張涵

[摘 要]本文對(duì)中美兩國(guó)的土地財(cái)政收入方面進(jìn)行了異同點(diǎn)的對(duì)比，并分析造成這種差異的原因，從中得出我國(guó)可以從中借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

[關(guān)鍵詞]土地財(cái)政 財(cái)產(chǎn)稅 土地出讓金

土地財(cái)政收入指的是與土地相關(guān)的稅費(fèi)等形成的財(cái)政收入。近幾年，我國(guó)地方政府過(guò)度依賴土地財(cái)政收入，形成了學(xué)術(shù)界熱衷研究的“土地財(cái)政”問(wèn)題。而在美國(guó)地方政府的財(cái)政收入中，土地財(cái)政收入同樣占據(jù)重要的地位。因此，本文對(duì)中美兩國(guó)土地財(cái)政收入相關(guān)方面進(jìn)行對(duì)比，從美國(guó)的土地財(cái)政發(fā)展?fàn)顩r得出我國(guó)可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)與啟發(fā)。

一、美國(guó)土地財(cái)政收入狀況概述

美國(guó)的土地財(cái)政收入出現(xiàn)過(guò)三種形式：一是將土地作為資產(chǎn)出售形成的資產(chǎn)性收益；二是以土地及其地上附屬建筑物為載體形成的稅收收入，如財(cái)產(chǎn)稅、對(duì)土地和房屋征收的遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅；三是政府以非稅收的形式征收的其他與土地有關(guān)的財(cái)政收入，如不動(dòng)產(chǎn)出售收益等。

在不同時(shí)期，美國(guó)土地財(cái)政的形式以及歸屬有著不同的特點(diǎn)。從1776年到內(nèi)戰(zhàn)時(shí)期，美國(guó)的土地財(cái)政收入以土地出售收益為主，且基本上歸聯(lián)邦政府所有。而從內(nèi)戰(zhàn)至今，財(cái)產(chǎn)稅成為主要形式。在內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束后，土地財(cái)政收入是由州和地方共享的。后來(lái)隨著州政府開始開辟新稅種，將財(cái)產(chǎn)稅下放給了地方政府，土地財(cái)政收入占州政府總收入的比重逐步下降，從1902年的52%，下降到1942年的10%。但其占地方財(cái)政收入的比重始終維持在較高的水平，財(cái)產(chǎn)稅已經(jīng)成為地方政府的主體稅種。

二、中美土地財(cái)政收入的相同點(diǎn)

1.形成原因都為了解決財(cái)政困難

美國(guó)的土地財(cái)政開始于建國(guó)初期。那時(shí)的美國(guó)剛剛經(jīng)歷完獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)，各級(jí)政府迫切需要籌集大量的財(cái)政收入來(lái)修復(fù)戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)傷，建設(shè)新國(guó)家，而當(dāng)時(shí)的美國(guó)經(jīng)濟(jì)尚未恢復(fù)，稅源狹窄，無(wú)法短期籌集到政府需要的收入。而我國(guó)在實(shí)行分稅制以后，中央財(cái)政收入占總收入的比重大幅提高，財(cái)權(quán)上收，而地方政府的事權(quán)卻沒有相應(yīng)減少。地方政府拿少數(shù)錢卻要做多數(shù)的事，就必然導(dǎo)致地方政府的財(cái)政困難。將土地作為資產(chǎn)出售來(lái)獲取收益，程序簡(jiǎn)單快捷，成本低，可以滿足短時(shí)間內(nèi)籌集到大量收入。因此，中美兩國(guó)的地方政府都選擇了采用土地財(cái)政方法解決財(cái)政困難。

2.土地財(cái)政收入都主要?dú)w地方所有

土地資源不易轉(zhuǎn)移和隱藏，且具有很強(qiáng)的地域性，地方政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)的土地也更具有信息優(yōu)勢(shì)，因此由地方政府征收與土地相關(guān)的財(cái)政收入，成本更低，程序上也更加方便。美國(guó)的土地財(cái)政收入經(jīng)歷了從中央所有，到州與地方共享，最后到地方政府占用絕大部分的發(fā)展演變過(guò)程，在這一過(guò)程中，征收的效率是逐漸增強(qiáng)的。我國(guó)土地財(cái)政收入的形式有土地出讓金、以及房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅等與土地相關(guān)的稅種。土地出讓金全部歸地方所有，中央不參與分配。而上述稅種也都屬于地方稅，收入歸地方獨(dú)享。由此可以看出，中美兩國(guó)的土地財(cái)政收入在分配方面有相同之處，即都主要?dú)w地方所有。

3.土地財(cái)政收入都在地方財(cái)政收入中占有重要地位

美國(guó)在出售土地時(shí)期，土地財(cái)政收入在美國(guó)總財(cái)政收入中占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，曾一度達(dá)到60%。后期的財(cái)產(chǎn)稅占地方稅收收入的70%。土地財(cái)政收入在美國(guó)財(cái)政中的地位可見一斑。我國(guó)土地財(cái)政收入的主要形式是土地出讓金。從表一中可以看出，雖然土地出讓金占地方財(cái)政總收入的比重波動(dòng)較大，但平均在40%以上，可見我國(guó)地方政府存在過(guò)度依賴土地財(cái)政收入的問(wèn)題，尤其是依賴土地出讓金，地方財(cái)政面臨較大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

