李艷 張可

〔內(nèi)容提要〕本文從公平正義的法治環(huán)境、誠實(shí)守信的信用環(huán)境建設(shè)之于優(yōu)化營商環(huán)境的重大意義入手，結(jié)合實(shí)際分析了錦州市營商環(huán)境建設(shè)在服務(wù)效能、行政執(zhí)法規(guī)范化程度、法治信用體系建設(shè)等方面存在的問題，并提出針對性的對策建議以助推錦州市營商環(huán)境進(jìn)一步優(yōu)化。

〔關(guān)鍵詞〕營商環(huán)境；法治環(huán)境；信用環(huán)境；對策建議

一、法治環(huán)境、信用環(huán)境建設(shè)之于優(yōu)化營商環(huán)境的重大意義

（一）公平正義的法治環(huán)境是優(yōu)化營商環(huán)境的“基石”

在新時(shí)代的大環(huán)境下，中國經(jīng)濟(jì)已從高速發(fā)展階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。為適應(yīng)時(shí)代發(fā)展，我們要不斷改善基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)化資源、提供優(yōu)惠政策，更要在體制機(jī)制改革、營商環(huán)境進(jìn)一步優(yōu)化、市場主體活力進(jìn)一步激發(fā)等方面進(jìn)行深層次創(chuàng)新，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，尤其要注重制度、法律等軟環(huán)境對經(jīng)濟(jì)的支撐、保障和促進(jìn)作用。

《優(yōu)化營商環(huán)境條例》于2020年1月1日正式施行，標(biāo)志著我國迎來在法治思維與法治模式下，推動(dòng)優(yōu)化營商環(huán)境的新時(shí)期。為了創(chuàng)造一流的營商環(huán)境，我們需要把政府、企業(yè)、社會(huì)活動(dòng)全面納入法治軌道，讓公平正義、依法行政、規(guī)則意識(shí)等成為市場經(jīng)濟(jì)的亮點(diǎn)，保障和服務(wù)于市場主體的健康發(fā)展。對各類市場主體的行為，以法治規(guī)范政府與市場的邊界。只有尊重市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和發(fā)展規(guī)律，在法治框架內(nèi)以市場為導(dǎo)向，調(diào)整好各類市場主體之間的利益關(guān)系，才能讓市場更好地發(fā)揮“有形之手”的力量，在資源配置中起決定性作用，才能為各類市場主體用法治方式架起“防護(hù)網(wǎng)”，讓營商環(huán)境更有溫度，讓企業(yè)經(jīng)營更安心。

（二）誠實(shí)守信的信用環(huán)境是優(yōu)化營商環(huán)境的“助推器”

一直以來，誠信原則都被稱為帝王條款，其地位甚至高于平等原則與自愿原則。信用體制與運(yùn)作系統(tǒng)的建立與完善，是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)成熟的重要標(biāo)志，也是企業(yè)營商環(huán)境的重要保證。從長遠(yuǎn)來看，信用本身就是生產(chǎn)力。如果企業(yè)具有良好的信用，各市場主體之間有充分的信任，可以降低經(jīng)濟(jì)交往成本及政府監(jiān)管企業(yè)的成本，改善企業(yè)的發(fā)展環(huán)境，提高政府與企業(yè)競爭力，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善民生。市場主體重信守諾，形成良好的信用鏈條，是良好營商環(huán)境的基礎(chǔ)條件。

二、錦州市法治環(huán)境、信用環(huán)境建設(shè)存在的問題

錦州市將建成遼西中心城市作為“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展核心目標(biāo)，而遼西中心首先必須是經(jīng)濟(jì)中心。近年來錦州市在優(yōu)化營商環(huán)境方面做了大量工作，取得了一定成效。2022年錦州市緊緊圍繞建成遼西中心城市的核心目標(biāo)和高質(zhì)量發(fā)展的鮮明主題，在春節(jié)后的首個(gè)工作日就召開了全市“環(huán)境建設(shè)年”動(dòng)員部署大會(huì)，全面拉開了“環(huán)境建設(shè)年”的序幕，旗幟鮮明地向全社會(huì)傳遞出錦州市委、市政府打造更優(yōu)營商環(huán)境的堅(jiān)定決心。2023年5月4日，錦州市召開全市優(yōu)化營商環(huán)境大會(huì)。會(huì)議解讀了《錦州市2023年?duì)I商環(huán)境質(zhì)量提升行動(dòng)實(shí)施方案》，指出要通過強(qiáng)力整治、綜合整治，打一場優(yōu)化營商環(huán)境“革命性”攻堅(jiān)戰(zhàn)，奮力打造東北最優(yōu)營商環(huán)境，為實(shí)現(xiàn)全面振興新突破提供有力保障，表達(dá)了打造營商環(huán)境“升級(jí)版”的信心和決心。問題是行動(dòng)的導(dǎo)向。對標(biāo)省委所提出的建設(shè)辦事方便、法治良好、成本競爭力強(qiáng)、生態(tài)宜居的營商環(huán)境需求，錦州市仍存在一定的差距。

