公共數(shù)據(jù)授權運營的法律屬性與責任承擔

內容提要 公共數(shù)據(jù)授權運營是公共數(shù)據(jù)開放的重要內容，具有正當性，包括統(tǒng)一與分散兩種授權模式，并分別對應國有資本運營公司方式與特許經(jīng)營方式。公共數(shù)據(jù)特許經(jīng)營存在公共數(shù)據(jù)授權范圍不清、被授權主體范圍不明以及責任承擔機制不明等問題。在公共數(shù)據(jù)授權范圍方面，應建立“數(shù)據(jù)收集—數(shù)據(jù)登記—數(shù)據(jù)授權—數(shù)據(jù)流通”四個階段的標準化流程。在被授權主體范圍方面，只有具備公益屬性且擁有較強開發(fā)能力的運營機構才能取得運營權限。在責任承擔機制方面，若原始公共數(shù)據(jù)即存在侵權內容，由公共部門承擔違約責任；若因被授權企業(yè)自身原因侵犯第三人合法權益，由被授權企業(yè)承擔侵權責任；若二者產(chǎn)生競合，由公共部門與被授權企業(yè)承擔比例連帶責任。

關鍵詞 公共數(shù)據(jù) 授權運營 特許經(jīng)營 責任承擔

高圣平，中國人民大學法學院教授

孫玉維，上海大學法學院司法研究中心助理研究員

公共數(shù)據(jù)擁有極高的利用價值，對社會治理與完善我國“統(tǒng)一數(shù)據(jù)要素市場”舉足輕重。公共數(shù)據(jù)利用的新風向是基于特許經(jīng)營或國有資本運營公司等方式授權企業(yè)對公共數(shù)據(jù)進行深度挖掘與利用，進而生成易于使用的數(shù)據(jù)產(chǎn)品。2021年3月《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱“‘十四五’規(guī)劃綱要”）提出“開展政府數(shù)據(jù)授權運營試點”，“授權運營”的表述首次出現(xiàn)；而后2022年1月《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》提出“通過數(shù)據(jù)開放、特許開發(fā)、授權應用等方式，鼓勵更多社會力量進行增值開發(fā)利用”；2022年12月《中共中央國務院關于構建數(shù)據(jù)基礎制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱“數(shù)據(jù)二十條”）發(fā)布后，國家發(fā)展改革委負責同志在答記者問中明確指出“健全完善公共數(shù)據(jù)授權運營機制”。

目前，針對公共數(shù)據(jù)授權運營并未建立健全的法律體系，“十四五”規(guī)劃綱要、“數(shù)據(jù)二十條”等政策文本僅能為其“指路”。地方立法呈現(xiàn)“眾口不一”態(tài)勢，各地具體規(guī)定乃至基本概念都不盡相同。學界對公共數(shù)據(jù)授權運營的探討主要聚焦公共數(shù)據(jù)內涵[1]、公共數(shù)據(jù)權屬[2]、公共數(shù)據(jù)授權運營的法律性質[3]、公共數(shù)據(jù)授權運營的收益分配機制[4]等領域，而針對公共數(shù)據(jù)授權運營過程可能存在的侵權情形、責任分配機制與救濟路徑等問題的研究寥寥。公共數(shù)據(jù)授權運營應確定何種流程、如何規(guī)范公共數(shù)據(jù)與被授權主體范圍、授權運營所生之產(chǎn)品侵權情勢當如何界定、侵權責任主體為何等問題亟待厘清。

一、公共數(shù)據(jù)授權運營焦點爭議

公共數(shù)據(jù)授權運營是一種以行政主體為數(shù)據(jù)提供方，以運營主體為數(shù)據(jù)處理加工方，以社會主體為數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務最終使用方的公私合作模式。要厘清公共數(shù)據(jù)授權運營的法律關系，首要任務便是界分授權運營的“公共數(shù)據(jù)”之含義與來源，授權之“權”存在何種內涵，授權者是何種社會身份。

1.公共數(shù)據(jù)概念內涵

對公共數(shù)據(jù)概念的探索貫穿運營實踐與學界探討。中央政策文件中含有多種“類公共數(shù)據(jù)”的表述[5]，多與“數(shù)據(jù)二十條”第4條以“依法履職”與“提供公共服務”為標準對公共數(shù)據(jù)進行界分類似；地方性法規(guī)多采取“主體+行為”的立法方式，將公共數(shù)據(jù)界定為“公共管理機構和公共服務機構在依法履行職責或提供公共服務過程中產(chǎn)生或者獲取的數(shù)據(jù)”[6]。需要說明的是，學界討論公共數(shù)據(jù)授權運營時，亦有使用“政府數(shù)據(jù)授權運營”稱謂者，授權運營語境下政府數(shù)據(jù)和公共數(shù)據(jù)內涵相近，本文所稱“公共數(shù)據(jù)授權運營”同樣適用于“政府數(shù)據(jù)授權運營”。

學界關于公共數(shù)據(jù)內涵的觀點爭議主要聚焦兩個方面：一是數(shù)據(jù)內容。爭議問題主要為是否應將個人信息等數(shù)據(jù)納入公共數(shù)據(jù)范疇，有學者認為公共機構采集的數(shù)據(jù)均為公共數(shù)據(jù)[7]，另有學者認為依循《中華人民共和國個人信息保護法》（以下簡稱“個人信息保護法”），公共數(shù)據(jù)不應包括個人信息[8]。二是數(shù)據(jù)來源。爭議問題主要為公共數(shù)據(jù)來源的主體范圍，第一種觀點認為公共數(shù)據(jù)來源主體僅為“行政機關”[9]，此種定義范圍較小，已不符合當下公共數(shù)據(jù)利用現(xiàn)狀；第二種觀點將承擔公共服務和管理職能的事業(yè)單位、授權組織等納入公共數(shù)據(jù)來源主體[10]；第三種觀點則認為，承擔公共服務職能的機構亦可產(chǎn)生公共數(shù)據(jù)[1]。放眼域外，美國政策文本主要強調公共數(shù)據(jù)內容要素的公共性，如《開放數(shù)據(jù)政策——信息資產(chǎn)管理》第一部分“定義”強調了數(shù)據(jù)的“開放性”“可訪問性”等要素[2]。歐盟則更關注主體要素的公共性，其政策文本中的常用概念為“公共部門信息”，而歐盟《一般數(shù)據(jù)保護條例》（General Data Protection Regulation，GDPR）中“數(shù)據(jù)”與“信息”并無差異[3]，可知“公共部門信息”與我國“公共數(shù)據(jù)”概念類似。

綜上，放眼政策文本、學界討論，對公共數(shù)據(jù)的界定主要聚焦主體要素與內容要素的公共性質，即數(shù)據(jù)主體的公共性與數(shù)據(jù)產(chǎn)生時段的公共性。本文第三、第四部分詳細探討二者的具體內涵，此處不贅。

