田振華

摘 要：新勞動教育政策的頒布是實(shí)現(xiàn)五育并舉的重要舉措。以公共政策規(guī)劃分析框架為立論依據(jù)，以訪談法為基本研究方法，以類屬分析為資料分析方法，從政策目標(biāo)確定、政策方案設(shè)計(jì)、政策方案決策、政策方案可行性論證、政策合法性確立五個(gè)維度分析我國勞動教育政策從合理性存在到合法性確立的規(guī)劃過程。發(fā)現(xiàn)勞動教育政策目標(biāo)確立是一種基于實(shí)際情況的綜合性判斷，勞動教育政策方案設(shè)計(jì)是一種基于問題解決的科學(xué)性理解，勞動教育政策方案決策是一種基于歷史、現(xiàn)實(shí)與未來的前瞻性把握，勞動教育政策方案的可行性論證是一種基于目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要性實(shí)踐，勞動教育政策方案的合法性確立是一種基于政策執(zhí)行依據(jù)的重要性傾向，這為推進(jìn)五育并舉和勞動教育政策執(zhí)行提供了理論參考和實(shí)踐借鑒。

關(guān)鍵詞：五育并舉；勞動教育政策；政策規(guī)劃；政策執(zhí)行

中圖分類號：G40-015文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1672-9684（2023）03-0107-08

當(dāng)前，政策規(guī)劃已經(jīng)擺脫了過去自上而下或自下而上的單一模式，走向了一種多元互動的政策路徑，邁進(jìn)了第三代政策證成模式。2020年，中共中央國務(wù)院頒布了《關(guān)于全面加強(qiáng)新時(shí)代大中小學(xué)勞動教育的意見》，正式確立了勞動教育在我國教育體系中的地位，實(shí)現(xiàn)了真正意義上的五育并舉，其至高的頒布機(jī)構(gòu)昭示著政策本身的權(quán)威性，這也是影響政策執(zhí)行的重要因素之一。但正如有研究者所認(rèn)為的一樣，“長期以來，政策規(guī)劃與政策執(zhí)行的關(guān)聯(lián)性一直被忽略，以至于出現(xiàn)了規(guī)劃與執(zhí)行之間的迷失連鎖”［1］79，研究者要多關(guān)注政策規(guī)劃的過程和路徑，將政策規(guī)劃、政策執(zhí)行、政策評估聯(lián)系起來，共同推進(jìn)政策執(zhí)行。在現(xiàn)實(shí)中，實(shí)踐者更多關(guān)注政策執(zhí)行階段，而相對忽略政策規(guī)劃過程，導(dǎo)致政策價(jià)值鏈的斷裂，甚至政策執(zhí)行最終失真或失敗。面對這種理論倡導(dǎo)和現(xiàn)實(shí)割裂之間的矛盾，政策執(zhí)行理論認(rèn)為，必須關(guān)注政策規(guī)劃的實(shí)踐過程，為政策有效執(zhí)行、達(dá)成預(yù)期效果提供支持和保障，為五育并舉提供依據(jù)和思路。

就理論研究的量而言，以“勞動教育政策”為關(guān)鍵詞，以中國知網(wǎng)（CNKI）為檢索工具和整體范疇，截至2022年12月20日共有相關(guān)研究72條。其中，發(fā)表在CSSCI、北大中文核心期刊上的僅有18條，整體研究數(shù)量和高質(zhì)量的研究較少。就研究內(nèi)容而言，主要集中在“勞動教育政策的歷史變遷與反思”［2］、“勞動教育政策的經(jīng)驗(yàn)與展望”［3］、“勞動教育政策的時(shí)代內(nèi)涵與實(shí)踐路徑”［4］、“勞動教育政策的改進(jìn)策略”［5］、“勞動教育政策的價(jià)值選擇”［6］等對政策歷史的宏觀分析和路徑解讀上，而對于政策如何形成、形成過程中經(jīng)歷過那些取舍、對后期政策執(zhí)行會產(chǎn)生哪些可能性的影響等的研究涉及較少。據(jù)此，以新時(shí)代背景下勞動教育政策規(guī)劃是如何從理論走向?qū)嵺`的、又是如何在多種情況下影響政策執(zhí)行的為研究切入點(diǎn)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和時(shí)代價(jià)值。

一、勞動教育政策規(guī)劃的分析框架與方法

政策規(guī)劃是一個(gè)科學(xué)的活動過程，也是一個(gè)需要全面考量社會各方面相關(guān)因素的決策過程。一方面，公共政策理論認(rèn)為，“公共政策問題的提出與認(rèn)定是整個(gè)政策過程的開始，公共政策分析過程中最核心的是政策規(guī)劃，即狹義上的政策制定。政策規(guī)劃階段中的目標(biāo)設(shè)置、過程體系和方法技術(shù)等問題直接關(guān)系到公共政策問題的有效解決和公共政策產(chǎn)出的質(zhì)量水平”［7］121。由此表明，政策規(guī)劃對政策執(zhí)行及其效果會產(chǎn)生重要影響。另一方面，基于勞動教育政策的公共屬性，為全面厘清勞動教育政策規(guī)劃的實(shí)踐性路徑，本研究以公共政策理論對公共政策規(guī)劃的基本界定和相關(guān)詮釋為依據(jù)，以公共政策規(guī)劃分析框架為基本邏輯思路，開展勞動教育政策規(guī)劃的實(shí)踐化路徑分析，具體包括：“政策目標(biāo)確定、政策方案設(shè)計(jì)、政策方案決策、政策方案可行性論證”［7］132以及政策合法化確立五大要素，如圖1所示。