表

數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)財(cái)政年鑒2011》

三、中美土地財(cái)政收入的不同點(diǎn)

1.出售內(nèi)容不同

雖然兩國(guó)都經(jīng)歷了出售土地?fù)Q取資本收益的過(guò)程，但兩國(guó)出售的內(nèi)容并不相同。美國(guó)出售的是土地的所有權(quán)。美國(guó)先通過(guò)一系列法案，將西部的土地收歸國(guó)有，然后通過(guò)出售和贈(zèng)與的手段將土地轉(zhuǎn)為私有，從而獲得土地出售收益。在此過(guò)程中，雖然出售的價(jià)格和具體政策一直在變化，但交易土地所有權(quán)以換取財(cái)政收入的性質(zhì)一直沒有改變。我國(guó)的土地是歸國(guó)家或集體所有的，不允許存在私有土地，因而出售的是土地的使用權(quán)。國(guó)家根據(jù)土地的用途，還對(duì)使用權(quán)的最高期限做了具體規(guī)定：居住地70年，工業(yè)用地50年，商業(yè)、旅游、娛樂(lè)用地40年等等。因此，土地出讓金在某種程度上可以視為40—70年租金的一次性繳付。繳付土地出讓金后換取的只是對(duì)土地的開發(fā)使用權(quán)，所有權(quán)始終由國(guó)家掌握。

2.獲取土地財(cái)政收入的主要形式不同

從內(nèi)戰(zhàn)至今，財(cái)產(chǎn)稅始終是美國(guó)土地財(cái)政收入的主要形式，占據(jù)絕對(duì)比重。美國(guó)的財(cái)產(chǎn)稅主要對(duì)不動(dòng)產(chǎn)征稅，稅基是根據(jù)相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的評(píng)估價(jià)值來(lái)確定的，每年征收一次。因此財(cái)產(chǎn)稅是對(duì)土地的持有環(huán)節(jié)征收的稅種。也可以說(shuō)美國(guó)的土地財(cái)政收入主要是通過(guò)對(duì)土地持有環(huán)節(jié)的征稅來(lái)實(shí)現(xiàn)的。而我國(guó)土地財(cái)政收入的主要形式是土地出讓金這種非稅收入，一次性獲得土地幾十年的收益，而與土地相關(guān)的稅收收入在地方財(cái)政收入中所占比重較小。例如2009年，我國(guó)土地出讓金是15900億元，而城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅僅為920.98億元和633.07億元。

3.管理層次不同

作為土地財(cái)政收入的主要部分，美國(guó)財(cái)產(chǎn)稅在征稅范圍、稅率、征收辦法方面都有相關(guān)法令進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，收支納入預(yù)算，并受到議會(huì)和民眾的嚴(yán)格監(jiān)管。另外即使是非稅收入都有嚴(yán)格的規(guī)范和管理，都要地方政府議會(huì)或是選民通過(guò)投票來(lái)決定，充分保證其民主化和透明化。而我國(guó)的土地出讓金長(zhǎng)期以來(lái)一直作為預(yù)算外收入，管理比較混亂，也隱藏了大量腐敗和浪費(fèi)現(xiàn)象。為了加強(qiáng)對(duì)土地出讓金的管理，2006 年底，國(guó)務(wù)院下發(fā)規(guī)定，從2007 年1 月1 日起，土地出讓收支全額納入地方基金預(yù)算管理。收入全部繳入地方國(guó)庫(kù)，支出一律通過(guò)地方基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，實(shí)行徹底的“收支兩條線”。但是，在2010 年國(guó)家審計(jì)署公布的《40 個(gè)市地州56 個(gè)縣區(qū)市土地專項(xiàng)資金征收使用管理及土地征收出讓情況審計(jì)調(diào)查結(jié)果》中顯示，在被抽查的市縣中，674.81 億元土地出讓收入管理不規(guī)范，未按規(guī)定納入基金預(yù)算管理，占征收總額的20.1%。與美國(guó)相比，我國(guó)土地財(cái)政收入的管理水平和層次依然不高。

4.產(chǎn)生效果不同

因?yàn)橥恋胤€(wěn)定的自然屬性和價(jià)值屬性，土地財(cái)政收入為美國(guó)的地方政府帶來(lái)了穩(wěn)定而豐富的財(cái)政收入。此外，因?yàn)樨?cái)產(chǎn)稅是對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的持有環(huán)節(jié)征稅，誰(shuí)持有的不動(dòng)產(chǎn)越多，繳納的財(cái)產(chǎn)稅也就越多，因而美國(guó)的土地財(cái)政收入還具有縮小貧富差距，緩和社會(huì)矛盾的作用。