2.公共數(shù)據(jù)權屬之辯

當下，公共數(shù)據(jù)受數(shù)據(jù)要素產(chǎn)業(yè)“確權難”掣肘[4]，其權利歸屬問題成為學界爭議的焦點。學界關于公共數(shù)據(jù)權屬的理論主要有“政府所有說”“國家所有說”“公共信托說”“公物說”等[5]?！罢姓f”支持者依循勞動財產(chǎn)理論認為政務活動屬于勞動范疇，進而證成公共數(shù)據(jù)歸政府所有[6]?！皣宜姓f”支持者認為公共數(shù)據(jù)屬于“類自然資源”，此種所有屬于憲法意義上的“全民所有制”[7]?！肮残磐姓f”否定了傳統(tǒng)的確權路徑，提出設立公共數(shù)據(jù)信托以解決當下公共數(shù)據(jù)利用面臨的數(shù)據(jù)隱私與數(shù)據(jù)安全難題[8]。“公物說”與“公共信托說”類似，在否定傳統(tǒng)確權路徑的同時認為，將公共數(shù)據(jù)資源界定為公物更符合其本質，應以公物制度為依托構建公共數(shù)據(jù)資源使用規(guī)則[9]。

上述學說對公共數(shù)據(jù)權屬問題的回應各有千秋，亦有美中不足?！罢姓f”本質為“國家所有說”的另類表達，“政府可依法代表國家行使所有權”[10]，依循《中華人民共和國憲法》第85條，政府作為執(zhí)行機關，其權源在于代表國家行使國家所有權而非其自身享有對公共數(shù)據(jù)的所有權，“政府所有說”有待商榷?！皣宜姓f”支持者選擇政治哲學路徑進行證成，如基于羅爾斯建立在“無知之幕”上的契約方法論[11]。此種論證因襲自然法學派的精神內核，存在一定的先驗理性及形而上學性，而公共數(shù)據(jù)權屬問題的爭議落腳點為解決實際問題，公共數(shù)據(jù)權屬不清導致現(xiàn)實應用困境。因此，“國家所有說”未吸收實證主義法學的“形”而探討自然法學的“神”，其是否適合我國現(xiàn)實境況有待檢驗?！肮镎f”與“公共信托說”或許能為公共數(shù)據(jù)的利用提出一條合法進路，然而數(shù)據(jù)確權是我國數(shù)據(jù)要素市場“大勢所趨”，回避這一根本問題進行的討論，無異于無根之木、無源之水。

準此，公共數(shù)據(jù)權屬問題的討論短時難成定局。若籠統(tǒng)地認定公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權全部歸屬國家，則存在陷入新一輪“公地悲劇”之風險[12]；反之，國家機關或公共服務機構基于特殊主體身份而成為公共數(shù)據(jù)的生產(chǎn)者與處理者，則不能享有公共數(shù)據(jù)的私權利[13]。面對方興未艾的公共數(shù)據(jù)授權運營，為“確保資源的有效利用和社會效益最大化”[1]，應當對公共數(shù)據(jù)權屬問題“擱置爭議”。政府應在明確數(shù)據(jù)確權的立場下，在公共數(shù)據(jù)利用過程中尋找符合實踐需求的權屬規(guī)范進路。

3.公共數(shù)據(jù)授權模式與經(jīng)營方式

公共數(shù)據(jù)授權模式與經(jīng)營方式的差異源于各地立法實踐形成的多樣化授權運營形態(tài)。“三權分置”的產(chǎn)權結構框架下，形成了統(tǒng)一授權與分散授權兩種主要模式[2]：統(tǒng)一授權模式為地方政府、公共數(shù)據(jù)管理部門集中承擔公共數(shù)據(jù)授權運營責任，如北京、成都、貴陽等地的實踐情景[3]；分散授權模式則為公共管理部門在各自內部開展分散的公共數(shù)據(jù)授權運營，如濟南的實踐情景[4]。上述兩種模式各有利弊：統(tǒng)一授權模式在加強授權運營的整體管理效率、提高公共數(shù)據(jù)的綜合性和全面性方面具有顯著優(yōu)勢，然而該模式在一定程度上限制了部分公共管理和服務機構的自主性和創(chuàng)新動力；分散授權模式能夠有效提升各授權單位的自主性和積極性，但也存在潛在的運營標準不統(tǒng)一問題，這可能影響統(tǒng)一市場的構建和授權運營的安全性，同時引發(fā)資源的重復投入和浪費[5]。

上述授權模式大致對應公共數(shù)據(jù)授權運營的兩類經(jīng)營方式：國有資本運營公司方式與特許經(jīng)營方式。國有資本運營公司方式是指“公共管理和服務機構將公共數(shù)據(jù)全權授予國有資本運營公司，通過其全資持股或參股新公司的方式統(tǒng)一實施對被授權數(shù)據(jù)的增值性開發(fā)利用”[6]，采用“公共管理和服務機構—國有資本運營公司—公共數(shù)據(jù)開發(fā)運營公司”嵌套架構，其中“公共管理和服務機構—國有資本運營公司”前端授權形式依循《國務院關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》適用統(tǒng)一授權模式，又稱“直接授權”。特許經(jīng)營方式則指“公共管理和服務機構與被授權主體協(xié)議約定被授權主體在一定期限和范圍內投資運營被授權的公共數(shù)據(jù)，由其獲得收益并提供公共產(chǎn)品或者服務”[7]，其授權方式并不固定。此兩種經(jīng)營方式各有優(yōu)劣：國有資本運營公司方式下集中管理公共數(shù)據(jù)而鮮有市場流通，雖顯著降低了數(shù)據(jù)安全風險，卻導致開發(fā)動力不足、公共數(shù)據(jù)價值難以被完全挖掘等問題；特許經(jīng)營方式下市場活力充足，可以有效開發(fā)基于公共數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)產(chǎn)品、賦能要素市場，但存在公共數(shù)據(jù)過度資本化之風險，湖南衡陽“全國首例”公共數(shù)據(jù)特許經(jīng)營權出讓交易被叫停就是前車之鑒[8]。

二、公共數(shù)據(jù)授權運營的權利內容構造

目前，全國已有多個地區(qū)出臺了相關數(shù)據(jù)管理規(guī)范條例。隨著國家政策、地方制度的逐步完善，我國公共數(shù)據(jù)授權運營正由研究部署階段邁向落地實施階段。厘清公共數(shù)據(jù)授權運營的基本概念后，必然產(chǎn)生新的思考：在公共數(shù)據(jù)權屬不明境況下，政府授權之正當性從何而來？“授權運營”之“權”究竟有何種內涵？授權之邊界又存于何處？

1.公共數(shù)據(jù)授權運營的權力來源

政府作為公共數(shù)據(jù)授權運營的授權方，成立國有資本公司抑或特許地方企業(yè)經(jīng)營公共數(shù)據(jù)，已成“當仁不讓”之責。然而政府處置公共數(shù)據(jù)之正當性從何而來？