《關(guān)于全面加強(qiáng)新時(shí)代大中小學(xué)勞動教育的意見》是當(dāng)前最新的關(guān)于勞動教育的政策文件，其出臺、頒布、決策、發(fā)布機(jī)構(gòu)為中共中央國務(wù)院，牽頭單位為教育部教材局，參與起草的單位有北京師范大學(xué)、中國教育科學(xué)研究院等相關(guān)單位。為此，經(jīng)過前期的協(xié)調(diào)，訪談了制定勞動教育政策的具體參與者，詳細(xì)了解了勞動教育政策的規(guī)劃過程，如在政策制定過程中，有哪些價(jià)值考量、做了哪些利益取舍、有哪些政策資源的給予、如何與下級組織進(jìn)行互動以及如何評估政策環(huán)境等內(nèi)容，在此基礎(chǔ)上分析勞動教育政策規(guī)劃的實(shí)踐性路徑。具體而言，本研究采用訪談法來收集研究資料，以公共政策理論中對政策規(guī)劃有重要影響的政策背景、政策目的、政策預(yù)期、政策妥協(xié)、政策資源、政策流轉(zhuǎn)、政策環(huán)境等要素為基礎(chǔ)制定訪談提綱，以政策制定參與者為訪談對象，搜集、整理訪談資料并以類屬分析為資料分析方法開展研究。

二、勞動教育政策規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)過程

勞動教育政策是一種公共政策，符合公共政策規(guī)劃過程的一般性路徑。因此，以公共政策規(guī)劃分析框架為基本維度，展開勞動教育政策規(guī)劃的實(shí)踐探索，具有學(xué)理上的科學(xué)性和實(shí)踐上的合法性。

（一）考察與論證：勞動教育政策目標(biāo)的確定

政策規(guī)劃的“首要步驟是確定政策目標(biāo)，它不僅是政策方案設(shè)計(jì)和擇優(yōu)的基礎(chǔ)依據(jù)，同時(shí)也是政策執(zhí)行的指導(dǎo)方針，更為后期政策評估提供參考標(biāo)準(zhǔn)”［8］162，而要確定政策目標(biāo)，離不開對政策背景的考察與審視。政策制定者根據(jù)政策規(guī)劃的實(shí)際過程指出，國家在制定勞動教育政策之前，會從歷史維度、政策維度、育人維度、現(xiàn)實(shí)維度等四個(gè)方面對勞動教育政策制定的宏觀背景進(jìn)行考量與評判。

首先，就歷史性而言，尊崇勞動、熱愛勞動一直以來是中華民族的傳統(tǒng)美德，史前時(shí)代就有許多歌頌勤勞的傳說，諸如后稷、夸父、燧人等的傳說故事，近現(xiàn)代我國勞動人民更是通過自己的努力，為實(shí)現(xiàn)解放、實(shí)現(xiàn)自由而辛勤勞作，堅(jiān)持斗爭，這些無一不在勉勵人們要勤勞勇敢、自強(qiáng)不息。因此，對勞動的肯定和贊美是我國傳統(tǒng)文化的重要組成部分，是人之所以為人的重要基礎(chǔ)，也是勞動教育地位得以確立、勞動教育政策得以出臺的根本所在。

“從歷史上來講，熱愛勞動是中華優(yōu)秀傳統(tǒng)的重要組成部分，是我們民族精神的一部分，同時(shí)受國際局勢的影響，也需要我們‘打好中國底色，傳承紅色基因。”（政策制定者）

其次，就政策性而言，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自1949年中華人民共和國成立以來，由國家層面頒布的勞動教育相關(guān)政策多達(dá)43款，這充分說明了我國對勞動教育的重視。進(jìn)入新時(shí)代以來，2018年全國教育大會、2019年《關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》等會議與文件多次傳遞出“五育并舉”的重要思想，2020年中共中央國務(wù)院《關(guān)于全面加強(qiáng)新時(shí)代大中小學(xué)勞動教育的意見》、教育部關(guān)于印發(fā)《大中小學(xué)勞動教育指導(dǎo)綱要（試行）》的通知以及2021年全國人民代表大會常務(wù)委員會對《中華人民共和國教育法》的修訂，在歷史上第一次將勞動教育的價(jià)值從法的角度做了明確的說明和具體的闡述，這些都進(jìn)一步鞏固了勞動教育在我國教育體系中的合法地位。

“出臺的背景是往前推，落實(shí)2018年的全國教育大會精神，總書記把勞動教育納入了全面發(fā)展的人才培養(yǎng)體系，同時(shí)形成了德智體美勞五育并舉的育人格局，而且總書記提了‘六個(gè)下功夫和‘九個(gè)堅(jiān)持，這都體現(xiàn)了五育并舉的思想?！保ㄕ咧贫ㄕ撸?/p>

