公共數(shù)據(jù)概念的擴(kuò)張及其檢討

王錫鋅 王 融

一、問題：公共數(shù)據(jù)概念的亂象

近二十年來，從“政府信息公開”到“政府?dāng)?shù)據(jù)開放”，我國政務(wù)數(shù)據(jù)相關(guān)制度建設(shè)取得了長足進(jìn)步；〔1〕在政府信息公開領(lǐng)域，《政府信息公開條例》于2007 年4 月5 日公布，并于2019 年4 月3 日修訂；在政府?dāng)?shù)據(jù)開放領(lǐng)域，雖然目前尚無中央統(tǒng)一立法，但自2016 年《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法的通知》發(fā)布以來，我國地方政府圍繞政府?dāng)?shù)據(jù)/公共數(shù)據(jù)共享開放的立法實(shí)踐如火如荼，方興未艾。與此同時(shí)，隨著數(shù)據(jù)在國家發(fā)展戰(zhàn)略層面被確認(rèn)為生產(chǎn)要素，推動(dòng)數(shù)據(jù)流通利用以釋放其價(jià)值，日益成為政策的優(yōu)先目標(biāo)。然而，有關(guān)“數(shù)據(jù)共享開放”的規(guī)范、實(shí)踐及學(xué)術(shù)研究中，存在“政府?dāng)?shù)據(jù)”“公共數(shù)據(jù)”“公共機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)”“公共信息資源”〔2〕除以上提到的相關(guān)概念外，實(shí)踐中還存在著具有些微差異的概念表述，考慮到本文主要圍繞“政府?dāng)?shù)據(jù)”和“公共數(shù)據(jù)”之間關(guān)系，特別是公共數(shù)據(jù)的范圍展開討論，故不再對“政務(wù)數(shù)據(jù)”/政府?dāng)?shù)據(jù)、“公共數(shù)據(jù)資源”/公共信息資源等其他在語義表述上有些微差異的相關(guān)概念做引用和解釋。等多種概念，這些概念存在內(nèi)涵不清、范圍不明、相互混同等問題，嚴(yán)重影響到我國數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的構(gòu)建。

在以激活數(shù)據(jù)要素價(jià)值、促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展為導(dǎo)向的政策文件體系中，同時(shí)采用“政府?dāng)?shù)據(jù)”與“公共數(shù)據(jù)”概念的情況較為普遍。2015 年《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要的通知》（以下簡稱《大數(shù)據(jù)行動(dòng)綱要》）〔3〕國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要的通知》（國發(fā)〔2015〕50 號），2015 年9 月5 日發(fā)布。提出統(tǒng)籌“政務(wù)數(shù)據(jù)資源”和“社會(huì)數(shù)據(jù)資源”兩大類數(shù)據(jù)資源，其中涉及數(shù)據(jù)共享開放的場景多使用“政府?dāng)?shù)據(jù)”概念（23 次），其他部分則使用“公共數(shù)據(jù)”（6 次）或“公共機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)資源”（3 次）。例如，“制定政府?dāng)?shù)據(jù)資源共享管理辦法，整合政府部門公共數(shù)據(jù)資源”。這一提法也沿用至2020 年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》，〔4〕中共中央、國務(wù)院《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》（中發(fā)〔2020〕9 號），2020 年3 月30 日發(fā)布。其中關(guān)于數(shù)據(jù)要素市場的部分，提出“推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享……研究建立促進(jìn)企業(yè)登記、交通運(yùn)輸、氣象等公共數(shù)據(jù)開放……的制度規(guī)范”。此類文件既未界定政府?dāng)?shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)的內(nèi)涵，也未對政府?dāng)?shù)據(jù)與公共數(shù)據(jù)進(jìn)行區(qū)分。

概念混同在地方立法中更為常見。自確立政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放目標(biāo)以來，盡管在中央層面尚無統(tǒng)一立法，但各地紛紛展開立法探索。檢索發(fā)現(xiàn)，有關(guān)數(shù)據(jù)共享開放的地方立法，法規(guī)名稱或采用“政府?dāng)?shù)據(jù)”，或采用“公共數(shù)據(jù)”，并無明確標(biāo)準(zhǔn)?！?〕例如，山西、貴州、南寧、鄭州等省市，出臺了“政府?dāng)?shù)據(jù)”共享開放的地方性法規(guī)和規(guī)章共計(jì)38 部（檢索方法：在立法主題均圍繞數(shù)據(jù)共享開放的前提下，以“政府?dāng)?shù)據(jù)”“政務(wù)數(shù)據(jù)”“政府信息資源”“政務(wù)信息資源”作為立法名稱關(guān)鍵詞檢索統(tǒng)計(jì)）；浙江、山東、青島、無錫等省市，出臺了“公共數(shù)據(jù)”共享開放的地方性法規(guī)和規(guī)章14 部（檢索方法同上），以上檢索數(shù)據(jù)結(jié)果來自對北大法寶法規(guī)數(shù)據(jù)庫的查詢，查詢?nèi)掌跒?023 年1 月19 日。與政策文件不同的是，此類地方性法規(guī)、規(guī)章對“政府?dāng)?shù)據(jù)”或“公共數(shù)據(jù)”概念作了界定。但帶來的新問題是，各地的概念并不統(tǒng)一，特別是關(guān)于“公共數(shù)據(jù)”范圍的認(rèn)定分歧較大。有些地方立法中的公共數(shù)據(jù)的含義與政府?dāng)?shù)據(jù)相似；〔6〕例如，《成都市公共數(shù)據(jù)管理應(yīng)用規(guī)定》（2018 年6 月6 日發(fā)布）第2 條第2 款。有的則是在政府?dāng)?shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，納入承擔(dān)公共管理和服務(wù)職能的企事業(yè)單位；〔7〕例如，《吉林省公共數(shù)據(jù)和一網(wǎng)通辦管理辦法（試行）》（2019 年1 月4 日發(fā)布）第3 條。有的則是以列舉的方式，將供水、供電、供氣、公共交通等公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)納入“公共數(shù)據(jù)”范疇；〔8〕例如，《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》第3 條第1 款。還有的則對“公共數(shù)據(jù)”采取了非常開放和彈性的界定?！?〕《北京市公共數(shù)據(jù)管理辦法》（2021 年）第2 條。已經(jīng)有學(xué)者關(guān)注到這一問題。例如，鄭春燕指出，基于地方公共數(shù)據(jù)治理實(shí)踐的進(jìn)度不同，“公共數(shù)據(jù)”被賦予了不同的規(guī)范內(nèi)涵；〔10〕參見鄭春燕、唐俊麒：《論公共數(shù)據(jù)的規(guī)范含義》，載《法治研究》2021 年第 6 期，第68 頁。齊英程認(rèn)為，公共數(shù)據(jù)的具體含義和指稱的范疇始終處于模糊狀態(tài)，且存在將 “公共數(shù)據(jù)資源”與 “政府 /政務(wù)數(shù)據(jù)資源”概念交叉使用的情況；〔11〕參見齊英程：《作為公物的公共數(shù)據(jù)資源之使用規(guī)則構(gòu)建》，載《行政法學(xué)研究》第2021 年第5 期，第139 頁。閆志開通過分析《上海市數(shù)據(jù)條例》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》中公共數(shù)據(jù)定義的差別，指出當(dāng)前作為法律概念的“公共數(shù)據(jù)”尚未定型。〔12〕參見閆志開：《公共部門信息再利用的法律規(guī)制：歐盟經(jīng)驗(yàn)與中國路徑》，載《電子政務(wù)》2022 年第4 期，第11 頁。