公共數(shù)據(jù)授權運營制度提出前，我國公共數(shù)據(jù)的利用模式為公共數(shù)據(jù)開放制度。學界對二者關系聚訟紛紜，主要有“并列互補論”與“包含隸屬論”兩大論派。支持前者的學者認為，數(shù)據(jù)授權運營是數(shù)據(jù)開放的一種補充機制[1]；支持后者的學者認為，數(shù)據(jù)授權運營應被視為數(shù)據(jù)開放制度的一部分，是一種新形式的數(shù)據(jù)開放[2]。本文支持“包含隸屬論”，理由如下：一是國家政策文本有明確規(guī)定。國家“十四五”規(guī)劃綱要在“加強公共數(shù)據(jù)開放共享”一節(jié)中提出“開展政府數(shù)據(jù)授權運營試點”，“《‘十四五’推進國家政務信息化規(guī)劃》《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》中，政府數(shù)據(jù)授權運營也被列為完善數(shù)據(jù)開放共享機制的新舉措”[3]，因此授權運營是數(shù)據(jù)開放的一種特殊形式。二是公共數(shù)據(jù)開放的客體涵蓋公共數(shù)據(jù)授權運營的客體，后者為前者的特殊形式。公共數(shù)據(jù)開放制度下政府通常直接將原始公共數(shù)據(jù)提供給社會主體，而授權運營制度采取一種更為審慎的策略，首先將原始數(shù)據(jù)授權給經(jīng)過嚴格篩選和評估的被授權運營主體，這些主體在獲得授權后，將原始數(shù)據(jù)加工成數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務再提供給社會主體[4]。綜上所述，公共數(shù)據(jù)授權運營制度是我國公共數(shù)據(jù)開放的特殊形式，在后者正當性已得到《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》等國家法律承認的現(xiàn)狀下，前者正當性自不待言。

公共數(shù)據(jù)本身屬性層面，學界與國內外政策文本對公共數(shù)據(jù)的定義均聚焦其主體要素和內容要素的公共性。直接界定公共數(shù)據(jù)為公共物品或許失之偏頗，可以援引“準公共物品”理論對其加以定義。布坎南等提出“準公共物品”是介于私人物品和公共物品之間，具有部分競爭性、排他性的產(chǎn)品[5]。公共數(shù)據(jù)必然包含大量個人信息與企業(yè)數(shù)據(jù)，具有私人物品的部分特性，但因數(shù)據(jù)自身特點及其固有的公共屬性，其仍存在一定的非排他性與非競爭性，可以被視為“準公共物品”。提供“準公共物品”為政府的公共服務職能之一[6]，因而公共數(shù)據(jù)授權運營的正當性得證。

2.公共數(shù)據(jù)授權運營的權利分析

證成政府授權運營公共數(shù)據(jù)的正當性后，隨之而來的問題為此中之“權”指向何種權利？對此應立足于國有資本運營公司與特許經(jīng)營兩種經(jīng)營方式作類型化討論。

國有資本運營公司方式的基礎在于將公共數(shù)據(jù)權屬配置給國家，視其為國有資產(chǎn)。有學者以成都市公共數(shù)據(jù)授權運營為實例對此模式進行了詳細分析，“將政府數(shù)據(jù)授權給本地國資公司運營，這樣產(chǎn)生的經(jīng)濟收益能夠以國有資產(chǎn)運營收入的方式進入地方財政，實質是將政府數(shù)據(jù)作為國有資產(chǎn)運營”[7]。概言之，國有資本運營公司方式下的地方政府將公共數(shù)據(jù)的運營權集中授予大數(shù)據(jù)集團，后者進而擁有對公共數(shù)據(jù)占有、使用、收益之權利。可見，此模式下授權運營之“權”是“以物的使用收益為目的而設立的權利”[1]，此處之“經(jīng)營權”本質是用益物權。

特許經(jīng)營方式可視為廣義的政府與社會資本合作（public private partnership， PPP）模式。在經(jīng)營性活動中，公共資產(chǎn)具有增值空間，即公私合作中的運營者不是通過政府付費方式，而是通過經(jīng)營活動本身獲得利益，因而產(chǎn)生了特許權的適用空間，即“建設—經(jīng)營—轉讓”（build-operate-transfer， BOT）模式。歐盟《委員會關于社區(qū)法特許權的解釋性通報》第2.2條將特許經(jīng)營權分為公共設施特許權和公共服務特許權[2]。傳統(tǒng)的BOT模式下企業(yè)基于特許權授予協(xié)議負責公共項目的投資、建設等環(huán)節(jié)，這更傾向于“公共設施特許權”。而特許經(jīng)營方式的公共數(shù)據(jù)授權運營則屬于“公共服務特許權”，即“政府在提供公共服務方面，因客觀原因的制約，無法直接向社會提供完善的服務，而引入社會第三方……將通常應由其負責的全部或部分服務轉由該第三方承擔”[3]?？梢娫谔卦S經(jīng)營方式下，被授權企業(yè)雖然受到政府部門的監(jiān)管，但二者實質具備某種協(xié)議性質的合作關系。依循《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第4條，公共數(shù)據(jù)授權運營的特許經(jīng)營方式中，“政府就項目投資建設運營與社會資本開展合作，不新設行政許可”。因此，行政機關將其公共服務職能通過行政協(xié)議的方式，授權社會第三方部分或者全部承擔，“不是行政許可，而是一種公共服務特許權的授予，本質上是行政協(xié)議關系”[4]。特許經(jīng)營方式下授權運營之“權”，是基于行政協(xié)議的特許權。

3.公共數(shù)據(jù)授權運營的授權邊界

法諺有云，自由就是做法律許可范圍內事情的權利。明晰公共數(shù)據(jù)授權運營的“權”之內涵后，亦須明確公共數(shù)據(jù)授權運營的權利邊界，即在兩種不同的運營方式下被授權主體的權利義務關系。

國有資本運營公司方式下，地方政府將各部門數(shù)據(jù)的市場化運營權集中授予本地國資企業(yè)[5]。一方面，此模式下被授權企業(yè)應當負有維護公共利益的義務：一是兼有設立運營平臺與為其他市場主體提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務的義務。如云上貴州大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司的云數(shù)據(jù)服務包括數(shù)據(jù)開放平臺與數(shù)據(jù)共享交換平臺。二是反哺地方財政的義務。國有資本運營公司除了公司分紅以外，經(jīng)營公共數(shù)據(jù)所獲得利潤收入須按固定比例上繳地方財政，如成都市的公共數(shù)據(jù)授權運營方案即為此種思路[6]。另一方面，權利與義務是一體兩面、對應一致的，此模式下的被授權者理應享有更多權利，可視為應享有公共數(shù)據(jù)的完整用益物權。需要說明的是，其對公共數(shù)據(jù)的使用應合法、正當，不得損害國家利益、社會利益和其他主體合法權益，特別是不能損害數(shù)據(jù)原始主體的合法權益[7]。

特許經(jīng)營方式下對公共數(shù)據(jù)的利用秉持的是“最佳使用原則”，即為了公共利益盡量發(fā)揮公物的經(jīng)濟效益并可以利用公物取得正當經(jīng)濟收益[8]。公私主體采取簽署書面特許經(jīng)營協(xié)議的方式確定公私權責，不同于國有資本運營公司方式以確權為進路的規(guī)范方式，其是越過權屬直接規(guī)定交易規(guī)則。因此較之國有資本運營公司方式，被授權者無須承擔維護公共利益的義務，亦不享有完整的用益物權。此時，被授權者的主要義務為開發(fā)數(shù)據(jù)產(chǎn)品與數(shù)據(jù)服務而無須承擔運營平臺之責。例如2024年4月7日發(fā)布的“婚信寶”，即石家莊市數(shù)據(jù)局與中國電子云利用該市公共數(shù)據(jù)資源試點公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品賦能實體經(jīng)濟的實踐成果[1]。同時，因被授權者用益物權的不完整而不具有排他性。換言之，國有資本運營公司方式下公共數(shù)據(jù)通常是獨占性質的，而特許經(jīng)營方式下公共數(shù)據(jù)的利用更加市場化，可能存在多個被授權者同時開發(fā)的情形。

