展價值觀，使“人民”從自我意識覺醒中實現(xiàn)自我的解放。

為此，本文認為必須在發(fā)展的觀點下重新對“人民”的價值進行發(fā)現(xiàn)，在行政學視野下廓清“人民”的內(nèi)涵及其發(fā)展價值的流變。這樣做的好處是：在深化中國特色社會主義行政管理體制改革背景下，“人民至上”作為一種公共主義發(fā)展觀引導者我國行政改革的方向，對公共行政語境下的“人民”價值進行分析，可以避免陷入上述理論誤區(qū)、滑入政治意涵的空無指向中。更根本地說，是對新時代我國“以人民為中心”、“人民至上”的馬克思主義人民觀與發(fā)展觀的理論繼承與更新。

二、重新發(fā)現(xiàn)“人民”：行政學中“人民”價值的分化與流變

長期以來，威爾遜的《行政學研究》一直被認為是行政學的開山之作，并將威爾遜的行政學思想作為行政學研究的開端，是作為一門獨立學科的行政學的研究起點。①相關觀點的請參見：張夢中.論公共行政(學)的起源與范式轉(zhuǎn)變(下)[J].中國行政管理,2001(07):25-28. 董禮勝,李玉耘.工具——價值理性分野下西方公共行政理論的變遷[J].政治學研究,2010(01):65-71. 張康之,張乾友.學術史中的公共行政學概念澄明——三個基本概念的經(jīng)典用法辨析[J].中國社會科學,2013(02):80-97+205-206.但正如威爾遜本人在《行政學研究》中所說，“行政學是一門外來的科學”[4]，他的行政學思想深受早期德國、法國思想家的影響，因此，如果要探尋“人民”價值在行政學史中的軌跡，不能局限于威爾遜時代，應當溯其本源，從19世紀歐陸行政學思想開始。

根據(jù)考證，“行政學”（Administration）最早的使用者是德國行政學家斯坦因，威爾遜也曾在《行政學研究》中提到對斯坦因、布隆赤里等行政思想的汲取，斯坦因的行政思想為我們探尋“人民”價值的源頭提供了啟蒙性意義。斯坦因?qū)依碚撟鳛樾姓W研究的出發(fā)點，認為一國國民是特定歷史時代的“外界實在”，而國家的功能就是發(fā)現(xiàn)并確立這種“外界實在”，并獲“國家人格”。[5]斯坦因思想中的“人民”價值首先體現(xiàn)在他對個人自由的關注。他認為，國家作為具有“人格主體”的心理學意義上的有機體，在“意志”和“行動”之間存在相當?shù)莫毩剐?，具體表現(xiàn)為“憲政”和“行政”的互動關系。因此，他在1865年-1868年發(fā)表的系列論文中闡述了行政作為“執(zhí)行過程”的意義，區(qū)別于“憲政”的“意志”體現(xiàn)。斯坦因?qū)椪托姓g區(qū)別的強調(diào)，實則是為了突出行政的重要性和獨立性，并引出他對個人自由和權(quán)利的關注，他認為行政學的核心概念就是“自由和個人自我實現(xiàn)”，行政要在調(diào)和社會矛盾的過程中實現(xiàn)對共同利益的維護，“保障社會穩(wěn)定和個人自由”。[6]

此外，在斯坦因的有機國家概念中，他通過強調(diào)“公民自治”的重要性來凸顯出公民個人的重要性。他認為“個人自治必須在行政權(quán)力的范圍內(nèi)受到重視”，因此自我行政（或自我管理）也包含在行政權(quán)之中，與國家行政擁有同樣重要的地位。不同的是，國家行政的目標是實現(xiàn)公共利益，而自我行政的目標是為了保證公民個體利益的實現(xiàn)。自我行政存在于具體的實踐目標之中，它不是一個純粹抽象的概念，而是在行政活動和社會現(xiàn)實的交互活動中得以體現(xiàn)，其目的是將個人主義和個體價值融入進國家的概念之中。[5]