二、“公共數(shù)據(jù)”外延擴(kuò)展的軌跡及內(nèi)在動(dòng)力

我國數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)的實(shí)踐主要受政策推動(dòng)影響。在數(shù)據(jù)開放領(lǐng)域，一方面，政策推動(dòng)政務(wù)數(shù)據(jù)共享開放，另一方面，政策也強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)的流通利用。二者的目標(biāo)和制度邏輯存在差異：前者指向政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享，后者指向數(shù)據(jù)要素流通利用，但由于二者在同一個(gè)時(shí)空場景中展開，且均以政府推動(dòng)為主，在這一背景下，公共數(shù)據(jù)概念呈現(xiàn)出由政務(wù)類公共數(shù)據(jù)向?qū)挿旱摹肮矓?shù)據(jù)”擴(kuò)展的態(tài)勢。

（一）公共數(shù)據(jù)概念擴(kuò)展的軌跡

數(shù)據(jù)開放語境中的公共數(shù)據(jù)，最初主要指政務(wù)數(shù)據(jù)。2015 年《大數(shù)據(jù)行動(dòng)綱要》指出，數(shù)據(jù)已成為國家的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源?！毒V要》將加快政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放，推動(dòng)資源整合作為首要任務(wù)。但隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國家對數(shù)據(jù)資源的價(jià)值日益重視。2017 年2 月6 日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組通過的《關(guān)于推進(jìn)公共信息資源開放的若干意見》，提出要著力推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域公共信息資源開放，釋放經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)效應(yīng)?！?3〕《習(xí)近平主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十二次會(huì)議》，來源：http://www.xinhuanet.com/politics/2017-02/06/c_1120420090.htm，2023 年6 月5 日訪問。此后，中央網(wǎng)信辦、發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部聯(lián)合印發(fā)《公共信息資源開放試點(diǎn)工作方案》，確定在北京、上海、浙江、福建、貴州開展公共信息資源開放試點(diǎn)。〔14〕《中央網(wǎng)信辦、發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部聯(lián)合開展公共信息資源開放試點(diǎn)工作》，來源：http://www.cac.gov.cn/2018-01/05/c_1122215495.htm，2023 年6 月5 日訪問。

在政策推動(dòng)下，地方陸續(xù)出臺公共數(shù)據(jù)共享開放規(guī)范。這一階段的政府?dāng)?shù)據(jù)/公共數(shù)據(jù)已出現(xiàn)交叉混用現(xiàn)象。由于中央層面未出臺公共數(shù)據(jù)開放規(guī)范，公共數(shù)據(jù)遂基于政務(wù)數(shù)據(jù)概念進(jìn)行拓展解釋。2016 年《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》〔15〕國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法的通知》（國發(fā)〔2016〕51 號），2016 年9 月5 日發(fā)布。規(guī)定的政務(wù)信息資源是指：政務(wù)部門在履行職責(zé)過程中制作或獲取的，以一定形式記錄、保存的文件、資料、圖表和數(shù)據(jù)等各類信息資源，包括政務(wù)部門直接或通過第三方依法采集的、依法授權(quán)管理的，和因履行職責(zé)需要依托政務(wù)信息系統(tǒng)形成的信息資源等。該辦法所稱政務(wù)部門，是指政府部門及法律法規(guī)授權(quán)具有行政職能的事業(yè)單位和社會(huì)組織?！?6〕《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》第2 條。因此，這一階段出臺的地方規(guī)范，雖使用了“公共數(shù)據(jù)”概念，但其與政務(wù)數(shù)據(jù)概念實(shí)際是相同的。例如上海市規(guī)定，公共數(shù)據(jù)是指本市各級行政機(jī)關(guān)以及履行公共管理和服務(wù)職能的事業(yè)單位在依法履職過程中，采集和產(chǎn)生的各類數(shù)據(jù)資源。〔17〕《上海市公共數(shù)據(jù)和一網(wǎng)通辦管理辦法》（2018 年）第3 條。

但是，隨著數(shù)據(jù)要素相關(guān)政策的推進(jìn)，公共數(shù)據(jù)邊界逐步擴(kuò)展?！洞髷?shù)據(jù)行動(dòng)綱要》發(fā)布后，頂層設(shè)計(jì)對數(shù)據(jù)要素的重視程度不斷提升。2017 年10 月，黨的十九大報(bào)告提出推動(dòng)大數(shù)據(jù)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)相融合；〔18〕習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，來源：http://www.xinhuanet.com/politics/19cpcnc/2017-10/27/c_1121867529.htm，2023 年6 月5 日訪問。同年12 月，中央政治局圍繞國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略進(jìn)行集體學(xué)習(xí)，提出要構(gòu)建以數(shù)據(jù)為關(guān)鍵要素的數(shù)字經(jīng)濟(jì)。〔19〕《習(xí)近平實(shí)施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略加快建設(shè)數(shù)字中國》，來源：http://www.gov.cn/xinwen/2017-12/09/content_5245520.htm，2023年6 月5 日訪問。2019 年10 月，黨的十九屆四中全會(huì)首次明確數(shù)據(jù)可作為生產(chǎn)要素，按貢獻(xiàn)參與分配?！?0〕中共中央《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，2019年10 月31 日中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過。2020 年4 月，《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》進(jìn)一步明確數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素的基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性地位。大數(shù)據(jù)從一個(gè)新興的技術(shù)產(chǎn)業(yè)，正在成為融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各領(lǐng)域的要素、資源、動(dòng)力，乃至觀念本身?！?1〕中國信息通信研究院，《大數(shù)據(jù)白皮書》（2021 年）第3 頁。強(qiáng)有力的政策實(shí)施，推動(dòng)了地方新一輪立法實(shí)踐，而“公共數(shù)據(jù)”概念的擴(kuò)張則順應(yīng)了大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的導(dǎo)向，被普遍引入地方立法中。在主體上，從事業(yè)單位擴(kuò)展至提供公共服務(wù)的企業(yè)組織。如這一階段的廣西、〔22〕《廣西公共數(shù)據(jù)開放管理辦法》（2020 年）第2 條。安徽、〔23〕《安徽省大數(shù)據(jù)發(fā)展條例》（2021 年）第48 條第1 款。濟(jì)南、〔24〕《濟(jì)南市公共數(shù)據(jù)管理辦法》（2020）第2 條。武漢、〔25〕《武漢市公共數(shù)據(jù)資源管理辦法》（2021 年）第3 條。深圳、〔26〕《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》（2021 年）第2 條第5 項(xiàng)。山東〔27〕《山東省公共數(shù)據(jù)開放辦法》（2022 年）第2 條。等地出臺的地方規(guī)范。除了主體上的擴(kuò)展外，部分政策法規(guī)嘗試對公共數(shù)據(jù)做出更為開放的界定，即脫離主體和行為要素的限制，將具有“公共屬性”“公共價(jià)值”，或涉及“公共利益”的數(shù)據(jù)，均納入公共數(shù)據(jù)范疇。