三、公共數(shù)據(jù)授權運營面臨的現(xiàn)實困境

我國公共數(shù)據(jù)授權運營實踐根植于國內智慧政府構建和數(shù)字經(jīng)濟蓬勃發(fā)展。然而，擴張后的公共數(shù)據(jù)授權運營實踐中涌現(xiàn)出一系列亟待解決的問題，如對授權對象和被授權主體的界定模糊、責任承擔機制缺失等。因此，亟須構建完善的法律框架和制度體系，以支撐公共數(shù)據(jù)授權運營的健康發(fā)展。

1.公共數(shù)據(jù)概念不清

“數(shù)據(jù)二十條”第4條只是對公共數(shù)據(jù)進行了宏觀定義，公共數(shù)據(jù)概念的具體內涵尚需厘清，如“各級黨政機關、企事業(yè)單位”能否涵蓋產(chǎn)出公共數(shù)據(jù)的全部主體，“依法履職或提供公共服務過程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)”若包含個人信息甚至私密信息，對其應如何處理等問題均存在模糊之處。具體而言，公共數(shù)據(jù)概念的外延與內涵仍含糊不清。

一是公共數(shù)據(jù)概念外延模糊。公共數(shù)據(jù)概念外延的拓展顯著被政策所驅動，內在邏輯是功利主義視角下“所有利益相關的人的最大幸?！盵2]，其外延模糊主要體現(xiàn)為各地規(guī)范性文件對公共數(shù)據(jù)來源主體規(guī)定的差異。如《成都市公共數(shù)據(jù)管理應用規(guī)定》第2條限縮來源主體為“政務部門”，《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》第3條第1款定義來源主體為“公共管理和服務機構”，《北京市公共數(shù)據(jù)管理辦法》第2條甚至弱化了來源主體而采用極為寬泛的定義[3]?？傮w而言，公共數(shù)據(jù)概念的外延呈現(xiàn)擴張趨勢，且不同地區(qū)規(guī)定差異較大。然而，這種擴展并非對概念外延的簡單延展，而是在本質上“將‘公共數(shù)據(jù)’與‘具有公共價值的數(shù)據(jù)’相混同”[4]。

二是公共數(shù)據(jù)概念內涵模糊。公共數(shù)據(jù)內涵問題主要表現(xiàn)為公共利益與個人信息權益的沖突。公權力機關基于《中華人民共和國民法典》第1036條、個人信息保護法第13條“公共利益條款”，在依法履職過程中收集個人信息構成數(shù)據(jù)池（data pool）[5]，數(shù)據(jù)池構成公共數(shù)據(jù)的一部分。然而，現(xiàn)階段如何處理公共數(shù)據(jù)中的個人信息是厘清公共數(shù)據(jù)概念內涵的最大挑戰(zhàn)。為了追求精準服務和治理，一些公共部門可能在數(shù)據(jù)收集中違背個人信息保護法第6條的“最小必要原則”，如學校對學生家庭信息的過度收集[6]。同時，公共數(shù)據(jù)流通過程中個人信息的泄露問題同樣不容小覷，如2023年9月上海市政府部門委托的某技術承包商違規(guī)測試政府數(shù)據(jù)導致大量公民數(shù)據(jù)泄露[7]。在公共數(shù)據(jù)授權運營中，固然“以聯(lián)邦學習為主的隱私計算技術以‘數(shù)據(jù)可用不可見’的特性，有效平衡了公共數(shù)據(jù)在開放共享和個人信息安全保護之間的價值沖突”[8]，然而技術手段難以有效消弭匿名信息中的“剩余風險”[1]。如何消解公共數(shù)據(jù)授權運營中個人信息權益風險依舊是現(xiàn)階段亟需解決的難題。

2.被授權主體范圍不明

公共數(shù)據(jù)授權運營的法律關系復雜，現(xiàn)階段亦無明確政策文件對被授權主體應具備何種資格作出規(guī)定，這就產(chǎn)生了被授權主體范圍不明之問題。需要說明的是，國有資本運營公司方式下，以公共管理和服務機構為整體向國有資本運營公司授權，被授權者通常具有唯一性，市場化程度較弱且公權力機關介入公司治理，無須討論被授權者的資格問題。而特許經(jīng)營方式則更偏重市場模式，政府行使“公共資源托管者”的權力，在市場經(jīng)濟語境下對經(jīng)營者進行篩選[2]。因此，本節(jié)聚焦特許經(jīng)營方式下被授權主體資格問題。

在公共數(shù)據(jù)授權運營的生態(tài)系統(tǒng)中，被授權主體的重要性不言而喻。以公司形式存在的運營機構負責公共數(shù)據(jù)的實際處理與對外供給，在運營過程中，其兼有確保數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)處理與提供數(shù)據(jù)服務之能，可以“彌補公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)化的環(huán)節(jié)空缺”[3]。由此，公共數(shù)據(jù)方可轉化為具有商業(yè)價值的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務。此外，公共數(shù)據(jù)授權運營的實施將挑戰(zhàn)傳統(tǒng)公共部門的數(shù)據(jù)優(yōu)勢地位，被授權主體取得授權的過程即為公共部門讓渡部分權限的過程。因此，以限制被授權主體數(shù)量、適度進行行政和技術干預等手段限縮被授權主體范圍[4]從而確保運營的合規(guī)性和有效性尤為重要。然而，現(xiàn)階段公共數(shù)據(jù)授權運營實踐中被授權主體的資格規(guī)制缺位，大部分地方公共數(shù)據(jù)授權運營制度缺乏對被授權主體資格方面的限制[5]。特許經(jīng)營方式本就面臨公共利益和私營利益的沖突，存在誘發(fā)數(shù)據(jù)安全風險的可能，被授權主體資格不明必然導致以下問題：一是公私目標沖突導致被授權的市場主體對公共數(shù)據(jù)非法采集和過度開發(fā)。若對被授權者的資格不進行嚴格限制，被授權者可能出于利益最大化的考慮，泄露、濫用或出賣數(shù)據(jù)信息。二是被授權者能力不足致使公共數(shù)據(jù)資源難以被有效開發(fā)。被授權者需要經(jīng)過嚴格審查以確保其擁有將公共數(shù)據(jù)開發(fā)成為數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務的能力，若非如此可能會導致公共數(shù)據(jù)資源被浪費，甚至出現(xiàn)被授權者成為數(shù)據(jù)中介進而削弱政府公信力的極端狀況[6]。

