呂丹丹

【摘要】經(jīng)濟(jì)與政治形勢(shì)新常態(tài)下，我國(guó)中央與地方關(guān)系的困境仍然非常突出，研究解決央地關(guān)系困境的出路具有重要的意義。文章分析了中央與地方關(guān)系的“公用地災(zāi)難”困境根源，提出了中央與地方的行政分權(quán)對(duì)策以及需要考慮的就業(yè)與國(guó)企效率約束；同時(shí)也分析了地方政府之間的博弈過程，給出了實(shí)現(xiàn)中央合理集權(quán)的政策建議。

【關(guān)鍵詞】央地關(guān)系 公用地 行政分權(quán) 中央集權(quán)

【中圖分類號(hào)】D621 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

為了解決中央與地方之間“一統(tǒng)就死，一放就亂”的惡性循環(huán)怪圈，我國(guó)對(duì)央地關(guān)系進(jìn)行了多次改革，比如行政分權(quán)的改革，在行政等級(jí)結(jié)構(gòu)中決策權(quán)力從上級(jí)向下級(jí)轉(zhuǎn)移以保證地方政府在行政管理中的自主性，尤其是增加國(guó)有企業(yè)在經(jīng)營(yíng)上的靈活性與市場(chǎng)化①。由于缺乏適度與合理的分權(quán)選擇，上述改革并沒有從根本上增強(qiáng)微觀經(jīng)濟(jì)主體的自主權(quán)與靈活性，中央政府的宏觀調(diào)控政策下達(dá)到地方即出現(xiàn)走樣的情況常常發(fā)生，央地之間爭(zhēng)權(quán)奪利的現(xiàn)象仍然存在。地方政府通過用足政策或者尋找政策漏洞的路子加強(qiáng)對(duì)地方企業(yè)及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的控制，造成微觀經(jīng)濟(jì)體無法按照市場(chǎng)環(huán)境變化及時(shí)、靈活地開展經(jīng)營(yíng)。由此可見，我國(guó)中央與地方關(guān)系的困境仍然非常突出，研究解決央地關(guān)系困境的出路對(duì)于厘清政治改革的方向與路線具有重要的意義。

中央與地方關(guān)系困境分析

中央地方兩本賬。地方政府在行政分權(quán)改革過程中獲得了更加獨(dú)立的利益主體地位，并且地方政府的權(quán)力也得到了空前的擴(kuò)張。一方面地方政府對(duì)于當(dāng)?shù)氐亩愂站哂锌刂茩?quán)，另一方面地方政府主導(dǎo)當(dāng)?shù)氐呢?cái)政支出與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此地方政府在經(jīng)濟(jì)生活中的表現(xiàn)也越來越象經(jīng)濟(jì)學(xué)中的經(jīng)濟(jì)人②。由此造成中央政府很難確切知道地方政府的征稅能力，所以地方政府有條件隱瞞自己的征稅能力，隱瞞實(shí)際收入，開設(shè)地方“小金庫”截留或隱藏財(cái)政收入，從而阻礙中央對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的優(yōu)化配置。另一方面，地方政府領(lǐng)導(dǎo)人為了獲取更多的升遷政治籌碼，一切政府活動(dòng)以當(dāng)?shù)谿DP產(chǎn)出為目的，造成了大量的落后產(chǎn)能與重復(fù)建設(shè)，不僅無益于提高人民生活水平，還造成了當(dāng)前嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩問題，干擾甚至破壞了中央的宏觀調(diào)控工作與經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型目標(biāo)。

地方政府的夾層困境。各級(jí)地方政府和官僚處于中央與下層政府的夾層之中，一方面需要接受并遵從中央下達(dá)的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控指令，另一方面需要監(jiān)管、引導(dǎo)下層政府經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與發(fā)展方式轉(zhuǎn)型。受制于信息不對(duì)稱因素的影響，處于夾層中的地方政府無法準(zhǔn)確、真實(shí)地掌握下層政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展與調(diào)整情況，因此也就不能完全貫徹中央下達(dá)的宏觀調(diào)控指令。