（二）數(shù)據(jù)要素政策為“公共數(shù)據(jù)”邊界擴(kuò)展提供了底層動(dòng)力

“公共數(shù)據(jù)”邊界的擴(kuò)展有著明確的政策推動(dòng)因素，且緊緊圍繞數(shù)據(jù)要素價(jià)值利用這一主題。實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素價(jià)值最大化的理念，或稱“數(shù)據(jù)功利主義”，為“公共數(shù)據(jù)”范圍的擴(kuò)展提供了底層動(dòng)力。在此意義上，縱向推進(jìn)數(shù)據(jù)互聯(lián)共享深度，橫向擴(kuò)展對外開放的數(shù)據(jù)邊界，讓數(shù)據(jù)為更多主體所訪問、獲取、利用，成為數(shù)據(jù)價(jià)值開放利用的邏輯。這一時(shí)期的公共數(shù)據(jù)立法明確體現(xiàn)了這一目標(biāo)。例如《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》第1 條將“促進(jìn)數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素開放流動(dòng)和開發(fā)利用，加快建設(shè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)”明確寫入立法目標(biāo)；廣西、山東等多地關(guān)于公共數(shù)據(jù)開放的規(guī)章，也開宗明義地將發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)作為目標(biāo)之一?！?8〕《廣西公共數(shù)據(jù)開放管理辦法》第1 條、《山東省公共數(shù)據(jù)開放辦法》第1 條等。在此類目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下，擴(kuò)展“公共數(shù)據(jù)”邊界的內(nèi)在沖動(dòng)得到釋放，傳統(tǒng)上嚴(yán)格以主體要素、行為要素界定的“政府?dāng)?shù)據(jù)”與數(shù)據(jù)開發(fā)利用目標(biāo)之間產(chǎn)生了沖突，后者需要將更多的數(shù)據(jù)資源納入公共數(shù)據(jù)范疇。近年來的地方立法普遍用“公共數(shù)據(jù)”概念取代了“政府?dāng)?shù)據(jù)”，并對公共數(shù)據(jù)的范圍進(jìn)行了擴(kuò)展。

這種擴(kuò)展并非對概念外延的簡單延展，而是在本質(zhì)上將“公共數(shù)據(jù)”與“具有公共價(jià)值的數(shù)據(jù)”相混同。但這兩者的法律屬性存在本質(zhì)區(qū)別：“公共數(shù)據(jù)”的本質(zhì)屬性是從公共機(jī)構(gòu)主體意義上強(qiáng)調(diào)“公共所有”；而“具有公共價(jià)值”的數(shù)據(jù)則側(cè)重于從數(shù)據(jù)的內(nèi)容、影響等意義上強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)的利用價(jià)值。這種本質(zhì)界分至關(guān)重要，因?yàn)樗鼈兏髯詫?yīng)著不同的數(shù)據(jù)制度。“公共數(shù)據(jù)”對應(yīng)的是共享和開放制度；“具有公共利用價(jià)值的數(shù)據(jù)”對應(yīng)的是數(shù)據(jù)流通交易制度，兩種制度的功能定位、制度設(shè)計(jì)、權(quán)利義務(wù)等遵循著不同邏輯。簡單擴(kuò)大“公共數(shù)據(jù)”邊界，會(huì)導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)共享開放義務(wù)被不合理延伸到數(shù)據(jù)要素市場領(lǐng)域，混淆數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度中的公—私邊界，誤導(dǎo)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的建設(shè)方向。下文將對此做進(jìn)一步分析。

三、數(shù)據(jù)共享開放制度中的“公共數(shù)據(jù)”內(nèi)涵及外延

我國學(xué)界對政務(wù)數(shù)據(jù)開放和政府信息公開兩種制度之間的內(nèi)在關(guān)系，已經(jīng)有了很多討論。公共數(shù)據(jù)開放制度下所討論的公共數(shù)據(jù)，其實(shí)是政務(wù)類公共數(shù)據(jù)。政務(wù)類公共數(shù)據(jù)之所以是“公共的”，是因?yàn)檎?wù)數(shù)據(jù)與公共管理和服務(wù)的職能相關(guān)，并且是利用公共財(cái)政資源產(chǎn)出的數(shù)據(jù)，因而具有公共品的屬性，負(fù)有開放義務(wù)。

（一）“雙要素”作為判定“公共數(shù)據(jù)”的標(biāo)準(zhǔn)

判斷是否為公共數(shù)據(jù)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)滿足“主體要素”和“行為要素”兩方面的要求。

1.主體要素

明確“公共數(shù)據(jù)共享開放”義務(wù)主體的公共性，是界定公共數(shù)據(jù)邊界的必要一環(huán)。我國關(guān)于公共數(shù)據(jù)的立法規(guī)范，有關(guān)“公共數(shù)據(jù)”的含義界定，大部分吸收了這一要素。

第一類主體是“行政機(jī)關(guān)”（“政府部門”/“國家機(jī)關(guān)”）以及法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織。此類主體通過憲法和法律法規(guī)的授權(quán)，行使公共權(quán)力或履行公共職能。國家權(quán)力不能成為個(gè)人的“私有財(cái)產(chǎn)”，這正是憲法與民主的根本要求?！?9〕參見胡建淼：《行政法學(xué)》（第3 版），法律出版社2010 年版，第63 頁。政府部門在行使國家權(quán)力的過程中產(chǎn)生、采集的數(shù)據(jù)，正是基于此而具有公共性。此處廣義的政府概念包括立法部門、行政部門和司法部門，其中行政部門是全部政府機(jī)構(gòu)中任務(wù)最復(fù)雜、活動(dòng)最多的部門，通常又把行政部門稱為狹義的政府?！?0〕參見王名揚(yáng)：《比較行政法》，北京大學(xué)出版社2006 年版，第83 頁。我國公共數(shù)據(jù)的地方法規(guī)中，在主體上主要指向狹義的政府——行政機(jī)關(guān)，但也有地方法規(guī)面向廣義政府進(jìn)行了擴(kuò)展。實(shí)踐中，公共數(shù)據(jù)的開放也已從行政部門向其他國家機(jī)關(guān)擴(kuò)展，最典型的如司法系統(tǒng)通過裁判文書網(wǎng)開放數(shù)據(jù)。