（一）服務(wù)效能有待提高

經(jīng)過多年的放管服改革，審批事項(xiàng)過于復(fù)雜的狀況確實(shí)得到了明顯的改善。尤其錦州市依托智慧城市建設(shè)，智慧政務(wù)發(fā)展迅速，“一網(wǎng)通辦”工作穩(wěn)步推進(jìn)。但仍有企業(yè)反映在觸碰到部門核心利益時(shí)，個(gè)別部門對這些事項(xiàng)以及企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的很多事項(xiàng)仍有較多干涉，并且這些重要事項(xiàng)審批權(quán)并沒有做到完全下放。對于個(gè)別復(fù)雜工程類項(xiàng)目，還存在政府采購招投標(biāo)、施工圖審查、規(guī)劃設(shè)計(jì)權(quán)力相對集中、工作效率低等重點(diǎn)問題。

同時(shí)，政府重審批輕監(jiān)管的現(xiàn)象未得到根本改變。伴隨著政府兩大清單制度的實(shí)施，市場準(zhǔn)入環(huán)境變得越來越寬松。隨之而來的是，政府對市場監(jiān)管的要求也越來越高。但在日常工作中，一些部門雖然將審批事項(xiàng)取消或簡化了，但缺乏后續(xù)對市場主體的監(jiān)管，很容易使市場秩序陷入混亂。

（二）行政執(zhí)法規(guī)范化程度有待加強(qiáng)

優(yōu)化營商環(huán)境，規(guī)范或精準(zhǔn)行政執(zhí)法很關(guān)鍵。由于行政執(zhí)法面廣量大，所以長期性、經(jīng)常性、規(guī)范性執(zhí)法尤為重要，也是優(yōu)化營商環(huán)境的重點(diǎn)和難點(diǎn)。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，政府部門的行政執(zhí)法與水平也隨之提高。但值得注意的是，執(zhí)法過程還存在諸多問題，大部分破壞營商環(huán)境的行為都集中在監(jiān)管領(lǐng)域。

目前行政執(zhí)法不規(guī)范的行為主要表現(xiàn)在，有的行政機(jī)關(guān)存在隨意執(zhí)法現(xiàn)象，在執(zhí)法過程中忽視行政程序，對行政流程不熟悉，缺乏行政步驟，行政順序混亂；個(gè)別行政部門無視行政相對人知情權(quán)、申訴權(quán)和辯護(hù)權(quán)，剝奪或變相限制行政相對人行使相關(guān)權(quán)利；一些行政部門缺乏證據(jù)意識(shí)，不注意使用行政執(zhí)法記錄儀，不注意證據(jù)的收集和保管，在收集證據(jù)時(shí)不審核證據(jù)是否符合法定形式等。除此之外，行政執(zhí)法還存在執(zhí)法不嚴(yán)，標(biāo)準(zhǔn)不一，人情執(zhí)法、暴力執(zhí)法的問題，讓社會(huì)對政府公信力產(chǎn)生了質(zhì)疑。比如，錦州市自2022年以來查處了數(shù)起執(zhí)法人員利用職權(quán)幫助企業(yè)非法牟利、變相吃拿卡要、在執(zhí)法過程中選擇性執(zhí)法案件，這些案件對錦州市營商環(huán)境造成了嚴(yán)重不良影響。同時(shí)，暴露出個(gè)別黨員干部政商觀念不清、紀(jì)法觀念淡薄等問題，侵害了市場主體的合法權(quán)益，損害了黨和政府形象，必須嚴(yán)肅查處、以儆效尤。

（三）法治信用體系建設(shè)仍需完善

建設(shè)親清政商關(guān)系，關(guān)鍵在于思想觀念的轉(zhuǎn)變。遼寧是一個(gè)東北老工業(yè)基地，有著長期以來實(shí)施計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的歷史。改革開放以后，我國開始實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)體制改革，但是遼寧退出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)步伐緩慢，在思想觀念、運(yùn)行機(jī)制等方面還存在路徑依賴。因此，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。錦州作為老工業(yè)基地，同樣也存在類似問題。少數(shù)政府機(jī)關(guān)服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，依然是“管理”而不是“服務(wù)”的思想，思考模式相對落后，人情關(guān)系較為嚴(yán)重，忽視法治在營商環(huán)境中重要作用。