再次，就育人性而言，勞動教育在近二十年的中國教育體系中經(jīng)歷了“問題關(guān)注周期”現(xiàn)象，其歷史悠久且意義重大，但在我國教育體系中的地位和實(shí)踐并沒有與其重要意義相匹配，只是作為一般性要求提出來，甚至還一度出現(xiàn)理論缺位的現(xiàn)象，其育人的重要意義和價(jià)值沒有得到充分彰顯。直至新時(shí)代全國教育大會的召開、中共中央政策文件的出臺以及教育法的修訂，才最終完全確立了勞動教育的重要地位，也再次肯定了勞動教育的育人價(jià)值，明確了“五育并舉”培養(yǎng)時(shí)代新人的最終定位。

“從我們以前的育人格局來說，都提的是‘四育，雖然之前也提出了“教育與生產(chǎn)勞動相結(jié)合”，但這個(gè)要求比較低，沒有把勞動教育放在和其他“四育”并列地位。2018年的全國教育大會，正式把勞動教育納入了全面育人體系，和其他四育并列，‘五育并舉格局形成。”（政策制定者）

最后，就現(xiàn)實(shí)性而言，隨著全球化、信息化發(fā)展的持續(xù)，文化、價(jià)值觀等交匯的世界格局開始形成，世界范圍內(nèi)的生活形態(tài)和生活結(jié)構(gòu)發(fā)生了顛覆性變化，人們對工具和機(jī)器的依賴性進(jìn)一步增強(qiáng)，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)生活中出現(xiàn)對勞動以及勞動教育的弱化、淡化現(xiàn)象，更有甚者，出現(xiàn)輕視勞動、輕視勞動者，不珍惜勞動成果的現(xiàn)象。長此以往，會影響一代又一代人的成長和發(fā)展，會導(dǎo)致年輕一代對勞動和勞動教育認(rèn)識的窄化，形成比較扭曲的價(jià)值觀。基于此，重新強(qiáng)調(diào)勞動教育的重要性和價(jià)值性，重新倡導(dǎo)勞動在社會發(fā)展過程中的重要地位，重新弘揚(yáng)勞動者的勞動精神，是當(dāng)前社會整體發(fā)展、實(shí)現(xiàn)共同富裕、解決社會主要矛盾的重要環(huán)節(jié)。

“總書記在講話中提到：‘一個(gè)時(shí)期以來，在中小學(xué)以及青少年中，不同程度存在輕視勞動、不愛勞動、不珍惜勞動成果、淡化人民群眾勞動成果的現(xiàn)象。同時(shí)，由于各類環(huán)境的影響，特別是現(xiàn)在大部分人是獨(dú)生子女，我們所形成的傳統(tǒng)習(xí)慣——親自動手的傳統(tǒng)就丟了。在這種情況下，就出現(xiàn)了一些不良傾向。還有就是擔(dān)心這一代人成長起來，本身素質(zhì)會出現(xiàn)片面性。所以，中共中央經(jīng)過慎重研究決定，把勞動教育納入全面培養(yǎng)教育體系中?！保ㄕ咧贫ㄕ撸?/p>

在這樣的背景下，政策制定者以現(xiàn)實(shí)問題為導(dǎo)向，明確了勞動教育政策的方向，論證了勞動教育政策目標(biāo)的可行性，系統(tǒng)協(xié)調(diào)了勞動教育政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可能性，最終確定了勞動教育政策的基本定位和政策目標(biāo)，廓清了勞動教育政策的“目標(biāo)項(xiàng)和目標(biāo)值”［7］129。勞動教育總體目標(biāo)（也稱之為政策目的或政策預(yù)期）是：通過勞動教育，使學(xué)生能夠理解和形成馬克思主義勞動觀，牢固樹立勞動最光榮、勞動最崇高、勞動最偉大、勞動最美麗的觀念；體會勞動創(chuàng)造美好生活，體認(rèn)勞動不分貴賤，熱愛勞動，尊重普通勞動者，培養(yǎng)勤儉、奮斗、創(chuàng)新、奉獻(xiàn)的勞動精神；具備滿足生存發(fā)展需要的基本勞動能力，形成良好勞動習(xí)慣。至此，比較系統(tǒng)、完整、清楚的政策目標(biāo)形成了。

“主要目的是為我們國家培養(yǎng)合格勞動者，這個(gè)主要是從育人的角度來講的，附帶的，只要把人培養(yǎng)好，全面的人才能去服務(wù)社會，即首先從人的角度講的。至于說社會、經(jīng)濟(jì)的目的，這個(gè)是間接的……只有搞清楚了培養(yǎng)什么樣的人，才能更好地服務(wù)社會、服務(wù)他人?！保ㄕ咧贫ㄕ撸?/p>

總之，勞動教育政策目標(biāo)確定的過程，實(shí)質(zhì)就是掃描當(dāng)前的社會問題，通過分析、論證確定了當(dāng)前勞動教育被淡化、弱化的問題，以問題的解決為基本目標(biāo)，在政府內(nèi)部形成一系列的關(guān)涉勞動教育政策的議程，在這種議程的推動下，發(fā)起勞動教育政策的規(guī)劃與制定。

（二）謀劃與構(gòu)建：勞動教育政策方案的設(shè)計(jì)

政策方案設(shè)計(jì)是“在政策目標(biāo)明確的前提下，探索、擬定和構(gòu)建實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的各種可能途徑的過程……是政策規(guī)劃階段的核心”［7］130。按照政策規(guī)劃者的理解，我國勞動教育政策的出臺經(jīng)歷了政策方案的輪廓構(gòu)想階段和細(xì)節(jié)謀劃階段。勞動教育政策輪廓構(gòu)想始于2018年全國教育大會的召開，這次大會基本上為勞動教育政策的出臺指明了方向和目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上，搭建了勞動教育政策的具體目標(biāo)、任務(wù)、時(shí)間、要求等，并嘗試構(gòu)建多個(gè)政策方案。