第二類主體是提供公共服務(wù)的事業(yè)單位。公共服務(wù)是以公共權(quán)力保障全體社會(huì)成員各項(xiàng)基本權(quán)利為基本內(nèi)容，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)基本公平為目標(biāo)，以稅收為基本來源，以均等化為標(biāo)準(zhǔn)，以政府設(shè)立的公共事業(yè)機(jī)構(gòu)為主要提供主體，向全民免費(fèi)或低收費(fèi)提供的具有法定性質(zhì)的服務(wù)，具體包括基礎(chǔ)教育、特殊教育、公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療、社會(huì)保障、就業(yè)服務(wù)、保障性住房、防災(zāi)減災(zāi)等服務(wù)?！?1〕參見李延均：《公共服務(wù)及其相近概念辨析——基于公共事務(wù)體系的視角》，載《復(fù)旦學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2016 年第 4 期，第171 頁。弗蘭克福特認(rèn)為，現(xiàn)代政府沒有比通過公用事業(yè)去提供核心服務(wù)更為重要的職能。〔32〕Felix Frankfurter, The Public and Its Government, Yale University Press, 1930, p.81.在國外，此類機(jī)構(gòu)被稱為公共事業(yè)（public undertakings）或公用設(shè)施（public utility），其運(yùn)營過程、盈利能力、盈利水平都受到政府部門的嚴(yán)格控制。對應(yīng)到我國，“事業(yè)單位”本身也是公權(quán)力的產(chǎn)物，是政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的延伸或者化身。〔33〕參見方流芳：《從法律視角看中國事業(yè)單位改革——事業(yè)單位“法人化”批判》，載《比較法研究》2007 年第3 期，第28 頁。事業(yè)單位具有明確的公共性，其設(shè)立和運(yùn)營機(jī)制依賴于公共權(quán)力和公共財(cái)政。自1978年以來，我國逐步推動(dòng)事業(yè)單位改革與轉(zhuǎn)型，逐步將事業(yè)單位的行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)，或?qū)⑵滢D(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)；對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的，逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè)；對從事公益服務(wù)的，仍保留在事業(yè)單位序列，強(qiáng)化其公益屬性?！?4〕中共中央、國務(wù)院《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》，2011 年3 月23 日發(fā)布。從以上三種改革目標(biāo)和方向看，除改制為企業(yè)的，其他兩種如行政機(jī)構(gòu)和保留在事業(yè)序列的組織，在主體性質(zhì)上仍具有明確的公共性。

比較有爭議的是第三類主體，即提供公共服務(wù)的企業(yè)。在公共服務(wù)領(lǐng)域，除了行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位，還有大量的企業(yè)主體。在我國，具體包括以下類型：一是國有企業(yè)，這其中既有在事業(yè)單位改革過程中由事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)的，也有被賦予專營權(quán)的國有企業(yè)，以及在具有自然壟斷性的行業(yè)，引入市場化競爭機(jī)制創(chuàng)設(shè)的企業(yè)主體，典型如通信、金融、交通等行業(yè)設(shè)立的國有企業(yè)；二是作為市場補(bǔ)充，引入的其他民資、外資企業(yè)。以上主體雖均參與提供公共服務(wù)，但是否屬于公共機(jī)構(gòu)，卻不可一概而論。例如，以獨(dú)立身份公平參與市場競爭的民資、外資主體，顯然不屬于公共機(jī)構(gòu)；同理，也不能一刀切地將國有企業(yè)都認(rèn)定為公共機(jī)構(gòu)，否則就違背了我國市場化改革的初衷。因此，將提供公共服務(wù)的企業(yè)一概納入到“公共數(shù)據(jù)”開放共享義務(wù)主體，存在明顯問題。我國部分地方立法也關(guān)注到這一問題，如《廣東省公共數(shù)據(jù)管理辦法》引入了“公共企業(yè)”這一概念，以避免將其他并不具有公共性質(zhì)的企業(yè)劃入。〔35〕《廣東省公共數(shù)據(jù)管理辦法》第2 條第2 款。又如上海〔36〕《上海市數(shù)據(jù)條例》第90 條。、浙江〔37〕《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》第3 條。僅列舉了爭議較少的供水、供電、供氣、公共交通領(lǐng)域提供公共服務(wù)的組織。

綜上，“公共數(shù)據(jù)”主體的“公共性”，是界定公共數(shù)據(jù)的必要條件?！肮矓?shù)據(jù)”的義務(wù)主體，要么是行使公權(quán)力的機(jī)構(gòu)，要么是依托公權(quán)力產(chǎn)生，作為公權(quán)力在公共服務(wù)領(lǐng)域的延伸，上述主體提供公共服務(wù)過程中所采集、制作的數(shù)據(jù)具有公共性，應(yīng)以共享開放為原則。反之，如果僅以所提供的服務(wù)是否具有公共性而判定行為主體是否為公共機(jī)構(gòu)，則是倒果為因了。

2.行為要素

關(guān)于“公共數(shù)據(jù)”的概念界定，除了強(qiáng)調(diào)主體的公共性之外，同時(shí)還需考慮行為要素，即該類型數(shù)據(jù)必須是在履行管理職責(zé)和公共服務(wù)的過程中形成的數(shù)據(jù)。在地方立法規(guī)范中，對于“行為要素”的認(rèn)定，常常忽略行為背后的資金來源因素。實(shí)際上，數(shù)據(jù)活動(dòng)資金是否全部或者部分來自公共財(cái)政，是判斷是否為“公共數(shù)據(jù)”的重要標(biāo)準(zhǔn)。有學(xué)者認(rèn)為：公共數(shù)據(jù)是全部或者部分使用財(cái)政性資金的國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織及科研機(jī)構(gòu)等公共機(jī)構(gòu)，在依法履行公共職能過程中生成、采集的，以一定形式記錄、保存的各類數(shù)據(jù)資源，〔38〕參見黃尹旭：《論國家與公共數(shù)據(jù)的法律關(guān)系》，載《北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2021 年第 3 期，第27 頁。因?yàn)槭鞘褂霉藏?cái)政資金產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，其最終面向社會(huì)開放也具有了正當(dāng)性。政府在履行公共服務(wù)過程中收集和產(chǎn)生這些數(shù)據(jù)，是由納稅人負(fù)擔(dān)成本的，納稅人已經(jīng)支付了代價(jià)，因此，有權(quán)免費(fèi)使用它?！?9〕參見邢會(huì)強(qiáng)：《政府?dāng)?shù)據(jù)開放的法律責(zé)任與救濟(jì)機(jī)制》，載《行政法學(xué)研究》2021 年第4 期，第42 頁。有學(xué)者甚至將使用公共財(cái)政資金的比例作為公共數(shù)據(jù)開放優(yōu)先次序的指標(biāo)：“理論上，公共數(shù)據(jù)中獲得較多財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持的、具有較高公共價(jià)值的數(shù)據(jù)近似于政府?dāng)?shù)據(jù)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先開放；高財(cái)政支持、低公共價(jià)值和低財(cái)政支持、高公共價(jià)值的數(shù)據(jù)可以次優(yōu)先開放；低財(cái)政支持且低公共價(jià)值的數(shù)據(jù)可以不開放?！薄?0〕王翔等：《我國公共數(shù)據(jù)開放的促進(jìn)與阻礙因素——基于交通運(yùn)輸部“出行云”平臺的案例研究》，載《電子政務(wù)》2018 年第9 期，第4 頁。