信用環(huán)境與法治環(huán)境密切相關(guān)，兩者相互聯(lián)系，相互促進(jìn)。在營商環(huán)境中，政府的信用主要表現(xiàn)在招商工作中。在項(xiàng)目招商中，一些縣區(qū)政府考慮到經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的壓力，對于有可能得到的項(xiàng)目，超過當(dāng)?shù)卣A(yù)期地為企業(yè)提供條件。而在項(xiàng)目落地之后，由于有意或者無意地逃脫兌現(xiàn)承諾，給企業(yè)留下了不誠信的印象甚至引發(fā)糾紛。個(gè)別地區(qū)還存在著“新官不理舊賬”的現(xiàn)象，既然“賬”是政府與企業(yè)、群眾之間的契約，是政府對企業(yè)和群眾的承諾，那么政府就必須履行。不能因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)的更換而中止，不能因?yàn)檎膿Q屆而失效，否則會(huì)讓民眾無所適從。

三、加強(qiáng)法治建設(shè)、信用建設(shè)，進(jìn)一步優(yōu)化錦州市營商環(huán)境的路徑探索

（一）提高服務(wù)效能，增強(qiáng)實(shí)效性

行政審批是政府提升營商環(huán)境的重點(diǎn)，新技術(shù)賦能行政審批數(shù)字化的實(shí)踐已隨著“放管服”改革全面展開。但是，對標(biāo)智慧政務(wù)、數(shù)字政府的要求，仍存在著較大的提升空間。所以，在數(shù)字政府的建設(shè)過程中，政府要對行政審批的效率進(jìn)行優(yōu)化。首先，要構(gòu)建一個(gè)系統(tǒng)完整的行政審批體系。也就是說，要梳理各個(gè)部門所具備的行政審批權(quán)限，并根據(jù)我國中央政府的要求進(jìn)行整理與清理。其次，要通過相關(guān)制度規(guī)范對各部門行政審批的時(shí)限進(jìn)行梳理，從而達(dá)到有據(jù)可依。充分發(fā)揮錦州市在大數(shù)據(jù)應(yīng)用方面的優(yōu)勢，推動(dòng)政府平臺(tái)和信息渠道的轉(zhuǎn)型升級(jí)，進(jìn)一步提高“一網(wǎng)通辦”水平。必須繼續(xù)推動(dòng)決策、執(zhí)行、監(jiān)管等政府權(quán)力全鏈條全流程的下放，尤其是觸及核心利益的權(quán)力下放。充分發(fā)揮錦州市智慧城市建設(shè)的基礎(chǔ)和優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)政務(wù)、旅游、民生、產(chǎn)業(yè)的全覆蓋。積極推動(dòng)人工智能、云計(jì)算、區(qū)塊鏈技術(shù)與社會(huì)治理、公共服務(wù)的深度融合，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的精準(zhǔn)供給，提高企業(yè)與社會(huì)體驗(yàn)感。對權(quán)責(zé)清單進(jìn)行深入的規(guī)范，對電子營業(yè)執(zhí)照管理進(jìn)行系統(tǒng)的優(yōu)化，以及電子登記的改革。推進(jìn)錦州通進(jìn)一步提檔升級(jí)，擴(kuò)大應(yīng)用面，涉及企業(yè)、群眾的所有高頻事務(wù)都應(yīng)盡可能地上網(wǎng)，形成錦州政務(wù)服務(wù)“秒批”品牌。

通過對部分的商會(huì)調(diào)研，發(fā)現(xiàn)一些企業(yè)對政府的惠企政策了解較少，一些企業(yè)甚至不知道行業(yè)部門存在扶持政策。因此，建議地方政府繼續(xù)在數(shù)據(jù)共享和互聯(lián)互通的基礎(chǔ)上，通過數(shù)字政府的建設(shè)來增強(qiáng)政策的透明度。首先，應(yīng)及時(shí)上網(wǎng)或錄入各級(jí)政府部門的涉企政策，能夠讓廣大企業(yè)和社會(huì)公眾及時(shí)知曉相關(guān)政策。其次，政策宣傳要及時(shí)到位。不少地方政府出臺(tái)了相關(guān)政策，但缺乏政策宣傳，企業(yè)家們對政策了解得比較少，這是主要原因。建議政府部門在加大政策宣傳力度的同時(shí)，創(chuàng)新宣傳方式，可通過多種形式對政策進(jìn)行推廣宣傳，如各類政務(wù)APP、部門微信公眾號(hào)、快手平臺(tái)的政務(wù)媒體公眾賬號(hào)等。