“教育部教材局對外委托，中國教育科學(xué)研究院牽頭，會同中國勞動關(guān)系學(xué)院、山東師范大學(xué)、北京師范大學(xué)等高校以及科研機(jī)構(gòu)，前期做一些勞動教育的比較研究和歷史研究，比如課程計(jì)劃、課程時(shí)效、經(jīng)驗(yàn)等?！保ㄕ咧贫ㄕ撸?/p>

接著開始進(jìn)行政策方案的細(xì)節(jié)謀劃，主要目的是將之前形成的勞動教育政策輪廓進(jìn)行具體化，并從歷史、國際、理論、實(shí)踐等多個(gè)維度尋求勞動教育政策實(shí)現(xiàn)的具體路徑、路線、措施和手段，落實(shí)基本的支持體系和保障體系，包括人力、物力、財(cái)力、組織等內(nèi)容。政策執(zhí)行理論認(rèn)為，政策具體方案設(shè)計(jì)可以用“5W1H法”［8］167進(jìn)行概括，即“what” （做什么）、“why” （為什么做）、“who” （誰去做）、“when” （何時(shí)做）、“where” （何地做）和“how” （怎么做），這一方法“能夠?qū)崿F(xiàn)硬件措施和工作程序的具體操作”［9］154，實(shí)現(xiàn)對勞動教育政策的系統(tǒng)化設(shè)計(jì)。

“實(shí)際上，在此之前，我們國家也出臺過一系列關(guān)于加強(qiáng)勞動教育的文件，比如教育部等部門2015年聯(lián)合出臺的《關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)勞動教育的意見》。正式開始起草文件是2018年國慶節(jié)之后，教育部教材局牽頭組織了一大批專家，貫通普通中小學(xué)、職業(yè)院校與普通高等學(xué)校（大中小學(xué)），開始研制具體意見?！保ㄕ咧贫ㄕ撸?/p>

政策方案的設(shè)計(jì)涉及多個(gè)群體的利益博弈，更是涉及多個(gè)政策目標(biāo)的具體達(dá)成。因此，勞動教育政策方案設(shè)計(jì)不僅僅要關(guān)注政策設(shè)計(jì)的總體性、綱要性、原則性，同時(shí)也要關(guān)注政策方案的實(shí)用性和可操作性，以有助于政策問題的解決，方便政策目標(biāo)的達(dá)成。

（三）比較與評估：勞動教育政策方案的決策

如果說政策方案的設(shè)計(jì)要考慮潛在的群體利益博弈和政策目標(biāo)達(dá)成，那么在政策方案的決策階段，這種利益博弈和目標(biāo)達(dá)成就成為明確的價(jià)值考量和現(xiàn)實(shí)選擇，即“政策方案的決策是一個(gè)比較的過程，決定了最終的政策方案”［7］131。同時(shí)，政策方案的決策過程也是一個(gè)對政策方案進(jìn)行評估的過程。就我國出臺公共政策的現(xiàn)實(shí)來看，決策過程中的價(jià)值博弈和目標(biāo)達(dá)成是比較明確的，即很少利益博弈和價(jià)值妥協(xié)。我國的社會主義性質(zhì)決定了各式各類的政策代表了最廣大人民群眾的根本利益，是人民群眾所期待和期盼的。就勞動教育政策本身而言，勞動教育不僅僅是我國歷史悠久的傳統(tǒng)，也是人民實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主、走向共同富裕的重要路徑。因此，出臺勞動教育政策是符合人民利益的，也代表著人民的心聲。

“因?yàn)槲沂侨虆⑴c了這個(gè)文件的研制工作，從研制文件的成員來看，主要是高校、科研院所的專家，也聘請了各級各類學(xué)校的教師，參與度相對來說還是比較廣泛的。在整個(gè)過程中，基本上沒有什么不同意見，因?yàn)檫@是中央精神、國家行為，是將國家意志轉(zhuǎn)化為確定的行動；從各方面的訴求來看，幾乎是沒有什么不同意見的，大家都感覺加入勞動教育是必要的，也是必需的?！保ㄕ咧贫ㄕ撸?/p>

雖然勞動教育政策的出臺是國家行為、中央精神，體現(xiàn)著最廣大人民群眾的利益，不存在或者很少存在利益博弈，但在政策決策階段，依然需要對政策本身的目標(biāo)達(dá)成做“預(yù)測性評估”［8］179，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行最優(yōu)比較和選擇。我國勞動教育政策在決策階段采用了專家會議法、德爾菲法、“投入—產(chǎn)出”分析、時(shí)間序列法、回歸分析法、趨勢外推法等多種方法進(jìn)行預(yù)測性評估，為后期勞動教育政策的執(zhí)行奠定基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)了理論上的可視性預(yù)測，有助于勞動教育政策的全面實(shí)施。

“我們自2018年以來，組織專家召開多輪研討性會議，以問卷形式征求了6輪專家意見，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析了勞動教育的必要性，并且根據(jù)國際國內(nèi)對勞動教育的研究進(jìn)行了趨勢上發(fā)展的研判。”（政策制定者）