19世紀中后期爆發(fā)的“平民主義運動”催生了“政府服務于大眾”等進步主義改革舉措，體現(xiàn)了國家從自由放任到適當干預這一轉(zhuǎn)變，“人民”價值的彰顯也從抽象的理論主張轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實社會實踐，并通過一系列平民運動獲得合法性來源。[7]這在美國歷史上被稱為“進步時期”（progressive era），這一時期威爾遜通過對斯坦因“人民”價值進行發(fā)展與延續(xù)，使得“人民”價值不僅是一種當作統(tǒng)治的意識形態(tài)工具，而是指向?qū)嶓w關系的生產(chǎn)方式變革和社會形態(tài)重塑。

20世紀初期，行政學進入到所謂的“正統(tǒng)時期”。韋伯等行政學家繼承了早期行政學的基本信念，將官僚制度和組織管理作為研究重點，他們認為“真正的民主和真正的效率是統(tǒng)一的”，官僚制（bureaucracy）作為一種高度理性化的組織結(jié)構(gòu)是效率的最高組織形式。[7]這一思想雖然符合當時德國的教會、國家機構(gòu)等大型團體的日益擴張對一種嚴密、高效、理性的現(xiàn)代組織形式的需求，但官僚制對人的積極性和創(chuàng)新精神的壓抑，使人成為組織機構(gòu)的附屬品，使得他們在理性化的過程中失去了自我價值，陷入了理性主義和人本主義的沖突，使得“人民”價值被湮沒在對效率主義和利益主義的追逐中。這一情況直到新公共行政學時期才得到改善，但是隨著20世紀80年代以來的新公共管理和新公共服務理論的出現(xiàn)，“人民”的形象和價值又重新被定位和修正。

正統(tǒng)行政學的第一個發(fā)展階段是20世紀初期至中葉，行政學正式誕生并開始建制化，這一時期被稱為“傳統(tǒng)公共行政時期”。自韋伯的現(xiàn)代官僚制以來，傳統(tǒng)公共行政陷入了對理性和效率的追逐之中，建立在工具理性主義基礎上的現(xiàn)代官僚制，拋開了價值因素，從“純技術”的角度來設計組織結(jié)構(gòu)，顯然造成了“民主、人性等價值的忽視”。[8]官僚機構(gòu)作為一種統(tǒng)治工具為國家提供了高效率的治理手段，但某種情況下也成為了“國家進行壓迫的手段”，造成了對民主的威脅。[9]此外，現(xiàn)代官僚制的“非人格化”和“技術化”將行政官員個人視作“沒有感情、沒有欲望的機器的零件”，人的價值和主體積極性受到完全的壓抑，純粹的行政官僚模型只是為實現(xiàn)最高的組織效率而存在的。韋伯的官僚制設計了一種理想的高度理性化的組織形態(tài)，行政官員根據(jù)其職務，管轄著和其實際職務相匹配的所有人員，行政人員“沒有憎恨和激情”，沒有“愛和狂熱”，排除了一切純粹個人的感覺因素。[10]344,377這種“非人格化”工具理性主義對技術合理性的追求，透露出現(xiàn)代官僚制像“鐵籠”牢牢圈制了行政人員的個性價值，這種效率主義的傾向必然會導致價值目標的偏離和行政倫理的淪喪，將“人民”價值湮沒在冷冰冰的技術主義和效率至上之中，損害公共行政追求的“人民主權(quán)、公民權(quán)利、公共利益”等多元價值。[11]公共行政的價值追求是多元的，不可能像機器一樣只追求投入——產(chǎn)出的高效率，無視多元價值的公共行政是一種將公共行政矮化為執(zhí)行與管理工具的做法，失去了對民主價值的捍衛(wèi)責任，無法實現(xiàn)提升公民道德生活的任務與使命。[12]

1968年沃爾多帶領一批年輕學者召開的明諾布魯克會議被視為新公共行政的標志，這場寄托了學者們希望能夠作為一個整體追求共同社會價值的會議雖然被認為“很快走向了瓦解”，但是新公共行政推出的學者領袖及其觀點對后來的行政學研究產(chǎn)生了巨大影響。[13]毋庸置疑，新公共行政的興起是對傳統(tǒng)公共行政學思維方式的抨擊與突破，他們采用了羅爾斯“作為正義的公平”思想為理論依據(jù)，認為“每一個公民都應該享有公平的自由”，但傳統(tǒng)公共行政卻為了追求效率和經(jīng)濟犧牲了作為正義的公平觀念，損害了公民的基本權(quán)利，使得組織對人與人之間的互動機械化和工具化，造成了組織與服務對象之間的隔離與疏遠，沒有表現(xiàn)出組織應有的社會價值與責任。[14]新公共行政試圖通過對社會公平、公共利益、大眾福祉等價值的帶入，重新描繪“人民”價值，凸顯行政價值中公平的核心地位。