（二）規(guī)范行政執(zhí)法，注重效力性

1.規(guī)范行政處罰裁量權(quán)

運(yùn)用法治手段優(yōu)化營商環(huán)境是市場監(jiān)管部門的積極舉措，其中一項(xiàng)主要內(nèi)容就是規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)，細(xì)化裁量基準(zhǔn)。按照法律、法規(guī)、規(guī)章的立改廢情況和執(zhí)法實(shí)踐動(dòng)態(tài)，及時(shí)調(diào)整各執(zhí)法部門制定公布的包容免罰清單。完善行政處罰自由裁量權(quán)的基準(zhǔn)體系，根據(jù)不同違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)和造成社會(huì)危害的程度等因素，細(xì)化行政處罰自由裁量權(quán)的范圍、類型、范圍和其他公共因素，以確保處罰等級(jí)相同，對類似事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)處罰。對違法行為處罰明確，有利于為市場主體營造更加公開透明、可預(yù)期的營商環(huán)境，從法律、行政法規(guī)、部委規(guī)章、地方規(guī)章到規(guī)章行政處罰自由裁量權(quán)等方面，實(shí)現(xiàn)市場監(jiān)管的全面覆蓋。一方面，使執(zhí)法行為有章可循，為執(zhí)法人員提供更清晰、更具體的規(guī)范。另一方面，也將積極限制和監(jiān)督行政處罰自由裁量權(quán)的市場監(jiān)管和行政處罰自由裁量權(quán)的發(fā)揮。更重要的是，為各類市場主體投資創(chuàng)業(yè)提供強(qiáng)有力的制度保障，讓法治在營商環(huán)境建設(shè)中發(fā)揮引領(lǐng)和規(guī)范作用。推行行政執(zhí)法清單制度，對不同違法行為分類施策，為企業(yè)發(fā)展打造包容有序、充滿活力的發(fā)展環(huán)境。清單制度將有效提高執(zhí)法的公平性和準(zhǔn)確性，實(shí)現(xiàn)同類案件由“一把尺子量到底”進(jìn)行規(guī)制，大大減少企業(yè)對同類案件處罰標(biāo)準(zhǔn)不同的擔(dān)憂，為各類市場主體創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境。

2.創(chuàng)新行政執(zhí)法方式

深入推行行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”，即行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度，重點(diǎn)關(guān)注企業(yè)檢查中存在的較高頻率、隨意檢查、反復(fù)檢查等問題。加強(qiáng)對交通運(yùn)輸，文化旅游，城市管理，市場監(jiān)督，農(nóng)業(yè)農(nóng)村等關(guān)系人民切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域的監(jiān)管。發(fā)揮綜合行政執(zhí)法職能優(yōu)勢，堅(jiān)持法治引領(lǐng)，創(chuàng)新執(zhí)法理念，推行包容審慎柔性執(zhí)法，努力打造有精度、有溫度、有深度的市場監(jiān)管執(zhí)法環(huán)境。把執(zhí)法監(jiān)督融入日常執(zhí)法活動(dòng)，使專項(xiàng)整治活動(dòng)和日常執(zhí)法監(jiān)督工作“一手抓，兩過硬”，促進(jìn)行政執(zhí)法規(guī)范合法。使非強(qiáng)制性行政執(zhí)法成為行政執(zhí)法單位改進(jìn)執(zhí)法工作、提升執(zhí)法水平、優(yōu)化營商環(huán)境的新的著力點(diǎn)和突破口。