（四）預(yù)測與研判：勞動教育政策方案的可行性論證

政策方案的可行性論證是政策執(zhí)行的基本保障，是政策執(zhí)行之前的最終驗(yàn)證，主要“圍繞政策目標(biāo)，運(yùn)用定性和定量相結(jié)合的分析方法，對政策方案實(shí)際上是否可行的問題進(jìn)行系統(tǒng)的分析和研究。政策制定的目的在于解決問題，具有可行性在一定程度上是政策選擇的最基本依據(jù)”［10］128。根據(jù)公共政策執(zhí)行理論，在勞動教育政策制定過程中，政策資源、政策流轉(zhuǎn)、政策環(huán)境是政策持續(xù)執(zhí)行的基本支撐。

“我們也組織了一批專家自上而下、自下而上相結(jié)合，論證了勞動教育政策在政治、經(jīng)濟(jì)、行政、法律、技術(shù)、社會等方面的可行性，主要是它是否符合一般性要求?！保ㄕ咧贫ㄕ撸?/p>

就政策資源而言，主要包括勞動教育課程開設(shè)的課時(shí)、實(shí)踐場所、師資隊(duì)伍、經(jīng)費(fèi)投入、內(nèi)容要求等是否能得到保障。政策資源是政策得以執(zhí)行的主要因素，也是政策得以徹底執(zhí)行的決定性因素。勞動教育政策在制定過程中，對場所、課時(shí)、隊(duì)伍、經(jīng)費(fèi)等進(jìn)行了充分的前期調(diào)研，也進(jìn)行了比較完整的跟蹤預(yù)判，全面了解了我國勞動教育的資源體系，這是在學(xué)校開展勞動教育的重要環(huán)節(jié)。

“在政策制定的中后期，我們通過多次調(diào)研活動，了解了目前在學(xué)校開展勞動教育可能面臨的問題，老師們主要提到了師資、課時(shí)、場地等問題。其中，師資問題是一線老師們最擔(dān)心的，你想，作為必修課，……本來師資就很困難，以前綜合實(shí)踐活動兼職的教師居多，專職的教師很少，這次又加入了勞動教育，作為國家課程，給當(dāng)前的學(xué)校師資帶來了很多困境?！保ㄕ咧贫ㄕ撸?/p>

就政策流轉(zhuǎn)而言，主要是勞動教育政策如何上傳下達(dá)的問題，也就是如何在組織領(lǐng)導(dǎo)、體制機(jī)制方面使勞動教育政策的傳達(dá)更加順暢、快捷、完整、全面。就目前勞動教育政策流轉(zhuǎn)的方式看，中共中央國務(wù)院以公開文件的形式頒布了《關(guān)于全面加強(qiáng)新時(shí)代大中小學(xué)勞動教育的意見》，直接面對各級政府，要求把勞動教育擺上重要議事日程，出臺相關(guān)政策措施，切實(shí)解決勞動教育實(shí)施過程中的重大問題，建立起勞動教育政策的落實(shí)機(jī)制。

“這是一個(gè)公開文件，不用層層下發(fā)。像這類文件，直接向社會發(fā)布。中央的文件每一個(gè)后面都有組織保障，比如團(tuán)中央、財(cái)政部……納入考核，納入績效等之類的，并且還有教育部門在進(jìn)行監(jiān)測，是落實(shí)到各級各類政府年終績效考核中去的，如果政府沒有做的話是要問責(zé)的。”（政策制定者）

就政策環(huán)境而言，任何一項(xiàng)政策的制定、執(zhí)行與終結(jié)都不是孤立的，而是處于與周圍環(huán)境相互作用、相互影響的狀態(tài)中。公共政策理論認(rèn)為，“一個(gè)國家的政策環(huán)境可以分為國內(nèi)政策環(huán)境和國際政策環(huán)境，國內(nèi)政策環(huán)境主要包括自然地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境、政治法律環(huán)境、文化環(huán)境。國際政策環(huán)境表現(xiàn)為三個(gè)突出特征，即全球化、信息化、知識化”［7］70，勞動教育政策的出臺有其深刻的國際國內(nèi)環(huán)境。就國際環(huán)境而言，一是全球化范圍不斷擴(kuò)大，文化在世界范圍內(nèi)傳播持續(xù)加快，西方文化與我國文化的沖突、融合加劇；二是隨著大數(shù)據(jù)、人工智能技術(shù)的日趨成熟，信息的傳播與知識的更替速度、獲取途徑都發(fā)生了顛覆性變化，知識與信息不斷斷裂、重構(gòu)。在這種國際環(huán)境下，“打好中國底色，傳承紅色基因”就顯得尤其重要，因此，強(qiáng)化勞動教育就顯得必然且必須”（政策制定者）。就國內(nèi)環(huán)境而言，進(jìn)入新時(shí)代以來，我國的社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，這種社會主要矛盾的變化，要求經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境走向高質(zhì)量發(fā)展，而這種高質(zhì)量發(fā)展需要一個(gè)穩(wěn)定的政治環(huán)境、公平公正的法律環(huán)境以及尊崇創(chuàng)造、尊崇勞動、尊崇勞動者的文化環(huán)境，但當(dāng)前在國內(nèi)“青少年中，不同程度存在輕視勞動、不愛勞動、不珍惜勞動成果、淡化人民群眾勞動成果的現(xiàn)象，如果長期以往，會影響下一代的培養(yǎng)和下一代的素質(zhì)”（政策制定者）。在這樣的國內(nèi)環(huán)境下，勞動教育的強(qiáng)化不僅具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，而且是必然要求。