首先，沃爾多通過“公共利益”這一概念將經(jīng)濟理性和政治理性整合起來，避免公共行政陷入技術主義和效率主義傾向，在他看來，行政從來都是“道德性、價值性”的，人民大眾的福祉、公共利益實現(xiàn)應當被置于行政系統(tǒng)的考量之內(nèi)，而不應當被行政效率排擠在外。其次，新公共行政對“人民”價值的重新描繪在歐美等國家的社會福利體系中得到體現(xiàn)，比如挪威、芬蘭等國家相繼在二戰(zhàn)之后建立起一套從生到死的社會福利體系；20世紀60年代新西蘭和美國通過頒布系列法律促進社會成員的收入公平，以及對弱勢群體的保護與救助，從制度上對不同種族、不同信仰、不同性別的社會個體提供了平等和公平的生存權(quán)利，使其在思想上具備對自身權(quán)利和自身價值的正確認知能力，并鼓勵他們參與到政治過程中去。[15]最后，新公共行政埋下的民主行政的種子，使得公共行政學有了從官僚行政的窠臼中解脫出來完成“哥白尼式革命”的范式轉(zhuǎn)換的可能性，民主行政堅定地在民主與效率之間選擇了民主，重新繪制了“人民”的價值與角色。正如沃爾多所說，在一個民主的社會里，只有民主本身才是唯一使權(quán)力合法化的東西。[16]而公共行政的實踐者必須要強調(diào)公民權(quán)利和其主體價值，以增進和服務公民的個人利益作為民主社會實質(zhì)性的來源。[17]

20世紀80年代伊始，伴隨著西方經(jīng)濟危機的深入，發(fā)達國家開啟了新一輪的行政改革浪潮，其中以奧斯本為代表的學者主張用企業(yè)家精神重塑政府，以激發(fā)政府的活力，提高他們服務公眾的能力，克里斯托弗·胡德首次提出新公共管理的主張，奧斯本的企業(yè)家政府理論是代表性觀點。新公共管理將“人民”定位為私營部門的“顧客”，提出政府要樹立一種“顧客至上”的意識，為人民提供更多更優(yōu)質(zhì)的服務，讓政府從傳統(tǒng)的官僚體制中走出來。[18]奧斯本指出，政府按照企業(yè)家精神對自身進行重新塑造，其宗旨是“滿足顧客的需要”而不是出于“官僚政治的需要”，尤其是在傳統(tǒng)的官僚體制越來越多地表現(xiàn)出僵化、效率低下和無人情味的形象的背景下，不應該對政府失敗產(chǎn)生悲觀的情緒，而是從為問題的癥結(jié)——政府手段出發(fā)尋求解決方案。[19]

于是乎，在美國經(jīng)濟陷入蕭條的八九十年代，許多行政首長紛紛探索新的政府手段，拋棄舊的管理辦法，與私營部門展開合作，提供多種方式為公民服務。所謂企業(yè)家理論的政府還包括，在一個民眾自治的國家里，政府就是一種決策機制，它不必事必躬親，只需要集中精力做好決策工作（掌舵），那些具體的行政性和服務性事務（劃槳）通過引入競爭機制交由私營部門和非營利機構(gòu)去做，換言之，具備企業(yè)家精神的政府就是要善于授權(quán)，并且鼓勵公民參與管理。新公共管理在重塑政府管理理念、改變政府運行過程中發(fā)揮了不可替代的作用，它提供了一種認識政府和公民的新視角，強調(diào)了具備“顧客意識”的政府應當竭盡全力去提供滿足“顧客”需求的社會服務。但有人認為，新公共管理與官僚制一樣都是基于對行政效率的追求，是一場圍繞“三E”目標展開的改革運動，沒有突破出傳統(tǒng)公共行政學的基本范式，只不過新公共管理提供了一個新的專業(yè)化管理和技術革新的理念，但“顧客至上”等市場原則的引入也有可能損害公平、正義和民主參與等憲政價值。[20]