（三）完善法治信用體系，突出保障性

1.堅(jiān)持依法決策

在我國的誠信制度下，政務(wù)信用是“第一信用”，是整個(gè)社會(huì)信用建設(shè)的支柱?！斗ㄖ沃袊ㄔO(shè)規(guī)劃（2020-2025年）》指出：“各級(jí)政府必須堅(jiān)持依法行政，恪守法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，把政府活動(dòng)全面納入法治軌道?！睕Q策是行政管理的起點(diǎn)，直接體現(xiàn)各級(jí)黨委、政府治理水平的高低。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，社會(huì)利益更加多元化，社會(huì)情緒更加復(fù)雜，決策中要妥善處理各方利益訴求的困難明顯加大，所以各級(jí)黨委、政府決策不管是做蛋糕還是分蛋糕，都必須做到依法決策、科學(xué)決策、民主決策。要在法律層面、制度層面對行政決策的科學(xué)性、民主性和規(guī)范性予以約束。尤其與市場相關(guān)的重大行政決策必須嚴(yán)格遵守法定決策程序。依照法定程序做出的重大行政決策，不能隨意改變或停止實(shí)施，如果在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)某些重大問題或因不可抗力需要做出重大調(diào)整的，也要履行相應(yīng)的法定程序，真正保證政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。

2.完善政務(wù)公開

以“公開”為基本原則，在文件法定密級(jí)規(guī)定以內(nèi)，保證“公開是常態(tài)，不公開是例外”，不斷地完善政府信息的公開制度。圍繞企業(yè)關(guān)心關(guān)注的熱點(diǎn)問題，明確信息公開清單，細(xì)化工作機(jī)制和公開流程等內(nèi)容。制定可操作的政務(wù)公開目錄，形成規(guī)范便民、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的政務(wù)公開工作體系，強(qiáng)化公開實(shí)效。梳理公布服務(wù)事項(xiàng)，依托省一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，對照省、市事項(xiàng)清單，梳理公布錦州市公共服務(wù)事項(xiàng)清單，方便辦事企業(yè)和群眾查詢有關(guān)信息。在完善新聞發(fā)布會(huì)、廣播電視、報(bào)刊等傳統(tǒng)渠道的基礎(chǔ)上，推動(dòng)政府門戶網(wǎng)站、移動(dòng)平臺(tái)等新媒體發(fā)展，實(shí)現(xiàn)政務(wù)行為源頭可溯、過程可查、效果可評、責(zé)任可追。

3.落實(shí)責(zé)任追究

充分發(fā)揮“全民監(jiān)督”優(yōu)勢，在推出錦州市營商環(huán)境問題綜合受理平臺(tái)基礎(chǔ)上，廣泛發(fā)動(dòng)企業(yè)、群眾通過微信掃描二維碼，登錄錦州政務(wù)服務(wù)網(wǎng)首頁、登錄錦州通APP營商投訴專欄等多種方式反映營商環(huán)境建設(shè)各方面的問題線索、意見建議。嚴(yán)肅查處各項(xiàng)惠企政策落實(shí)中的“無為”和“梗阻”問題，不斷豐富問題反饋的角度和范圍。

完善守法誠信褒獎(jiǎng)機(jī)制和違法失信懲戒機(jī)制，對損害營商環(huán)境行為的違紀(jì)違法案件實(shí)行既嚴(yán)肅追究當(dāng)事人責(zé)任，又追究相關(guān)黨組織、單位（部門）和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；特別是從行政、市場、職業(yè)和社會(huì)等方面加強(qiáng)對官員失信行為的約束和處罰，將嚴(yán)重失信主體列為重點(diǎn)監(jiān)管對象，依法懲治，以儆效尤，使失信行為無所遁形。

隨著國家信用體系建設(shè)在各個(gè)領(lǐng)域的推廣應(yīng)用，企業(yè)信用將和個(gè)人信用一樣被廣泛應(yīng)用、普及和重視。圍繞“政府重公信、企業(yè)講誠信、社會(huì)同守信、司法護(hù)誠信、個(gè)人守誠信”誠信建設(shè)目標(biāo)，有序推進(jìn)誠信體制機(jī)制建設(shè)。比如，在2023年節(jié)假日期間，錦州市文化和旅游市場供需兩端迎來全面復(fù)蘇，特別是消費(fèi)需求加速釋放。各景區(qū)接待游客158萬人次，取得了良好的社會(huì)效益及經(jīng)濟(jì)效益。但也存在一些商家“欺客、宰客”、價(jià)格不合理飛漲、出租車拒載、亂要價(jià)等亂象，嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)氐臓I商環(huán)境聲譽(yù)。要營造良好的營商環(huán)境，需要政府主導(dǎo)，也需要企業(yè)和社會(huì)形成合力。對于這些行為，要依法監(jiān)管、依法打擊，將政府、企業(yè)與個(gè)人失信行為納入失信被執(zhí)行人名單管理，構(gòu)建“守信人一路綠燈，失信人寸步難行”的懲戒大格局。

（作者單位：1.中共錦州市委黨校；2.沈陽工程學(xué)院馬克思主義學(xué)院）