（五）認(rèn)知與認(rèn)同：勞動教育政策的合法性確立

政策執(zhí)行理論認(rèn)為，政策的合法性是政策執(zhí)行的必要條件。勞動教育政策在過去的幾十年中，在我國一直合理存在，但其地位并未被教育體系、社會體系和家庭體系徹底認(rèn)同，其中一個(gè)重要原因是其合法性地位未被確立，導(dǎo)致政策執(zhí)行過程中，勞動教育落實(shí)不夠，以至于積弊較多，造成了今天勞動教育被弱化、淡化的問題。因此，解決勞動教育諸多問題的方案之一就是確立其在學(xué)校、家庭、社會體系中的合法性地位。公共政策理論對于政策的合法性有廣義和狹義兩種理解，就廣義而言，“能被公眾認(rèn)可、接受、遵從、推行的政策就是合法化政策，公眾認(rèn)可、接受、遵從、推行政策的過程就是政策合法化的過程”［8］187。而就我國勞動教育政策來看，其長期被大眾熟知，長期、間續(xù)地合理存在于我國的相關(guān)政策文件中，也在一定程度上被大眾所認(rèn)可和接受，“勞動才能致富”“一勤天下無難事”之類的說法便是大眾認(rèn)可勞動的真實(shí)表征。但從勞動教育政策的遵從和推行來說，現(xiàn)狀卻不盡人意，特別是在學(xué)校教育體系中，勞動教育長期存在“鐘擺現(xiàn)象”：一段時(shí)間被作為綜合實(shí)踐活動的內(nèi)容呈現(xiàn)，一段時(shí)間可能沒有存在，一段時(shí)間只存在于政策文件中而未真正落到實(shí)處，教育評價(jià)也很少涉及勞動教育，加之傳統(tǒng)“學(xué)而優(yōu)則仕”“勞動階級論”等思想的影響，勞動教育一直處在“遠(yuǎn)看是山，近看不是山”的狀態(tài)，公眾遵從、推行的熱情不高，力度不大。因此，從廣義的角度實(shí)現(xiàn)勞動教育的合法化面臨著很多隱性的制約。

“從前期調(diào)研的情況看，家長、教師都是非常支持勞動教育的，老師覺得勞動教育可以強(qiáng)健體魄，可以讓學(xué)生自己動手滿足自己的需要；家長覺得學(xué)生參加勞動很不錯，可以實(shí)現(xiàn)自我獨(dú)立，擺脫衣來伸手的局面。但在現(xiàn)實(shí)中，老師覺得勞動教育不能擠占主課的時(shí)間，因?yàn)檫@些要考試，勞動教育不需要；家長覺得我的孩子要考大學(xué)、考高分才能出人頭地，才能給自己長臉，而不是天天去勞動。”（政策制定者）

這種隱性障礙的存在是勞動教育難以真正落實(shí)的主要原因，確立勞動教育廣義上的合法性從一定意義上講短期內(nèi)難以有較好的成效。因此，轉(zhuǎn)而尋求狹義上的合法性來推進(jìn)政策執(zhí)行是當(dāng)下的最優(yōu)選擇。所謂狹義上的合法性，指的是從法律的角度去規(guī)范政策，從而有利于后期的政策執(zhí)行，具體是指“由國家權(quán)力機(jī)關(guān)授予的，包括法定的決策主體、法定的程序要求、符合國家憲法和相關(guān)法律政策內(nèi)容及政策法律化要求”［8］196。勞動教育政策在過去的二十年的實(shí)踐中都是以國家的行政命令、意見等形式下發(fā)的，在一定程度上代表了國家的意志和國家對勞動教育的要求，但由于其地位長期未得到明確，只是在政府文件中直接或者間接地提到，導(dǎo)致執(zhí)行效果不佳。2018年全國教育大會之后，《關(guān)于全面加強(qiáng)新時(shí)代大中小學(xué)勞動教育的意見》以中共中央國務(wù)院的名義下發(fā)，這在近20年的歷史上尚屬首次；教育部《大中小學(xué)勞動教育指導(dǎo)綱要（試行）》的通知對勞動教育的內(nèi)容、執(zhí)行方式、保障等進(jìn)行了系統(tǒng)的說明；全國人民代表大會常務(wù)委員會修訂《中華人民共和國教育法》，將原來的“培養(yǎng)德智體美等全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人”修改為“培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人”，雖一字之差，但這是歷史上首次將勞動教育以法的形式確定下來，其地位從此和“德智體美”同向并行，真正從法律規(guī)范上實(shí)現(xiàn)了“五育并舉”。

“如果你仔細(xì)研究，就會發(fā)現(xiàn)這次對勞動教育政策是真正的要落實(shí)下來的，從中共中央發(fā)文，到教育部出臺試行的綱要，再到修訂《中華人民共和國教育法》，是聯(lián)系起來的，不再是孤立的形式。其實(shí)我們在論證文件可行性的后期，就已經(jīng)開始制定試行的綱要了，也側(cè)面說明了這個(gè)事情中央是有規(guī)劃的，要確確實(shí)實(shí)進(jìn)行落實(shí)的，不再是讓它只是一個(gè)政策文本?！保ㄕ咧贫ㄕ撸?/p>