公共數(shù)據(jù)授權運營制度本身的屬性，使其處于功利主義視角的最大化開發(fā)市場觀念與公共利益視角的開發(fā)公共資源觀念的“拉扯”之中。一方面，應最大程度開發(fā)公共數(shù)據(jù)價值與激發(fā)數(shù)據(jù)要素市場活力；另一方面，作為一種限制性開發(fā)利用方式，理應對被授權主體資格進行篩選[7]。因此，須對公共數(shù)據(jù)授權運營主體范圍進行明確限制，在允許其獲得經(jīng)濟效益的同時保證公共數(shù)據(jù)之價值得到有效開發(fā)。

3.責任承擔機制不明

公共數(shù)據(jù)授權運營侵權語境下的責任承擔機制存在模糊之處。國有資本運營公司方式下法律關系相對簡單，政府部門與被授權主體之間呈現(xiàn)“點對點”形態(tài)，此時可以適用《中華人民共和國公司法》相關規(guī)定加以規(guī)制。特許經(jīng)營方式下法律關系復雜，政府自身受到資金、技術等方面限制，授權市場主體進行數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用，就不可避免地使運營系統(tǒng)的建設、維護受到授權企業(yè)直接或者間接的影響。公共部門和企業(yè)共同進行數(shù)據(jù)處理使得追責更加復雜，但被授權企業(yè)自身并非行政主體，一旦出現(xiàn)糾紛，責任將難以確認[8]。產(chǎn)出的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務侵害了第三人的合法權益，對授權主體與被授權主體應如何追責？在雙方過錯程度不同時是否存在不同的責任承擔路徑？此中疑問，難成定論。職是之故，本段所述“授權運營”特指公共數(shù)據(jù)授權運營的特許經(jīng)營方式。

與傳統(tǒng)公共數(shù)據(jù)開放不同，授權運營下政企合作模式可能導致“原有的單一政府責任承擔方式轉換為政府與企業(yè)二元主體責任承擔方式”[1]。政府部門通過許可協(xié)議將公共數(shù)據(jù)的市場經(jīng)營權授予企業(yè)主要是基于權利義務相一致原則，這是由于授權開發(fā)利用公共數(shù)據(jù)的行為責任有其特殊性，具體表現(xiàn)為兩個方面：一方面，責任形態(tài)顯著多樣。這種多樣性源于數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務的復雜本質，它們作為授權運營的直接產(chǎn)出，涉及多個維度的責任考量。一是數(shù)據(jù)供給責任，它直接關系數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務的質量，其優(yōu)劣取決于所依賴的原始數(shù)據(jù)資料的準確性和完整性；二是數(shù)據(jù)開發(fā)責任，由于數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務的開發(fā)通常委托給被授權企業(yè)，這一過程往往涉及多個不透明的環(huán)節(jié)和復雜的數(shù)據(jù)流轉，從而增加了責任界定的難度。另一方面，數(shù)據(jù)開發(fā)利用過程中的責任界分模糊。傳統(tǒng)行政行為通常遵循明確的“行為→結果→責任”邏輯鏈條[2]，而授權運營則不然，其責任產(chǎn)生的環(huán)節(jié)往往難以直接追蹤和明確。例如，在數(shù)據(jù)產(chǎn)品侵犯第三人個人信息權益的案例中，責任可能源于原始公共數(shù)據(jù)本身的侵權內容，也可能源于被授權主體在開發(fā)過程中的不當操作，或兩者兼有?，F(xiàn)有政策文件和地方實踐難以給出清晰普適的責任界定框架，因此，需要構建更加合理有效的授權運營責任界定機制。

四、我國公共數(shù)據(jù)授權運營的路徑建構

在法律法規(guī)缺位、立法標準不一的情勢下，亟須建立“數(shù)據(jù)收集—數(shù)據(jù)登記—數(shù)據(jù)授權—數(shù)據(jù)流通”的標準化流程，以激發(fā)公共數(shù)據(jù)要素活力，為日后公共數(shù)據(jù)授權運營做好充分準備。

1.明確可授權公共數(shù)據(jù)范圍

明確可授權公共數(shù)據(jù)的具體范圍，公共數(shù)據(jù)外延內涵的模糊問題自然迎刃而解。需要對數(shù)據(jù)收集階段與數(shù)據(jù)登記階段相關主體的權利義務關系加以明確，以確?？墒跈喙矓?shù)據(jù)范圍的清晰化、標準化、流程化。

一是數(shù)據(jù)收集階段。應當課以公共部門數(shù)據(jù)安全保障義務，對公共數(shù)據(jù)進行分級分類處理，以明確可授權公共數(shù)據(jù)的外延，避免與其他數(shù)據(jù)產(chǎn)生混淆，如《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》第28條規(guī)定的“根據(jù)國家和省有關公共數(shù)據(jù)分類分級要求，組織編制全省公共數(shù)據(jù)開放目錄”?？梢越梃b我國發(fā)展較為成熟的公共數(shù)據(jù)開放制度，將公共數(shù)據(jù)分為禁止開放類數(shù)據(jù)、有條件開放類數(shù)據(jù)和無條件開放類數(shù)據(jù)[3]。禁止開放類數(shù)據(jù)一般情況下不得授權運營，無條件開放類數(shù)據(jù)一般通過政府數(shù)據(jù)免費開放，無須對這類數(shù)據(jù)開展授權運營。通常可授權運營的數(shù)據(jù)屬于有條件開放類型。應當在分類的基礎上推進國家立法工作，對禁止授權運營的具體公共數(shù)據(jù)類型作出統(tǒng)一規(guī)定。英國開放政府許可（Open Government Licence）[4]、美國知識共享CC許可（Creative Commons licenses）[5]均有類似規(guī)定，其通過制定詳細的公共數(shù)據(jù)分級分類清單，明確公共部門收集數(shù)據(jù)的范圍和具體內容。

二是數(shù)據(jù)登記階段。制定公共數(shù)據(jù)授權運營中登記制度的目的在于規(guī)范數(shù)據(jù)要素市場和授權運營的流程“，輔助公共數(shù)據(jù)確權，促進公共數(shù)據(jù)授權，從而推動公共數(shù)據(jù)進入市場流通”[6]。如2021年10月16日廣東省發(fā)放全國首張公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證，其以數(shù)字化憑證作為載體承載數(shù)據(jù)要素，從而具備了進入市場進行交易的條件[1]。具體登記流程亦可參照我國數(shù)據(jù)要素市場的既有規(guī)范，如上海數(shù)據(jù)交易所《上海數(shù)據(jù)交易所數(shù)據(jù)產(chǎn)品登記規(guī)范（試行）》、北京國際數(shù)據(jù)交易聯(lián)盟《北京國際數(shù)據(jù)交易服務指南》、貴州省《貴州省數(shù)據(jù)流通交易管理辦法》等。標準化的登記流程有助于解決政府部門信息披露不完備導致的個人信息權益受損問題，并使得公共數(shù)據(jù)授權運營的前置過程更加透明。