（二）對公共數(shù)據(jù)概念的比較研究

美國是開放政府?dāng)?shù)據(jù)最早的國家之一?！?1〕參見蔡婧璇、黃如花：《美國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的政策法規(guī)保障及對我國的啟示》，載《圖書與情報(bào)》2017 年第1 期，第10 頁。2008 年國際金融危機(jī)之后，為開發(fā)數(shù)據(jù)價(jià)值，刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，同時(shí)推動(dòng)開放政府計(jì)劃，聯(lián)邦政府率先推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放工作，引發(fā)其他國家的效仿。目前，美國數(shù)據(jù)開放的范圍仍限定在政府?dāng)?shù)據(jù)領(lǐng)域，包括聯(lián)邦政府、城市、縣政府以及政府資助的大學(xué)機(jī)構(gòu)。〔42〕US OPEN Government Data Act, SUBCHAPTER III: §3561.Definitions, §3562.Requirements for Government data,§3564.Federal agency responsibilities, https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/1770/text, accessed June 5, 2023.

與美國相比，歐盟數(shù)據(jù)開放制度適用的公共數(shù)據(jù)范圍相對更廣，但仍限定在公共資金資助領(lǐng)域的范圍內(nèi)。歐盟數(shù)據(jù)開放制度主要體現(xiàn)在《公共部門信息再利用指令》。該指令制定于2003 年，2019年修訂更名為《開放數(shù)據(jù)與公共部門信息再利用指令》?！?3〕Directive （EU）2019/1024 of the European Parliament and of the Council of 20 June 2019 on open data and the re-use of public sector information, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2019.172.01.0056.01.ENG, accessed June 5, 2023.通過修訂，指令將適用范圍從原來的“公共部門”（public-sector body），擴(kuò)展至公共事業(yè)機(jī)構(gòu)（public undertaking）獲取的數(shù)據(jù)，以及公共資金資助開展的項(xiàng)目獲取的數(shù)據(jù)（publicly funded research data）。以上主體及數(shù)據(jù)類型在歐盟法框架下均為法定概念，具有明確邊界。其中，“公共部門”指受公法管轄的國家、地區(qū)或地方政府或機(jī)構(gòu)，以及由此類主體組成的協(xié)會(huì)；〔44〕（1）Directive （EU）2016/2102 of the European Parliament and of the Council of 26 October 2016 on the accessibility of the websites and mobile applications of public sector bodies （OJ L 327, 2.12.2016, pp.1-15）, Article 3 Definitions, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:32016L2102&from=EN; （2）Directive 2014/24/EU of the European Parliament and of the Council, point （4）of Article 2（1）, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014L0024, accessed June 5, 2023.公共事業(yè)機(jī)構(gòu)指公共部門通過所有權(quán)、財(cái)務(wù)參與或管理規(guī)則的方式，對其具有支配性影響的任何事業(yè)，包括公共客運(yùn)公路或鐵路運(yùn)輸運(yùn)營商、航空承運(yùn)人和履行公共服務(wù)義務(wù)的歐盟船東?！?5〕Directive 2014/25/EU of the European Parliament and of the Council of 26 February 2014 on procurement by entities operating in the water, energy, transport and postal services sectors and repealing Directive 2004/17/EC Text with EEA relevance （OJ L 94, 28.3.2014,pp.243-374）, Article 4, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex:32014L0025, accessed June 5, 2023.

歐盟委員會(huì)在指令修訂的背景中指出,運(yùn)輸行業(yè)中的公用事業(yè)部門為公共利益提供服務(wù)時(shí)會(huì)產(chǎn)生有價(jià)值的數(shù)據(jù)，這些服務(wù)將逐步被納入開放數(shù)據(jù)的范圍。但考慮到此類機(jī)構(gòu)仍具有一定特殊性，將其納入規(guī)制范圍也是一個(gè)逐步的過程。其一，對于此類機(jī)構(gòu)而言，并不直接承擔(dān)開放數(shù)據(jù)義務(wù)，而是限定為：當(dāng)此類公共事業(yè)部門決定對外提供數(shù)據(jù)時(shí)，需要遵守指令中規(guī)定的透明、非歧視、非排他性原則。其二，區(qū)別于政府機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以免費(fèi)開放為原則，此類機(jī)構(gòu)仍然可以設(shè)定合理的收費(fèi)，以收回生產(chǎn)數(shù)據(jù)和可重復(fù)使用的成本。從美歐現(xiàn)階段的數(shù)據(jù)開放實(shí)踐來看，公共數(shù)據(jù)仍限定在邊界明確的范圍內(nèi)。

（三）公共利益屬性標(biāo)準(zhǔn)存在的缺陷

近年來，在數(shù)據(jù)要素價(jià)值利用的政策驅(qū)動(dòng)下，立法和實(shí)踐中出現(xiàn)了以“公共屬性”標(biāo)準(zhǔn)判定公共數(shù)據(jù)的做法，將公共數(shù)據(jù)大幅擴(kuò)展至具有公共價(jià)值、涉及公共利益、具有公共屬性的數(shù)據(jù)。但此類標(biāo)準(zhǔn)存在明顯的問題。

1.公共屬性標(biāo)準(zhǔn)的模糊性

大部分主張將“公共數(shù)據(jù)”擴(kuò)展至具有公共屬性數(shù)據(jù)的學(xué)者，并沒有對公共屬性的含義進(jìn)行界定或解釋。有學(xué)者指出，公共性并非指向掌握數(shù)據(jù)的機(jī)構(gòu)的公私屬性，也非數(shù)據(jù)的公用或私用，而是指數(shù)據(jù)包含的信息內(nèi)容是否涉及公共利益。不論何種主體控制的數(shù)據(jù)，只要能促進(jìn)公共管理與服務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，即具有“公共性”，都可以納入公共數(shù)據(jù)的討論范疇。〔46〕參見鄭春燕：《論公共數(shù)據(jù)的規(guī)范含義》，載《法治研究》2021 年第 6 期，第73、75 頁。