新公共管理為我們審視“人民”的角色及其價值提供了全新的視角，改變了政府行為的內(nèi)部驅(qū)動力，但這一理論也引起了諸多學者的反對與譴責，認為新公共管理理論為了追求具有企業(yè)家精神的政府卻舍本逐末的破壞了公共制度，損害了公共價值，在這些批評聲中，能夠作為一套對企業(yè)家政府理論進行替代的一套新理論模式是新公共服務理論。

新公共服務理論認為公共行政應當樹立“以公民為中心”的管理理念，政府是為“公民”而不是為“顧客”服務，政府的職能是服務而不是“掌舵”，其代表學者是登哈特夫婦。新公共服務理論呼吁更加關注民主的價值，“公民”被賦予了具有更高價值信念的東西。首先，登哈特夫婦認為，公共行政最重要且最有價值的就是“為公民服務以增進共同利益”，公共行政官員應當積極地為公民提供意見表達和形成共同利益觀念的舞臺，政府的作用在于與私營部門結(jié)合在一起，為人民面對的問題尋找解決辦法，促進公共利益的實現(xiàn)，其目的是建立政府與公民之間的一種信任關系。[21]其次，新公共服務理論強調(diào)通過對公民的教育培養(yǎng)他們的參與觀念以及自豪感與公民責任感，彰顯出對人的主體價值尤其是公民道德的重視，通過提高公民對政府管理的強烈參與意愿，為有效的和負責任的公民行動提供重要的前提條件。最后，新公共服務強調(diào)多元化治理，公民在行政活動中處于有權(quán)力參與政策制定的主體位置，不同于新公共管理中將企業(yè)家精神作為對顧客偏好的回應實則將公民置于行政客體位置的情況，新公共服務理論的治理形態(tài)使得公共行政成為一種民主治理的模式，它確保公民權(quán)的實現(xiàn)，并將對公眾利益的維護作為正義、公平的民主規(guī)范，“人民”的價值被放在了首要位置，是一種以民主為典范的行政改革。[22]

自韋伯的官僚制以降，“人民”的形象及價值經(jīng)歷了從被效率至上的理念湮沒在技術主義浪潮中，到作為正義的公平價值觀對“人民”價值的重新描繪，再到新公共管理理論和新公共服務理論對“人民”角色及價值的重新定位的曲折過程。不難看出，在傳統(tǒng)公共行政學時期，“人民”的價值一直在政府對“民主”和“效率”的兩難追求中尷尬的生存，現(xiàn)代官僚制將“效率”作為政府行政管理活動的首要目標，因此“人民”的作用和價值受到抑制，所有的政府資源和機構(gòu)人員都是為實現(xiàn)行政的高效率和最大化的經(jīng)濟收益而存在的。到了新公共行政學時期，民主行政理論作為對官僚制行政理論的替代方案，在民主與效率之間，思想家們堅定地站在了“民主”的立場上，將民主視為唯一使權(quán)力合法化的東西。[23]但民主行政并非是對韋伯官僚制的全盤否定，相反，民主行政始終試圖對官僚體系進行修正，以期做到“民主與效率、公民與官員”之間的平衡，實現(xiàn)真正的民主治理。

進入21世紀以來，民主價值再一次被重申和強調(diào)，民主行政和參與治理理論得到深入發(fā)展，公民的地位和作用受到更多的重視與強調(diào)，并且“人民”價值正在被官民合作共同治理的模式所吸納，顯示出新的時代特征與方向。但總體而言，“人民”的主體價值應當如全鐘燮所說，“公民不能被當成一種客觀現(xiàn)象排除在行政活動之外”，未來的公共行政是官員與公民共同治理，合作展開行動、分享權(quán)力的過程，公民更多的被賦予行動主體的地位，通過與政府間的信任與合作關系，建構(gòu)具有公共取向的公共行政。[24]