三、政策執(zhí)行視角下勞動教育政策規(guī)劃審視

以上以勞動教育政策目標(biāo)確定、政策方案設(shè)計(jì)、政策方案決策、政策方案可行性論證、政策合法性確立為分析緯度，結(jié)合基本背景、預(yù)期目的、過程妥協(xié)、政策資源、政策流轉(zhuǎn)、政策環(huán)境等方面對勞動教育政策規(guī)劃過程進(jìn)行了比較系統(tǒng)的梳理。在此基礎(chǔ)上，從政策執(zhí)行視角審視勞動教育政策從“合理性存在”到“合法性執(zhí)行”的實(shí)現(xiàn)過程，對于實(shí)現(xiàn)“五育并舉”具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

第一，勞動教育政策目標(biāo)確立是一種基于實(shí)際情況的綜合性判斷。對政策的規(guī)劃過程而言，勞動教育政策目標(biāo)的確定主要是由國家層面根據(jù)現(xiàn)實(shí)反映出來的情況所展開的一種綜合性判斷，包括對勞動教育的歷史性審視、意義性追溯、長期被忽視所造成的現(xiàn)實(shí)問題以及國際趨勢對我國的影響等方面。即勞動教育政策目標(biāo)的確立是一種綜合的判斷和全面的決策，這種目標(biāo)確立過程滲透了中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨對勞動教育重要性的科學(xué)預(yù)判，滲透了自下而上的全國人民對勞動教育重要性的全面認(rèn)識。基于這種決策過程和目標(biāo)確立過程所形成的勞動教育政策，在執(zhí)行的過程中將會比較順利，因?yàn)檫@一目標(biāo)是政策群體所認(rèn)可的，也是政策對象和目標(biāo)群體所同意的，具有發(fā)展目標(biāo)的一致性，從而保障了政策執(zhí)行的順利開展。

第二，勞動教育政策方案的設(shè)計(jì)是一種基于問題解決的科學(xué)性理解。勞動教育在世界范圍內(nèi)廣泛存在，在我國更擁有悠久的歷史，是傳承我國傳統(tǒng)文化的重要組成部分?？v觀整個(gè)歷史發(fā)展，盡管各個(gè)時(shí)期由于歷史使命、歷史背景和歷史要求不同，勞動教育在不同時(shí)期有不同的發(fā)展形態(tài)，并呈現(xiàn)出“問題關(guān)注周期”現(xiàn)象。但多年的發(fā)展和歷史的滌蕩也讓人類進(jìn)一步看到了勞動教育的重要意義和獨(dú)特價(jià)值。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)下我國進(jìn)入新時(shí)代的歷史背景，面對人工智能、大數(shù)據(jù)對人類發(fā)展方式的結(jié)構(gòu)性改造以及帶給后人的相關(guān)負(fù)面影響，對勞動教育進(jìn)行重新梳理和系統(tǒng)設(shè)計(jì)，并“結(jié)合本地實(shí)際進(jìn)行政策文本的轉(zhuǎn)化，生產(chǎn)出與自身治理情境相匹配、能夠比較清晰地指明行動方向或方式的政策行為”［11］，做“有設(shè)計(jì)的勞動教育”，讓勞動教育在解決系列社會問題的過程中成為一種更科學(xué)的課程設(shè)計(jì)，更全面的育人手段。只有讓勞動教育在政策方案設(shè)計(jì)過程中有問題解決意識，有系統(tǒng)、全面、科學(xué)的設(shè)計(jì)，才能實(shí)現(xiàn)政策的有效執(zhí)行。

第三，勞動教育政策方案的決策是一種基于歷史、現(xiàn)實(shí)與未來的前瞻性把握。“史學(xué)不僅僅是敘述，而是在敘述的基礎(chǔ)上進(jìn)行價(jià)值判斷的學(xué)科”［12］，對于已經(jīng)存在的歷史性的勞動教育政策而言，其意義也是如此。我國由于幅員遼闊、人口眾多、利益主體多元化，任何政策的決策都需要全面考慮多元主體的利益。具體而言，在勞動教育政策決策過程中，一是以勞動教育的歷史性為把握，考量其歷史的多維性，以及在人類歷史的長期發(fā)展過程中，勞動為何經(jīng)久不衰，雖不斷經(jīng)歷跌宕但依然是人類歷史進(jìn)步的重要元素。二是以勞動教育的現(xiàn)實(shí)性為把握。當(dāng)前學(xué)生存在著自我控制能力不強(qiáng)、獨(dú)立能力有待提升的問題，不能自己完成能力范圍內(nèi)的事情，這就為日后其發(fā)展受挫、后繼力發(fā)展不足埋下隱患，為了解決這一問題，勞動教育成為一種重要舉措。三是以勞動教育的未來性為把握。政策決策不僅是對階段性歷史的總結(jié)，也是對現(xiàn)實(shí)問題的解決，更是對未來情景的一種設(shè)想、對未來行為的一種安排。因此，在經(jīng)過對勞動教育歷史、現(xiàn)實(shí)和未來的全面考量之后，所進(jìn)行的政策決策不僅有助于對優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的繼承，也能對當(dāng)前勞動教育的弱化、淡化問題提出比較完備的解決方案，更能對未來勞動教育如何開展進(jìn)行宏觀的引導(dǎo)，有助于勞動教育政策的全面執(zhí)行。