而我國(guó)的土地財(cái)政問(wèn)題卻引發(fā)了許多社會(huì)問(wèn)題。地方政府從自身財(cái)政利益考慮，推動(dòng)了一輪輪的“圈地”熱潮，造成耕地大量減少，失地農(nóng)民增加。而對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障的缺失又隱含了社會(huì)的不安因素。對(duì)于城市來(lái)說(shuō)，不斷創(chuàng)新高的土地出讓金更加推高原本就已高不可攀的房?jī)r(jià)。且土地出讓金實(shí)際上是預(yù)支了土地未來(lái)幾十年的租金收益，屬于寅吃卯糧的做法，給未來(lái)的地方財(cái)政帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。

四、中美土地財(cái)政收入產(chǎn)生差異的原因

1.國(guó)家經(jīng)濟(jì)制度及土地所有制不同

美國(guó)實(shí)行的是資本主義的經(jīng)濟(jì)制度，其本質(zhì)是生產(chǎn)資料的私有制。實(shí)行國(guó)有土地的私有化是符合其經(jīng)濟(jì)制度的。因而美國(guó)可以通過(guò)出售土地所有權(quán)獲取收益。而我國(guó)實(shí)行的是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度，國(guó)家要掌握關(guān)系國(guó)計(jì)民生的生產(chǎn)資料的所有權(quán)。因此我國(guó)的土地制度是二元土地所有制，即農(nóng)村土地集體所有，城市土地國(guó)家所有。只有國(guó)有土地的使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓。國(guó)家基于社會(huì)公共利益的需要并依照法定程序，在做出適當(dāng)補(bǔ)償?shù)那闆r下可將集體土地征為國(guó)有。所以我國(guó)出售的是土地的使用權(quán)，土地的所有權(quán)必須牢牢掌握在國(guó)家和集體手中，才能符合我國(guó)的經(jīng)濟(jì)制度。

2.財(cái)政體制不同

美國(guó)的地方政府擁有更多的稅收權(quán)限。州和地方政府都具有獨(dú)立的稅收立法權(quán)和征收管理權(quán)，他們可以根據(jù)自己的實(shí)際情況決定開征或是停征某種稅種，其稅率、征管機(jī)構(gòu)以及稅收減免可自主安排。因此當(dāng)美國(guó)的地方政府面臨財(cái)政困難時(shí)，可以在自己的權(quán)限范圍內(nèi)開征新稅或是在現(xiàn)行稅制下提高稅率，而不需要想方設(shè)法獲得預(yù)算外的收入。因而稅收是美國(guó)土地財(cái)政收入的主體。

而我國(guó)的稅收立法權(quán)集中在中央，地方只能根據(jù)本地情況，制定一些適用于本地區(qū)的稅收征管規(guī)范。面對(duì)財(cái)政困難，地方政府只能從制度外想辦法。土地出讓金就成了一條簡(jiǎn)單快捷的生財(cái)之道。因而土地出讓金成為了我國(guó)的土地財(cái)政收入的主體。

五、美國(guó)土地財(cái)政收入的發(fā)展過(guò)程對(duì)我國(guó)的啟示

1.改革稅制，增加稅收收入在地方財(cái)政收入中的比重

目前在重慶、上海進(jìn)行試點(diǎn)的房產(chǎn)稅，只是對(duì)新購(gòu)房屋進(jìn)行征稅，偏向流轉(zhuǎn)稅而不是財(cái)產(chǎn)稅。我國(guó)應(yīng)該以房產(chǎn)稅作為稅制改革，解決土地財(cái)政問(wèn)題的重點(diǎn)，改革的方向應(yīng)該有流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)變?yōu)楸Ｓ协h(huán)節(jié)，每年對(duì)納稅人持有的超過(guò)一定數(shù)量的房產(chǎn)進(jìn)行征稅。這樣既可以為地方帶來(lái)穩(wěn)定豐富的稅收收入，也可以有效地調(diào)節(jié)住房市場(chǎng)的供求，起到降低房?jī)r(jià)的作用。另外，耕地占用稅也可以作為另一個(gè)改革方向?？梢詫挝缓蛡€(gè)人占用的林地和草地納入征稅范圍，將一次性征稅改為按年征收，以擴(kuò)大稅源。同時(shí)，這嚴(yán)格審批和監(jiān)管的前提下賦予地方政府一定的稅收權(quán)限，可以使地方政府根據(jù)本地區(qū)的情況，充分合理地開發(fā)稅源，增加本級(jí)政府的財(cái)政收入

2.加強(qiáng)對(duì)土地出讓金的管理。

解決我國(guó)的土地財(cái)政問(wèn)題并不是要完全取消土地出讓金，而是要將土地出讓金像美國(guó)的非稅收入一樣，提高其管理水平。要認(rèn)真落實(shí)有關(guān)規(guī)定，將土地出讓金全額納入預(yù)算，實(shí)行收支兩條線管理。并成立專門的機(jī)構(gòu)，定期對(duì)各級(jí)地方政府的土地出讓金的收入和支出情況進(jìn)行檢查，檢查結(jié)果向社會(huì)公開，提高土地出讓金收支的透明度。

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