2.明確被授權主體范圍

明確被授權主體范圍要解決“授權給誰”和“如何授權”兩大問題，即被授權主體資格與授權流程。

一是嚴格審查被授權主體資格。對被授權主體的審查應貫穿授權運營的整個流程，包括授權前的資格審查與授權后的運營監(jiān)督。授權前的資格審查應包括對企業(yè)架構、信用狀況與數(shù)據(jù)開發(fā)能力的審查。對企業(yè)架構和信用狀況的審查可以借鑒上市公司信息披露相關規(guī)定與流程，參考《中華人民共和國證券法》第78條至第87條信息披露的相關規(guī)定；對企業(yè)數(shù)據(jù)開發(fā)能力的審查可以借鑒數(shù)據(jù)分級分類制度，從數(shù)據(jù)存儲、數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)服務三方面綜合衡量[2]。授權后的運營監(jiān)督應當轉變傳統(tǒng)的思維方式，鼓勵協(xié)同監(jiān)管并將主動監(jiān)管貫穿授權運營的全過程[3]。授權后的主動監(jiān)督可以確保被授權企業(yè)開發(fā)過程的合法性，同時，可以避免市場主體出于營利目的對公共數(shù)據(jù)的不當利用。

二是建立標準化的授權流程。特許經(jīng)營方式下，被授權者取得特許經(jīng)營權的方式為行政協(xié)議，但對行政協(xié)議并無統(tǒng)一格式與內容規(guī)定。為避免實踐中權利義務不清晰、追責無法落實之問題，應當確定格式明確、內容精準的開放許可授權協(xié)議。“其本質是用具有法律效力的協(xié)議落實政府與用戶的權責，調和或緩解數(shù)據(jù)價值釋放與風險管理之間的沖突?！盵4]國外公共數(shù)據(jù)的開放許可授權協(xié)議發(fā)展已經(jīng)相對成熟[5]，主要包括國際組織制定的開放許可協(xié)議，如知識共享許可協(xié)議（Creative Commons Licence，CCL）和開放數(shù)據(jù)共享許可協(xié)議（Open Data Commons Licence，ODCL）；政府制定的開放數(shù)據(jù)許可協(xié)議，如澳大利亞《政府開放獲取與許可框架》；法律公告、使用條款、其他聲明；等等。國內實踐亦不乏優(yōu)秀案例，如《中國地方公共數(shù)據(jù)開放利用報告（城市）（2023）》指出，德州市平臺不僅在開放協(xié)議中對無條件和有條件開放數(shù)據(jù)進行了差異化規(guī)范，還對可能帶來安全風險的數(shù)據(jù)集（如實時公交數(shù)據(jù)集）提供了專門的開放授權許可協(xié)議[6]。我國立法可以借鑒上述內容，制定統(tǒng)一的、科學的、符合國情和公共數(shù)據(jù)授權運營實際的開放許可協(xié)議。

3.明確責任承擔機制

針對公共數(shù)據(jù)授權運營過程中責任主體和責任份額難以界定之問題，應根據(jù)授權主體和被授權主體在侵權中的過錯建立類型化的責任承擔標準[7]。具體分類如下：

一是原始公共數(shù)據(jù)存在侵權內容，被授權者使用該侵權數(shù)據(jù)進行產(chǎn)品或服務開發(fā)，生成的產(chǎn)品或服務侵犯第三人合法權益，此時，公共部門未盡審核數(shù)據(jù)的安全保障義務。如前所述，數(shù)據(jù)授權階段應簽訂明確規(guī)定公主體與私主體權利義務的開放許可授權協(xié)議（行政協(xié)議），其中必然包括公共部門交付無瑕疵公共數(shù)據(jù)的義務。依循《最高人民法院關于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第19條規(guī)定，行政機關違反行政協(xié)議約定內容的，應當承擔相應的違約責任。因此，此情勢下被授權企業(yè)承擔對被侵權方的損害賠償責任后，可以基于行政協(xié)議請求公共部門承擔違約責任。

二是原始公共數(shù)據(jù)不存在侵權內容，因被授權企業(yè)自身原因致使開發(fā)的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務侵犯第三人合法權益，此時，被授權企業(yè)應承擔相應的侵權責任。然而，此情勢下公共部門亦不能完全“置身事外”，存在適用擔保國家理論規(guī)制之可能。德國Schuppert教授依據(jù)責任主體的不同將行政責任劃分為“履行責任”“擔保責任”“承接責任”三個層次[1]，本文適用此理論合理性之基礎在于“擔保責任”是指國家必須“確保”私人部門按照一定的標準向公眾提供公共產(chǎn)品和服務。在國家擔保模式下，國家將國家任務的履行交給私人部門，而以“擔保者”的身份進行監(jiān)督，以確保私人部門提供滿足一般民眾需求標準的給付[2]。放眼公共數(shù)據(jù)授權運營實踐，公共部門既然為“監(jiān)督”者，則應當承擔“責任”；被授權企業(yè)的不法行為致使侵權現(xiàn)象頻現(xiàn)，公共部門自然難辭其咎，理應承擔部分責任。

三是原始數(shù)據(jù)存在侵權內容，且被授權企業(yè)因自身原因導致開發(fā)的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務侵犯第三人合法權益，二者產(chǎn)生競合。此時，應當適用無意思聯(lián)絡多人侵權理論，公共部門與被授權企業(yè)承擔比例連帶責任。楊立新將無意思聯(lián)絡數(shù)人侵權中的部分加害人可能造成全部損害，其他加害人僅造成部分損害的行為認定為“半疊加分別侵權行為”[3]。《最高人民法院關于審理環(huán)境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》明確了半疊加分別侵權行為中數(shù)個侵權人的特別連帶責任。本段所設情形，公共部門和被授權企業(yè)行為均具有違法性、針對同一個目標造成相同損害結果、雙方行為對損害后果的發(fā)生都有原因力但各不相同、被授權企業(yè)行為原因力為100%而公共部門不足100%，符合通說對“半疊加分別侵權行為”之定義。具體責任方面，我國在既有的法律規(guī)范和裁判實踐中進一步發(fā)展出“比例連帶責任”，如證券市場虛假陳述的侵權民事賠償案件[4]。至于比例連帶責任的具體內涵與承擔方式，國內既有研究尚無定論。在侵權法領域主要有“半疊加分別侵權行為之部分連帶責任說”[5]與“片面連帶責任說”[6]，在證券法領域亦有“集合體說”[7]等，均可為后續(xù)政策的制定提供參考。

五、結語

當前，關于公共數(shù)據(jù)的權屬、授權運營客體等的界定，以及包含個人信息數(shù)據(jù)的處理策略等問題，學界尚未形成共識，立法層面亦缺乏明確的指導。此背景下，對公共數(shù)據(jù)授權運營的規(guī)制研究，應緊緊圍繞公共數(shù)據(jù)進入數(shù)據(jù)要素市場的實際情境，依托“數(shù)據(jù)二十條”提出的數(shù)據(jù)產(chǎn)權“三權分置”理念，對國有資本公司運營和特許經(jīng)營方式下的主體進行精細化的權利義務配置。規(guī)制過程中應避免簡單的“一刀切”策略，兼顧基于功利主義視角的要素市場經(jīng)營性與基于公共利益的公共數(shù)據(jù)公益性，細化運營流程、主體范圍和責任承擔制度，平衡各方利益以挖掘公共數(shù)據(jù)的最大價值。