三、“人民至上”：新時代行政價值的公共性彰顯

中國共產(chǎn)黨百年來的歷史和實踐表明，我們黨來源于人民、植根于人民、代表人民的“人民至上”的行政價值取向帶領國家走向富強、帶領人民走向富裕，這種公共性目標才是社會生活走向美好的正途。中國特色社會主義堅持的“人民至上”的發(fā)展道路就是“公共性”的存在形態(tài)。人民立場是馬克思主義價值觀的生動表達，也是我們黨的根本政治立場和區(qū)別于其它政黨的核心價值所在，它體現(xiàn)在中國特色社會主義事業(yè)的方方面面。作為對人民立場的進一步深化，“人民至上”的價值觀念意味著無論是社會主義民主政治的建設，還是社會主義行政管理體制改革都要充分調(diào)動人民主體的積極性，緊緊依靠人民完成新時代人民群眾對美好生活的向往和追求。行政價值是行政主體的核心，與所處的行政文化和行政環(huán)境密切相關，在一定程度上，行政價值能夠決定政府管理功能的實現(xiàn)，直接影響國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化建設的進程。[25]新時代中國特色社會主義行政管理體制奉行的“人民至上”的價值觀念，將人民的利益作為政府行政管理系統(tǒng)的靈魂和核心，從行政人員的倫理道德到政府的行政實踐活動，充分體現(xiàn)“以人為本”、“人民至上”的行政價值觀念。

首先，從公共行政的發(fā)展歷史來看，行政價值大體存在“效率至上”和“社會公平”兩種取向。效率至上的行政價值觀強調(diào)以“工具理性”來代替人的主體價值，在這種價值導向下，行政管理活動被一套精密的管理技藝和管理技術所主導，效率不再是實現(xiàn)政府管理目標的手段，而是成為了行政價值本身。效率至上使得行政組織盲目地以追求高效能為最終目標，個人變成了追求效率目標過程中的一個“零件”，沒有感情和自我主體意識，只是機械性地專注于工作程序。這種行政價值觀不僅使行政人員失去了健全人格，還造成了政府與公眾之間的疏離，使得組織缺少應有的社會責任感等價值取向。[10]144與“效率至上”不同，“社會公平”的行政價值觀以羅爾斯“作為正義的公平”為行政活動的出發(fā)點，強調(diào)“分權(quán)”、“參與”等民主行政的價值內(nèi)涵，社會公平不僅是公共行政學關注的價值基礎和首要目標，還是行政管理實踐的價值導向和行為準則。[26]但是，社會公平的行政價值并不排斥經(jīng)濟和效率的意義，他們反對的只是官僚體制中對效率主義的過分強調(diào)、將人的活動視作機械性的重復等非人格化的因素，在沃爾多看來，效率需要與社會公平等價值聯(lián)系在一起才符合現(xiàn)代民主行政的需要，換句話說，他認為社會公平的行政價值觀實際上是用“社會性效率”來代替“機械性效率”的目標。

其次，無論是效率至上的行政價值還是社會公平的社會價值，從當時的社會背景來看，都只是“工具性價值”，雖然他們提倡行政活動的目的是為了實現(xiàn)更有效的政府管理，但沒有將其上升到更高的認識論高度，或者說，這兩種行政價值雖然體現(xiàn)了對政府效能和公民權(quán)利的關注，但沒有將其納入到行政活動的終極性價值追求之中。從我國的國情來看，作為發(fā)展中的社會主義國家，我們的行政活動要避免陷入對效率的過分追求之中，既要體現(xiàn)行政的終極價值取向，又要保證大國治理的效能。[27]我國的社會主義制度從根本上保證了人民作為權(quán)力主體的地位，我國社會主義民主政治的基本要求就是“人民當家作主”，因此，我國公共行政的價值取向也必須體現(xiàn)與廣大人民群眾的聯(lián)系，實現(xiàn)對人民利益的關懷和以人為本、人民至上的價值觀念。此外，作為行政價值的“人民至上”，不僅貫穿于行政活動的全過程，還體現(xiàn)了行政管理實踐對于社會公平、正義等價值的追求?！叭嗣裰辽稀钡男姓r值，是中國特色社會主義事業(yè)建設中必須要堅持的原則和目標，只有將“人民至上”的價值貫穿到行政管理體制改革的各個環(huán)節(jié)，才能真正踐行習近平新時代中國社會主義思想，踐行“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀，才能更好地應對新時代社會主要矛盾的轉(zhuǎn)換這一重要現(xiàn)實。