以上對公共屬性的寬泛描述，顯然相當(dāng)模糊?！肮矊傩浴北旧硎且粋€(gè)高度不確定的概念。如果數(shù)據(jù)所具有的“公共屬性”指數(shù)據(jù)涉及不特定多數(shù)人的利益，那么，由誰來判斷其是否涉及了公共利益？判斷的標(biāo)準(zhǔn)又是什么？數(shù)據(jù)最顯著的特征之一，是用途的多樣性，同樣的數(shù)據(jù)可用于不同用途，數(shù)據(jù)采集時(shí)的用途在后續(xù)利用中往往發(fā)生改變。換言之，任何數(shù)據(jù)都存在后續(xù)被用于促進(jìn)公共管理、涉及公共利益的可能性。如果套用國家征收和征用制度的邏輯，出于公共利益目的，國家可征收、征用私人物品，但這并不意味著該物品在性質(zhì)上屬于公共物品。例如，疫情期間的數(shù)據(jù)融合利用，被賦予疫情風(fēng)險(xiǎn)防控的公共目的，但這也只是特定時(shí)期的非常態(tài)化數(shù)據(jù)利用，不能因此否定個(gè)人數(shù)據(jù)的隱私性，更不能將其歸為公共數(shù)據(jù)。

2.場景理論的參考

數(shù)據(jù)內(nèi)容本身無所謂公共屬性。數(shù)據(jù)只是對客觀事物的記錄，它本身是中立的，無性質(zhì)區(qū)分，只是在特定的應(yīng)用場景中才可能具有公共屬性。這可以借助隱私保護(hù)領(lǐng)域的場景理論來理解?！?7〕Helen Nissenbaum, Privacy in Context: Technology, Policy, and the Integrity of Social Life, Stanford University Press, 2009,pp.65-70.對于特定的信息，如何準(zhǔn)確地界定其法律性質(zhì)，判斷其所適用的法律規(guī)范體系，需要在特定的場景中去分析。例如，個(gè)人姓名一般屬于公開信息，其傳播一般并不受特別限制；但在司法裁判公開的場景中，對于犯罪受害人來說，一般需要對其姓名做匿名化處理，以免侵害其隱私。在這一特定的場景下，受害人的姓名信息即可構(gòu)成隱私。場景理論也適用于公共數(shù)據(jù)的界定。判斷數(shù)據(jù)是否為公共數(shù)據(jù)，并不是看此類數(shù)據(jù)的內(nèi)容是否具有公共性，而是通過主體要素與行為要素的雙要素標(biāo)準(zhǔn)，來判定數(shù)據(jù)生成的場景，由公共機(jī)構(gòu)在提供公共管理和公共服務(wù)中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，便具有了公共數(shù)據(jù)屬性。

3.公共數(shù)據(jù)不等于具有公共屬性的數(shù)據(jù)

在數(shù)據(jù)共享開放制度下，公共數(shù)據(jù)的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于具有公共屬性的數(shù)據(jù)。公共數(shù)據(jù)必然具有公共屬性，但公共屬性數(shù)據(jù)并不必然是公共數(shù)據(jù)。具有公共屬性的數(shù)據(jù)，既包括公共數(shù)據(jù)，也包括非公共數(shù)據(jù)。例如，市場主體在開展相關(guān)服務(wù)時(shí)收集、沉淀的數(shù)據(jù)，可能涉及公共利益，具有公共利用價(jià)值，但這些數(shù)據(jù)并不必然屬于公共數(shù)據(jù)，并負(fù)有共享開放義務(wù)。例如，在網(wǎng)約車行業(yè)，平臺企業(yè)在提供服務(wù)過程中，積累了有關(guān)交通路況、司機(jī)資質(zhì)、乘客出行軌跡與偏好等數(shù)據(jù)信息，此類數(shù)據(jù)顯然具有公共屬性，但并非公共數(shù)據(jù)。企業(yè)在激烈的市場競爭中，投入大量資金、技術(shù)等成本而獲得的數(shù)據(jù)，是企業(yè)的核心競爭資源，具有企業(yè)財(cái)產(chǎn)屬性。對于這些數(shù)據(jù)資源，應(yīng)遵循市場邏輯，通過數(shù)據(jù)要素流通制度進(jìn)行規(guī)范。

四、數(shù)據(jù)要素流通與數(shù)據(jù)共享開放的二元邏輯

將數(shù)據(jù)視為生產(chǎn)要素，最大化釋放經(jīng)濟(jì)與社會(huì)價(jià)值，為“公共數(shù)據(jù)”邊界擴(kuò)張?zhí)峁┝说讓觿?dòng)力。但數(shù)據(jù)要素流通與公共數(shù)據(jù)共享開放制度，在邏輯上存在本質(zhì)區(qū)別。簡單地?cái)U(kuò)展公共數(shù)據(jù)邊界，以打通公共數(shù)據(jù)與企業(yè)數(shù)據(jù)、社會(huì)數(shù)據(jù)的邊界，不僅會(huì)導(dǎo)致兩大制度體系的邏輯錯(cuò)配，也有悖于數(shù)據(jù)要素市場邏輯。

（一）“數(shù)據(jù)要素理論”的市場邏輯

生產(chǎn)要素理論是經(jīng)濟(jì)學(xué)的主要理論之一。生產(chǎn)要素隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)發(fā)展而變遷。在農(nóng)業(yè)社會(huì)，土地和勞動(dòng)是最主要的生產(chǎn)要素；邁入工業(yè)社會(huì)，資本和企業(yè)家才能作為新型生產(chǎn)要素浮現(xiàn)出來；進(jìn)入數(shù)字社會(huì)，數(shù)據(jù)資源成為數(shù)字新業(yè)態(tài)、新模式、新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展基礎(chǔ)。市場經(jīng)濟(jì)要求生產(chǎn)要素進(jìn)行市場化配置，數(shù)據(jù)要素也不例外。〔48〕參見何玉長、王偉：《數(shù)據(jù)要素市場化的理論闡釋》，載《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)研究》2021 年第4 期，第33 頁。

（二）數(shù)據(jù)要素流通制度與數(shù)據(jù)共享開放制度的差異

數(shù)據(jù)要素有兩大來源：一是來自公共部門的公共數(shù)據(jù)；二是來自市場主體的社會(huì)資源數(shù)據(jù)?！?9〕本文中的“社會(huì)資源數(shù)據(jù)”是指，政府等公共部門以外的社會(huì)主體（包括個(gè)人、企業(yè)以及其他組織）根據(jù)市場化原則采集、加工、利用的數(shù)據(jù)資源，其中以企業(yè)數(shù)據(jù)為主。由于屬性上的差別，這兩類數(shù)據(jù)所對應(yīng)的數(shù)據(jù)共享開放制度與數(shù)據(jù)要素流通制度也存在根本性的差異。