〔責任編輯：玉水〕

[1]張峰、李照川、王冠軍等：《公共數(shù)據(jù)確權的探索與實踐》，《信息通信技術與政策》2023年第4期。

[2]衣俊霖：《論公共數(shù)據(jù)歸國家所有》，《法學論壇》2022年第4期。

[3]馮洋：《公共數(shù)據(jù)授權運營的行政許可屬性與制度建構方向》，《電子政務》2023年第6期；吳亮：《政府數(shù)據(jù)授權運營治理的法律完善》，《法學論壇》2023第1期；肖衛(wèi)兵：《政府數(shù)據(jù)授權運營法律問題探析》，《北京行政學院學報》2023年第1期。

[4]門理想、張瑤瑤、張會平等：《公共數(shù)據(jù)授權運營的收益分配體系研究》，《電子政務》2023年第11期；朱揚勇、謝波峰：《數(shù)據(jù)財政：數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展過程中的公共利益實現(xiàn)》，《大數(shù)據(jù)》2023年第2期；童楠楠、楊銘鑫、莫心瑤等：《數(shù)據(jù)財政：新時期推動公共數(shù)據(jù)授權運營利益分配的模式框架》，《電子政務》2023年第1期。

[5]2015年9月《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》中出現(xiàn)“政府數(shù)據(jù)”23次、“政務數(shù)據(jù)”6次、“公共數(shù)據(jù)”6次、“公共機構數(shù)據(jù)資源”3次；2020年4月《中共中央國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》中出現(xiàn)“政府數(shù)據(jù)”“政務數(shù)據(jù)”“公共數(shù)據(jù)”各1次；2022年6月《國務院關于加強數(shù)字政府建設的指導意見》中出現(xiàn)“政務數(shù)據(jù)”5次、“公共數(shù)據(jù)”7次、“社會數(shù)據(jù)”3次；2022年12月“數(shù)據(jù)二十條”使用“公共數(shù)據(jù)”16次，使用“政府數(shù)據(jù)”和“政務數(shù)據(jù)”各1次。

[6]如《北京市公共數(shù)據(jù)專區(qū)授權運營管理辦法（試行）》第2條、《深圳經(jīng)濟特區(qū)數(shù)據(jù)條例》第2條、《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》第3條都作出了相似規(guī)定。

[7]冉高苒、高富平：《“公益數(shù)據(jù)私人控制”的破解：確立私主體的數(shù)據(jù)開放義務》，《中南大學學報（社會科學版）》2023年第4期。

[8]趙加兵：《公共數(shù)據(jù)歸屬政府的合理性及法律意義》，《河南財經(jīng)政法大學學報》2021年第1期。

[9]程嘯：《區(qū)塊鏈技術視野下的數(shù)據(jù)權屬問題》，《現(xiàn)代法學》2020年第2期。

[10]張建文：《能動司法與網(wǎng)絡平臺公開數(shù)據(jù)法律制度的型塑——評“北京微夢創(chuàng)科網(wǎng)絡技術有限公司與云智聯(lián)網(wǎng)絡科技（北京）有限公司不正當競爭糾紛案”》，《上海政法學院學報（法治論叢）》2021年第3期。

[1]胡凌：《論地方立法中公共數(shù)據(jù)開放的法律性質》，《地方立法研究》2019年第3期。

[2]See \"Open Data Policy-Managing Information as an Asset\"， 9 May 2013， https：//obamawhitehouse.archives.gov/sites/ default/files/omb/memoranda/2013/m-13-13.pdf.

[3]如GDPR“鑒于條款”第26條規(guī)定：“數(shù)據(jù)保護原則應適用于任何有關已識別或可識別自然人的信息。”

[4]呂正英、湯奇峰、胥莉：《公共數(shù)據(jù)授權運營價格機制研究——基于CSR模式的分析》，《價格理論與實踐》，https：// doi.org/10.19851/j.cnki.CN11-1010/F.2024.01.014。

[5]徐偉：《公共數(shù)據(jù)權屬：從憲法國家所有到民法國家所有權》，《當代法學》2024年第1期。

[6][10]趙加兵：《公共數(shù)據(jù)歸屬政府的合理性及法律意義》，《河南財經(jīng)政法大學學報》2021第1期。

[7]龐琳：《數(shù)據(jù)資源的國家所有：權屬反思與重構》，《北京行政學院學報》2022年第5期。

[8]翟志勇：《論數(shù)據(jù)信托：一種數(shù)據(jù)治理的新方案》，《東方法學》2021年第4期。

[9]齊英程：《作為公物的公共數(shù)據(jù)資源之使用規(guī)則構建》，《行政法學研究》2021年第5期。

[11]衣俊霖：《論公共數(shù)據(jù)國家所有》，《法學論壇》2022年第4期。

[12]陳星：《數(shù)字時代數(shù)據(jù)產(chǎn)權的理論證成與權利構造》，《法商研究》2023年第6期。

[13]程嘯：《論數(shù)據(jù)權益》，《國家檢察官學院學報》2023年第5期。

[1]趙正、楊銘鑫、易成岐等：《數(shù)據(jù)財政視角下公共數(shù)據(jù)有償使用價值分配的理論基礎與政策框架》，《電子政務》2024年第2期。

[2]葉明、朱佳佳：《論公共數(shù)據(jù)授權運營的立法路徑》，《地方治理研究》2024年第1期。

[3]相關規(guī)定見《北京市公共數(shù)據(jù)專區(qū)授權運營管理辦法（試行）》第6條至第8條、《成都市公共數(shù)據(jù)運營服務管理辦法》第4條、《貴州省政務數(shù)據(jù)資源管理辦法》第4條。

[4]相關規(guī)定見《濟南市公共數(shù)據(jù)授權運營辦法》第7條、第8條。

[5]魏艷：《特許經(jīng)營抑或政府采購：破解PPP模式的立法困局》，《東方法學》2018年第2期。

[6][7]劉陽陽：《公共數(shù)據(jù)授權運營：生成邏輯、實踐圖景與規(guī)范路徑》，《電子政務》2022年第10期。

[8]《湖南衡陽政務數(shù)據(jù)經(jīng)營權出讓被叫停：公共數(shù)據(jù)不應“資本化”》，2023年11月21日，https：//www.infzm.com/ contents/261010。

[1]張會平、顧勤、徐忠波：《政府數(shù)據(jù)授權運營的實現(xiàn)機制與內在機理研究——以成都市為例》，《電子政務》2021年第5期；王偉玲：《政府數(shù)據(jù)授權運營：實踐動態(tài)、價值網(wǎng)絡與推進路徑》，《電子政務》2022年第10期。

[2]吳亮：《政府數(shù)據(jù)授權運營治理的法律完善》，《法學論壇》2023年第1期；胡業(yè)飛、陳美欣、張怡夢：《價值共創(chuàng)與數(shù)據(jù)安全的兼顧：基于聯(lián)邦學習的政府數(shù)據(jù)授權運營方式研究》，《電子政務》2022年第10期。

[3][4]宋爍：《構建以授權運營為主渠道的公共數(shù)據(jù)開放利用機制》，《法律科學（西北政法大學學報）》2023年第1期。

[5]詹姆斯·M.布坎南、理查德·A.馬斯格雷夫：《公共財政與公共選擇：兩種截然對立的國家觀》，類成曜譯，中國財政經(jīng)濟出版社2000年版，第32頁。

[6]王鋒、陶學榮：《政府公共服務職能的界定、問題分析及對策》，《甘肅社會科學》2005年第4期。

[7]張會平、顧勤、徐忠波：《政府數(shù)據(jù)授權運營的實現(xiàn)機制與內在機理研究——以成都市為例》，《電子政務》2021第5期。

[1]房紹坤、丁海湖、張洪偉：《用益物權三論》，《中國法學》1996年第2期。

[2]See \"Commission Interpretative Communication on Concessions under Community Law（2000/C 121/02）\"，29 Apr 2000， https：//eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do？uri=OJ：C：2000：121：0002：0013：EN：PDF.