最后，人民至上的行政價值通過改革開放以來的三次政府職能轉(zhuǎn)變可見一斑。自1988年政府機構(gòu)改革首次提出“轉(zhuǎn)變政府職能”并將其作為此后機構(gòu)改革的重點以來，政府職能的每一次轉(zhuǎn)變都能看出人民至上的行政價值蘊含其中。第一次政府職能轉(zhuǎn)變著眼于從機構(gòu)和人員的精簡到與經(jīng)濟體制改革相適應，雖然機構(gòu)改革經(jīng)歷了一個機構(gòu)和人員從精簡到膨脹的怪圈之中，但隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制改革目標的確立，政府職能轉(zhuǎn)變無論是機構(gòu)和人員的調(diào)整，還是職能履行方式的變化，都致力于服務經(jīng)濟體制改革的需要，其落腳點和改革準則始終圍繞著“全心全意為人民服務”的人民至上價值觀念；第二次政府職能轉(zhuǎn)變主要是從經(jīng)濟體制改革領域轉(zhuǎn)變到公共服務領域，其標志是“服務型政府”建設的提出。政府職能從經(jīng)濟建設轉(zhuǎn)向公共服務，讓行政價值中的公平公正問題得到彰顯，其核心在于政府職能必須以提供公共服務、實現(xiàn)公共利益為最終價值指向，讓政府權(quán)力回歸到公共服務之中。第三次政府職能轉(zhuǎn)變是將資源配置的權(quán)力從政府主導轉(zhuǎn)向市場主導，經(jīng)濟新常態(tài)的社會現(xiàn)實要求政府主導的經(jīng)濟發(fā)展模式必須得到轉(zhuǎn)變，新的經(jīng)濟環(huán)境要求市場在資源配置中要發(fā)揮決定性作用。[28]以“放管服”改革為主的行政審批制度改革體現(xiàn)了第三次政府職能轉(zhuǎn)變中涉及的權(quán)力邊界及政府職能定位問題，但貫穿其中的仍然是人民至上的行政價值，無論是行政審批制度改革還是權(quán)力清單制度，本質(zhì)上都是為了維護最廣大人民群眾的根本利益，凸顯人民群眾的主體價值。

習近平總書記指出：“干部要把人民放在心中最高位置。離開了人民，我們就會一事無成”，這是“人民至上”的公共主義發(fā)展觀的有力回應。正如哈蒙所說，“不管是在事實或原則上，‘公共性’（publicness）這個觀念涵蓋的是那些富有責任的機制或者其他達致公共同意的方法，而這些機制或方法決定了這些實踐活動的有效性和合法性”。我國行政改革不斷重視人民的參與，將人民的意見與呼聲作為政府施政的重要參考標準，無論是制度還是政策、法律都提供了堅實的保障。比如浙江省的“最多跑一次”改革，以及其他地方政府的“放管服”改革實踐都體現(xiàn)了“人民至上”的行政發(fā)展觀。此外，現(xiàn)階段人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾仍然是我國社會的主要矛盾。我們黨制定政策的出發(fā)點和落腳點是始終是人民擁護不擁護，人民贊成不贊成，人民高興不高興，人民答應不答應。正如習近平總書記所說，“中國特色社會主義不是天上掉下來的”，對于我們的治理成果，“時代是出卷人，我們是答卷人，人民是閱卷人”。習近平一系列關于“人民至上”的論述打開了新時代中國行政改革的窗口，體現(xiàn)了濃厚的公共主義發(fā)展理念，指引了未來政府治理的方向。作為一種行政價值的“人民至上”，用中國的本土化行政實踐延續(xù)了新公共行政運動的公民主義思潮和行政公共性的復歸，是對西方公共行政學理論基礎性知識的更新和補充，它將公共行政學理論與實踐的重要議題聚攏到中國本土話語體系的構(gòu)建之中，呈現(xiàn)了不同以往西方行政學發(fā)展的邏輯進路。