1.制度功能差異

公共數(shù)據(jù)共享開放從政府信息公開、政府?dāng)?shù)據(jù)開放發(fā)展而來，其底層邏輯仍是政府開放義務(wù)，制度功能落腳于促進(jìn)政府信息公開、提升行政透明度，增進(jìn)社會(huì)參與。而對于社會(huì)資源數(shù)據(jù)，制度的目標(biāo)主要應(yīng)是確認(rèn)和保護(hù)市場主體對于其數(shù)據(jù)資源的正當(dāng)權(quán)益，通過體系化的數(shù)據(jù)流通制度，保障和加快數(shù)據(jù)要素的市場化配置。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》充分體現(xiàn)了市場化配置的主基調(diào)，從建立保障權(quán)益、合規(guī)使用的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度，合規(guī)高效、場內(nèi)外結(jié)合的數(shù)據(jù)要素流通和交易制度，體現(xiàn)效率、促進(jìn)公平的數(shù)據(jù)要素收益分配制度三大方面，對如何開展數(shù)據(jù)確權(quán)、交易、利用提供了政策指引。

2.制度規(guī)范差異

公共數(shù)據(jù)共享開放制度由一套全面的、高標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)開放公法義務(wù)規(guī)范組成。包括：（1）要求公共數(shù)據(jù)開放義務(wù)主體制定明確的數(shù)據(jù)開放目錄，明確數(shù)據(jù)開放重點(diǎn)與開放優(yōu)先級，按照既定的開放技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，高質(zhì)量開放數(shù)據(jù)；（2）對于無條件開放類的數(shù)據(jù)，通過搭建開放平臺，以數(shù)據(jù)下載或者接口調(diào)用的方式直接獲?。唬?）對于附條件開放類的數(shù)據(jù)，公共數(shù)據(jù)開放義務(wù)主體需以透明、公開的方式明確數(shù)據(jù)獲取的條件、程序和要求，不得以不合理?xiàng)l件或方式對申請者實(shí)行差別待遇。

數(shù)據(jù)要素流通制度則以私法權(quán)利規(guī)范為主體，遵循產(chǎn)權(quán)保護(hù)、有償對價(jià)、意思自治、平等協(xié)商、誠信公平等原則。這與義務(wù)性的、以免費(fèi)或無差別為原則的公共數(shù)據(jù)開放具有根本差別。首先，在產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面，個(gè)人、企業(yè)等不同主體通過市場化原則采集、交易、加工獲得的數(shù)據(jù)資源，具有明顯的值得尊重和保護(hù)的經(jīng)濟(jì)利益。例如，基于海量原始數(shù)據(jù)加工形成的產(chǎn)品與服務(wù)，企業(yè)不僅投入大量資本和技術(shù)，而且在“數(shù)據(jù)—信息—知識”的轉(zhuǎn)化過程中傾注了大量創(chuàng)新性勞動(dòng)，是企業(yè)投入巨大成本后的價(jià)值凝結(jié)。其次，在交易流通環(huán)節(jié)，要素流通需建立在意思自治、公平有償?shù)幕A(chǔ)上，企業(yè)可通過要素市場以許可、轉(zhuǎn)讓、出資、融資等方式，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)利益。〔50〕參見戚聿東、劉歡歡：《數(shù)字經(jīng)濟(jì)下數(shù)據(jù)的生產(chǎn)要素屬性及其市場化配置機(jī)制研究》，載《經(jīng)濟(jì)縱橫》2020 年第11 期，第71 頁。正是基于此，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》首次提出了“三權(quán)分置”的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度，包括數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)。這是產(chǎn)權(quán)制度在數(shù)據(jù)要素領(lǐng)域應(yīng)用的創(chuàng)新，擺脫了長期以來關(guān)于數(shù)據(jù)權(quán)屬的紛爭，以務(wù)實(shí)的態(tài)度回應(yīng)了數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)難題，明確承認(rèn)和保護(hù)數(shù)據(jù)處理者行使數(shù)據(jù)要素相關(guān)權(quán)利，按照“誰投入、誰貢獻(xiàn)、誰受益”原則，推動(dòng)數(shù)據(jù)要素收益向數(shù)據(jù)價(jià)值的創(chuàng)造者合理傾斜。這也說明，數(shù)據(jù)流通制度的核心是權(quán)利保障與激勵(lì)，這與公共數(shù)據(jù)開放的義務(wù)規(guī)范體系存在區(qū)別。

3.制度適用差異

兩種制度在調(diào)整適用的主體和對象上存在差異。在調(diào)整的主體上，公共數(shù)據(jù)開放制度調(diào)整政府部門及法律、行政法規(guī)授權(quán)的公共部門，此類主體是嚴(yán)格意義上的公共數(shù)據(jù)開放義務(wù)主體；而數(shù)據(jù)要素流通制度主要調(diào)整市場主體。在調(diào)整對象上，公共數(shù)據(jù)開放制度調(diào)整的公共數(shù)據(jù)，是由主體要素與行為要素所界定的“公共的”數(shù)據(jù)；而數(shù)據(jù)要素流通制度調(diào)整的是企業(yè)及社會(huì)數(shù)據(jù)資源。公共數(shù)據(jù)和社會(huì)資源領(lǐng)域數(shù)據(jù)在法律屬性上存在區(qū)別。公共數(shù)據(jù)是公共機(jī)構(gòu)在履行職責(zé)過程中形成的數(shù)據(jù)，是對特定公務(wù)活動(dòng)所涉及的不特定多數(shù)人之行為或自然現(xiàn)象的記錄。公共數(shù)據(jù)具有的 “內(nèi)在公共屬性”（inherently public property）決定了其不宜由特定主體獨(dú)占使用，應(yīng)面向社會(huì)公平開放?！?1〕參見齊英程：《作為公物的公共數(shù)據(jù)資源之使用規(guī)則構(gòu)建》，載《行政法學(xué)研究》2021 年第5 期，第142 頁。社會(huì)資源領(lǐng)域的數(shù)據(jù)產(chǎn)生機(jī)制則完全不同。企業(yè)基于營利目的，對海量原始數(shù)據(jù)進(jìn)行有針對性的收集、清理、加工、分析從而形成了數(shù)據(jù)資產(chǎn)。只有通過產(chǎn)權(quán)制度與激勵(lì)機(jī)制，這些數(shù)據(jù)要素才會(huì)有進(jìn)入市場進(jìn)行交易流通的動(dòng)機(jī)。