第四，勞動教育政策方案的可行性論證是一種基于目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要性實(shí)踐。薩德勒曾說過：“我們不應(yīng)當(dāng)忘記，學(xué)校之外的事情甚至比學(xué)校內(nèi)部的事情更重要，它們制約并說明校內(nèi)的事情。我們不能隨意地漫步在教育制度之林，就像小孩逛花園一樣，從一堆灌木叢中摘一朵花，再從另一堆中采一些葉子，然后指望將這些采集的東西移植到家里的土壤中便會擁有一棵有生命的植物。”［13］66也就是說，任何一項(xiàng)制度的執(zhí)行和存在都必須進(jìn)行可行性論證，“一項(xiàng)好的政策根植于具體的社會環(huán)境之中，具有各種政策實(shí)施的可行條件，只有這些可行條件共同發(fā)揮作用，政策才能得到貫徹執(zhí)行，才能起到預(yù)測中的效果”［7］128。勞動教育政策在經(jīng)過目標(biāo)確立、方案設(shè)計(jì)、政策決策之后，就必須進(jìn)行政策方案的可行性論證，包括勞動教育政策執(zhí)行者和發(fā)布者對政策理念的解讀與宣傳，政策目標(biāo)群體對政策方案的理解與認(rèn)可，政策環(huán)境對政策方案的渲染與匹配等。只有開展了可行性論證的政策方案，才能對政策執(zhí)行產(chǎn)生比較正面的影響，如果勞動教育政策方案未經(jīng)可行性論證而直接頒布，不僅不利于政策執(zhí)行，極有可能因不適用于具體情況而使政策的可行性被削弱，或者導(dǎo)致政策執(zhí)行的偏差、失真抑或滯后，更有甚之，會導(dǎo)致政策執(zhí)行徹底失敗并走向反面。

第五，勞動教育政策方案的合法性是一種基于政策執(zhí)行依據(jù)的重要性傾向。就政策與法之間的區(qū)別性而言，“法是指由立法機(jī)關(guān)依據(jù)法定程序制定的，并以國家強(qiáng)制力保障實(shí)施的行為規(guī)則，是國家意志的體現(xiàn)”［14］，一項(xiàng)政策或者方案通過法定程序確立，本身就意味著對政策的決定性傾向，意味著對政策價(jià)值的認(rèn)可，代表著一項(xiàng)政策開始走向成熟與穩(wěn)定。勞動教育政策在經(jīng)過歷史的充分檢驗(yàn)、現(xiàn)實(shí)問題的重重考驗(yàn)等一系列實(shí)踐之后，終于在2021年實(shí)現(xiàn)了其地位的最終確立，被寫入了教育法。一方面表明了我國勞動教育政策已經(jīng)日趨成熟，并被歷史和人民所認(rèn)可，已經(jīng)具備了合法化的條件；另一方面也表明了國家希望通過立法來實(shí)現(xiàn)勞動教育政策執(zhí)行的徹底化和全面化，勞動教育政策的合法化對勞動教育政策執(zhí)行有重要的助推作用，是實(shí)現(xiàn)“五育并舉”的重要推力。

四、結(jié)語

勞動在人類漫長的歷史進(jìn)程中發(fā)揮著難以替代的作用。新時(shí)代以來，我國進(jìn)一步提出“德智體美勞五育并舉”的教育方針，將勞育與其它四育相并列，形成了新時(shí)代教育的新格局。就其時(shí)代價(jià)值而言，“我國新時(shí)代勞動教育是對西方資產(chǎn)階級勞動教育的超越，是馬克思主義勞動教育觀創(chuàng)新發(fā)展的實(shí)踐成果，有利于實(shí)現(xiàn)五育融合、產(chǎn)教融合和身心融合”［15］。中共中央國務(wù)院關(guān)于勞動教育相關(guān)政策的頒布，以及教育法中勞動教育相關(guān)條款的增加，再次確立了勞動教育在我國教育體系中的重要地位，實(shí)現(xiàn)了勞動教育在中國歷史上由長期以來的“合理性存在”向“合法性確立”的跨越，是新時(shí)代我國建設(shè)高質(zhì)量教育體系的重要環(huán)節(jié)。

［責(zé)任編輯：楊氡］

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Abstract：The promulgation of the new labor education policy is an important measure to realize the simultaneous development of the education in five dimensions.Taking the public policy planning as the basis of argument，the interview as the basic research method，and the category analysis as the data analysis method，the author analyses the planning process of our labor education policy from the rationality of existence to the legitimacy of establishment according to the five dimensions of policy objective setting，policy program design，policy program decision，feasibility demonstration of policy program and establishment of policy legitimacy.The author finds that the establishment of labor education policy goal is a comprehensive judgment based on the actual situation，the design of labor education policy program is a scientific understanding based on problem solving，the decisionmaking of labor education policy program is a forwardlooking grasp based on history，reality and future，the feasibility demonstration of labor education policy program is an important practice based on the realization of goals and that the legitimacy of labor education policy and program is an important tendency based on the basis of policy implementation，which provides theoretical reference and practical reference for promoting the simultaneous development of education in five dimensions and the implementation of labor education policies.

Key words：simultaneous development of education in five dimensions;labor education policy;policy planning;policy implementation