[3][4]常江、張震：《論公共數(shù)據(jù)授權運營的特點、性質及法律規(guī)制》，《法治研究》2022年第2期。

[5]張會平、顧勤、徐忠波：《政府數(shù)據(jù)授權運營的實現(xiàn)機制與內在機理研究——以成都市為例》，《電子政務》2021第5期。

[6]顧勤、唐探宇：《淺談數(shù)據(jù)要素發(fā)展的成都道路》，《中國產(chǎn)經(jīng)》2021年第12期。

[7]杭州市中級人民法院（2020）浙01民終4874號民事判決書。

[8]王名揚：《法國行政法》，北京大學出版社2016年版，第236頁。

[1]《石家莊首單公共數(shù)據(jù)運營應用場景落地》，2024年4月10日，https：//www.sjz.gov.cn/columns/8166f236-f8c8-4504-8077-98e9ec77c1e6/202404/10/1f072594-e055-4c0b-84b8-55fb548796ec.html。

[2]邊沁：《道德與立法原理導論》，時殷弘譯，商務印書館2000年版，第57頁。

[3]《北京市公共數(shù)據(jù)管理辦法》第2條：“本辦法所稱公共數(shù)據(jù)，是指具有公共使用價值的，不涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的，依托計算機信息系統(tǒng)記錄和保存的各類數(shù)據(jù)。”

[4]王錫鋅、王融：《公共數(shù)據(jù)概念的擴張及其檢討》，《華東政法大學學報》2023年第4期。

[5]胡凌：《超越代碼：從賽博空間到物理世界的控制/生產(chǎn)機制》，《華東政法大學學報》2018年第1期。

[6]《學校為何總喜歡采集“家長收入信息”》，2023年12月21日，https：//www.163.com/dy/article/IMFSGE0G0521CUNL. html。

[7]《公民個人信息遭境外披露兜售，上海市一政務信息系統(tǒng)技術服務公司被行政處罰》，2023年9月16日，http：// news.cyol.com/gb/articles/2023-09/16/content_3nZgaetz9P.html。

[8]嘎拉森、徐擁軍：《公共數(shù)據(jù)開放視域下的個人信息保護風險及其治理邏輯》，《圖書與情報》2022年第6期。

[1]齊英程：《我國個人信息匿名化規(guī)則的檢視與替代選擇》，《環(huán)球法律評論》2021年第3期。

[2]陳靜忠：《論市政公用事業(yè)特許經(jīng)營中的政府職責》，《湖北行政學院學報》2011年第3期。

[3]時祖光：《公共數(shù)據(jù)授權運營的理論闡述與規(guī)則構建》，《科技與法律（中英文）》2023年第6期。

[4]馮洋：《公共數(shù)據(jù)授權運營的行政許可屬性與制度建構方向》，《電子政務》2023年第6期。

[5]胡元聰、龔家鋒：《政府數(shù)據(jù)授權運營制度：理論躍升、問題檢視與躍遷進路》，《電子政務》2024年第4期。

[6]顏佳華、曾玉芝：《公共數(shù)據(jù)授權運營的風險研判及應對策略》，《中國行政管理》2023年第9期。

[7]劉陽陽：《公共數(shù)據(jù)授權運營：生成邏輯、實踐圖景與規(guī)范路徑》，《電子政務》2022年第10期。

[8]馬顏昕：《自動化行政的分級與法律控制變革》，《行政法學研究》2019年第1期。

[1]郭兵、黃偉豪、謝真強：《政府數(shù)據(jù)授權運營下政企合作的責任承擔》，《貴州省黨校學報》2024年第2期。

[2]顏佳華、曾玉芝：《公共數(shù)據(jù)授權運營的風險研判及應對策略》，《中國行政管理》2023年第9期。

[3]胡元聰、龔家鋒：《政府數(shù)據(jù)授權運營制度：理論躍升、問題檢視與躍遷進路》，《電子政務》2024年第4期。

[4]See \"Open Government Licence\"， https：//www.nationalarchives.gov.uk/doc/open-government-licence/version/3/.

[5]See \"Frequently Asked Questions\"， https：//creativecommons.org/faq/.

[6]周文泓、文利君、吳一凡：《我國省級政府面向數(shù)據(jù)資產(chǎn)化利用的推進行動調查及其啟示》，《圖書情報工作》2024年第3期。

[1]廣東省政務服務和數(shù)據(jù)管理局：《公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證是什么？有什么作用？》，2021年10月19日，http：//zfsg.gd.gov. cn/hdjl/yss/content/post_3580098.html。

[2]劉陽陽：《公共數(shù)據(jù)授權運營：生成邏輯、實踐圖景與規(guī)范路徑》，《電子政務》2022年第10期。

[3]董玉庭、張閎詔：《大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督的發(fā)展隱憂及優(yōu)化路徑》，《湖南科技大學學報（社會科學版）》2023年第5期。

[4]范佳佳：《中國政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議（CLOD）研究》，《中國行政管理》2019年第1期。

[5]范麗莉、張薷予：《政府數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議研究：現(xiàn)狀調查與機制構建》，《渭南師范學院學報》2020年第9期。

[6]《中國地方公共數(shù)據(jù)開放利用報告（城市）（2023）》，2023年11月13日，https：//finance.sina.com.cn/tech/roll/2023-11-13/doc-imzumchw8034365.shtml。

[7]本段承繼前文論述，聚焦特許經(jīng)營方式下公共數(shù)據(jù)授權運營衍生侵權的責任承擔制度，特此說明。

[1]G. F. Schuppert， \"Die？ffentliche Verwaltung im Kooerationsspektrum Staatlicher und Privater Aufgabenerfüllung： Zum Denken in Verantwortungsstufen\"， Die Verwaltung， 1998， 31， S.416-423.

[2]張濤：《公共數(shù)據(jù)授權運營中的國家擔保責任及其調控面向》，《清華法學》2024年第2期。

[3][5]楊立新：《環(huán)境侵權司法解釋對分別侵權行為規(guī)則的創(chuàng)造性發(fā)揮——〈最高人民法院關于審理環(huán)境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋〉第3條解讀》，《法律適用》2015年第10期。

[4]浙江省杭州市中級人民法院（2019）浙01民初1120號民事判決書、上海金融法院（2020）滬74民初213號民事判決書。

[6]李中原：《多數(shù)人侵權責任分擔機制研究》，北京大學出版社2014年版，第23頁。

[7]秦悅民、鄭潤鎬、于煥超：《比例連帶責任之反思：目標、困境及替代方案》，《金融法苑》2021年第3期。