中間層地方政府的夾層困境根源，自上而下的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維穩(wěn)這一對(duì)矛盾的壓力，自下而上的是環(huán)境破壞與污染以及征地拆遷中的民眾壓力。不論自上而下的壓力還是自下而上的壓力，都增加了中間層官員對(duì)未來預(yù)期的不確定性，加劇他們的短期行為，又反過來制造和積累矛盾，埋下一個(gè)個(gè)定時(shí)或不定時(shí)炸彈，使未來的不確定性愈發(fā)增加③。地方政府和官員的短期行為，必然導(dǎo)致“好處由地方官員得，責(zé)任由中央托底”的一種狀況持續(xù)累積。地方官員多數(shù)異地任職，任職時(shí)間極其有限甚至異常短暫，導(dǎo)致政府投資無極限、招商引資無極限、腐敗無極限、開發(fā)區(qū)無極限、小城鎮(zhèn)大躍進(jìn)無極限、地方債無極限；政治賬、經(jīng)濟(jì)賬、現(xiàn)實(shí)賬、歷史賬，最終都要由中央埋單，并最終都是通過各種形式由全國(guó)人民埋單。

處于三級(jí)頂層的中央政府也是造成地方政府夾層困境的因素之一。中央政府一直秉持“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”導(dǎo)向以及對(duì)社會(huì)民生與自然環(huán)境的忽視是造成地方政府短視或唯GDP論的緣由。另外，中央政府對(duì)于財(cái)政收入在各級(jí)政府間的分配不夠公平合理，頂層的政治制度設(shè)計(jì)不夠完善，造成對(duì)于地方官員缺乏有效的法律監(jiān)督、民眾監(jiān)督和媒體監(jiān)督方式。地方政府的夾層困境以及短視行為造成的典型后果是環(huán)境破壞和污染，以及被稱為中國(guó)式次貸的地方債④。地方政府為招商引資而大幅度降低環(huán)保成本，使過度追逐經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的危害不僅需要由當(dāng)代人來承擔(dān)，也需要由子孫后代來承擔(dān)，空氣、土壤、水污染進(jìn)而導(dǎo)致系統(tǒng)性的食品安全與健康問題，已經(jīng)成為國(guó)人不堪承受之重。

央地關(guān)系的不確定性危害。長(zhǎng)期以來，我國(guó)依靠行政手段或窗口指導(dǎo)方式實(shí)現(xiàn)中央對(duì)地方的監(jiān)督與管理，因此中央與地方之間權(quán)責(zé)不明確，央地關(guān)系也處于權(quán)力收放之間拉鋸，造成地方政府自主權(quán)力與責(zé)任的不確定，限制了地方經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期、穩(wěn)定發(fā)展。制定法律對(duì)中央政府和地方政府各自權(quán)力進(jìn)行正式的規(guī)定是一條必由之路，但脫離開這些規(guī)定，通過中央地方政府實(shí)踐中的工作關(guān)系來考察他們各自的權(quán)力也很重要。

比如，中央政府通過制定指導(dǎo)文件解決地方政府之間的資源爭(zhēng)奪，實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)資源的優(yōu)化配置。在現(xiàn)有的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下，資產(chǎn)在部門或企業(yè)間的流動(dòng)性很差，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整只能是投資增量的調(diào)節(jié)，而不能使既有存量得到調(diào)節(jié)。在投資體制改革后，價(jià)格改革沒有跟上，導(dǎo)致不同產(chǎn)業(yè)具有不同的資金利潤(rùn)率。但是，各級(jí)政府迫于財(cái)政壓力又多傾向于發(fā)展能馬上增加財(cái)政收入的產(chǎn)業(yè)，由此制約了稀缺資源的優(yōu)化配置，惡化了宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，因此需要中央政府對(duì)此進(jìn)行全局性、系統(tǒng)性的監(jiān)管與引導(dǎo)以避免劣幣驅(qū)逐良幣。