（三）社會(huì)資源數(shù)據(jù)“公共數(shù)據(jù)化”的風(fēng)險(xiǎn)

在電商、搜索、社交等消費(fèi)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域，以及在云計(jì)算、智能制造、物聯(lián)網(wǎng)等產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域，規(guī)?；瘮?shù)字平臺在市場活動(dòng)中形成大量社會(huì)資源數(shù)據(jù)。我們不能僅僅因?yàn)閿?shù)據(jù)具有公共屬性或涉及公共利益，就一概將其納入“公共數(shù)據(jù)”范圍。衛(wèi)生健康管理部門基于公共利益目的，可以調(diào)取和使用醫(yī)療數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療數(shù)據(jù)的社會(huì)公共價(jià)值，但這并不意味著醫(yī)療數(shù)據(jù)就是公共數(shù)據(jù)?！?2〕參見高富平：《論醫(yī)療數(shù)據(jù)權(quán)利配置——醫(yī)療數(shù)據(jù)開放利用法律框架》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2020 年第 4 期，第52 頁。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》中，將“公共數(shù)據(jù)”與“企業(yè)數(shù)據(jù)”作為兩種獨(dú)立的數(shù)據(jù)類型，匹配不同的制度予以調(diào)整，這表明國家政策層面已經(jīng)意識到，這兩類數(shù)據(jù)具有不同屬性，不能混為一談。

經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域常用“公地悲劇”理論解釋公共資源的利用失敗問題。當(dāng)資源被不受限制地利用時(shí)，個(gè)人往往從理性自私出發(fā)，追求個(gè)人利益最大化，這些相互不協(xié)調(diào)的行動(dòng)最終導(dǎo)致了資源枯竭〔53〕Garrett Hardin, “The Tragedy of the Commons”, 162 （3859）Science, New Series 1243-1248 （1968）.?！肮乇瘎　睆V泛用于分析自然資源開采、環(huán)境污染等問題。隨著網(wǎng)絡(luò)與數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，“公地悲劇”理論也被引入數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域。雖然數(shù)據(jù)與土地等自然資源有著重大差異，但前者同樣存在“公地悲劇”問題。以具有公共屬性這一標(biāo)準(zhǔn)，將社會(huì)資源數(shù)據(jù)歸入無明確邊界的“公共數(shù)據(jù)”范疇，或籠統(tǒng)地采取“國家所有”策略，都有可能導(dǎo)致數(shù)據(jù)資源利用陷入“公地悲劇”，從而導(dǎo)致競爭關(guān)系瓦解，市場消失，對技術(shù)創(chuàng)新和公共福祉的增長產(chǎn)生抑制效應(yīng)?！?4〕參見彭輝：《數(shù)據(jù)權(quán)屬的邏輯結(jié)構(gòu)與賦權(quán)邊界——基于“公地悲劇”和“反公地悲劇”的視角》，載《比較法研究》2022 年第1 期，第109 頁。

五、結(jié)論

從“政府信息公開”發(fā)展至“政府?dāng)?shù)據(jù)開放”，我國相關(guān)政策和法律制度中的“政府?dāng)?shù)據(jù)”概念內(nèi)涵較為明晰，可以通過主體要素和行為要素進(jìn)行判定。但隨著數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素地位的確立，數(shù)據(jù)要素在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的價(jià)值不斷提升，我國公共數(shù)據(jù)相關(guān)制度引入了“公共數(shù)據(jù)”概念，以替換原有的“政府?dāng)?shù)據(jù)”概念；與此同時(shí)，“公共數(shù)據(jù)”概念的范圍呈現(xiàn)不斷擴(kuò)展趨勢，具有公共屬性、涉及公共利益，甚至是產(chǎn)生于公共空間的數(shù)據(jù)均被納入“公共數(shù)據(jù)”范疇。這種通過公共數(shù)據(jù)概念的擴(kuò)張，打通公共數(shù)據(jù)開放制度與數(shù)據(jù)要素流通制度的邊界的努力，不僅違背了兩種制度不同的底層邏輯，也會(huì)對數(shù)據(jù)要素市場制度造成巨大沖擊。為保障公共數(shù)據(jù)開放制度和數(shù)據(jù)要素流通利用制度的合理建構(gòu)，有必要對“公共數(shù)據(jù)”概念進(jìn)行反思和檢討，在數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)中重新厘清公共數(shù)據(jù)共享開放與數(shù)據(jù)要素流通兩大制度的不同定位，明確公共數(shù)據(jù)的內(nèi)涵與邊界。

在公共數(shù)據(jù)共享開放制度中，應(yīng)堅(jiān)持主體與行為雙要素標(biāo)準(zhǔn)，通過主體和行為的雙重限定，明確公共數(shù)據(jù)的法律屬性及其范圍。對于被納入“公共數(shù)據(jù)”范疇的數(shù)據(jù)，應(yīng)適用公共數(shù)據(jù)共享開放制度，由政府部門等開放義務(wù)主體，遵循開放義務(wù)規(guī)范，面向社會(huì)公平、高效地開放。與此同時(shí)，應(yīng)當(dāng)擺脫數(shù)據(jù)功利主義路徑依賴，抑制“公共數(shù)據(jù)”邊界的擴(kuò)張沖動(dòng)。

對于社會(huì)資源數(shù)據(jù)，應(yīng)適用以市場機(jī)制為主導(dǎo)的數(shù)據(jù)流通制度，并輔之以政府規(guī)制。與義務(wù)規(guī)范主導(dǎo)的公共數(shù)據(jù)開放制度不同，數(shù)據(jù)要素流通制度的基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)是市場邏輯，從權(quán)益確認(rèn)、保障、激勵(lì)等方面，充分運(yùn)用市場機(jī)制調(diào)動(dòng)市場主體積極性，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素的最優(yōu)配置。

但也需要注意，從數(shù)字經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)看，數(shù)據(jù)要素的市場配置很容易遭遇市場失靈困境。資本擴(kuò)張、技術(shù)變革、平臺對規(guī)模效益的無盡追求等因素，可能導(dǎo)致數(shù)據(jù)壟斷、市場競爭失靈等問題。此外，不可否認(rèn)的是，大型平臺的數(shù)據(jù)可能帶來國家安全、公共安全、社會(huì)安全等風(fēng)險(xiǎn)。因此，無論是從經(jīng)濟(jì)還是政治的維度考慮，對社會(huì)資源數(shù)據(jù)的政府規(guī)制和監(jiān)管都是必不可少的。但這種規(guī)制和監(jiān)管應(yīng)建立在承認(rèn)社會(huì)資源數(shù)據(jù)的合法權(quán)益這一基礎(chǔ)之上，而不應(yīng)成為將社會(huì)數(shù)據(jù)資源“公共化”的邏輯。