中央政府需要加快地方行政管理體制改革，從行政體系內(nèi)部的觀念、方式、程序、結(jié)構(gòu)等入手，使行政管理系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)要素實(shí)現(xiàn)程序化、確定化。只有建立了動(dòng)態(tài)的、穩(wěn)定的、有序的行政系統(tǒng)才能提高行政效率。比如，調(diào)整行政權(quán)力結(jié)構(gòu)，確立合理的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)，適當(dāng)放權(quán)、加強(qiáng)調(diào)控、增強(qiáng)活力，提高中央與地方的行政效率，調(diào)整行政組織，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)化。

不過，即使中央政府的行政命令也不見得是有效的約束機(jī)制，因?yàn)榈胤秸耆梢圆扇「鞣N措施來對(duì)付中央政府的行政約束，尋找種種理由，針對(duì)中央的政策尋找種種對(duì)策，能為我所用者，則要“用足政策”，不能為我所用者，則要尋找政策漏洞打“擦邊球”。

中央與地方的行政分權(quán)對(duì)策

傳統(tǒng)行政體制下的行政分權(quán)僅僅加強(qiáng)了地方政府的利益化格局，這導(dǎo)致嚴(yán)重的地方保護(hù)主義，對(duì)經(jīng)濟(jì)生活產(chǎn)生了不良的影響。要突破“公用地困境”，解決地方保護(hù)主義問題，最簡(jiǎn)單也是最便當(dāng)?shù)霓k法便是重新集權(quán)，也就是中央政府強(qiáng)化了對(duì)地方的控制以及監(jiān)管，消弱地方政府開展行政管理的自主權(quán)，而取消地方政府成為獨(dú)立利益主體的所有制度安排⑤。事實(shí)上從新中國(guó)成立以來，中央政府一直在進(jìn)行這個(gè)循環(huán)：下放權(quán)力，然后收回權(quán)力；收回權(quán)力以后又下放權(quán)力；下放權(quán)力后再收回權(quán)力。在傳統(tǒng)體制中，中央政府說放就放，說收就收，可以說令行禁止，軍令如山，雖然不解決什么經(jīng)濟(jì)問題.但政策效率非常之高，而且也沒有引起結(jié)構(gòu)性的政治經(jīng)濟(jì)問題⑥。在當(dāng)前的政治與經(jīng)濟(jì)形勢(shì)新常態(tài)下，中央政府重新收權(quán)面臨以下幾個(gè)方面的約束：

第一，失業(yè)問題的約束。中國(guó)人口眾多，就業(yè)問題一直是困繞中國(guó)政府的重大問題之一。中國(guó)的失業(yè)問題是非常嚴(yán)重的，在城市是如此，而在農(nóng)村則尤其嚴(yán)重。在改革開放前，這一問題被體制掩蓋了。但即使在傳統(tǒng)體制中，政府也曾為了解決就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)過于激烈的問題而實(shí)施過大量城鎮(zhèn)青年下鄉(xiāng)插隊(duì)落戶的政策，并且在勞動(dòng)人事制度方面不得不實(shí)行頂替制度。

第二，人口紅利衰竭導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩。中國(guó)勞動(dòng)人口比重開始出現(xiàn)下降，因此中國(guó)正步入人口結(jié)構(gòu)的“拐點(diǎn)”，中國(guó)勞動(dòng)人口增速開始放緩，而勞動(dòng)人口增速所帶來的“人口紅利”也逐漸減少，已經(jīng)不能夠繼續(xù)依靠勞動(dòng)力數(shù)量增長(zhǎng)來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出效率的增長(zhǎng)，面對(duì)這種情況必須在短時(shí)間內(nèi)促進(jìn)人力資本的形成，對(duì)多項(xiàng)勞動(dòng)力素質(zhì)進(jìn)行升級(jí)，再次推動(dòng)“人口紅利”增長(zhǎng)，否則就代表了中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“拐點(diǎn)”會(huì)加速到來。由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不同，我國(guó)不同地區(qū)的人口出生率、老齡化率也具有明顯的不同，因此中央需要給予地方政府更加自主的勞動(dòng)力或人口政策，而不是一刀切的統(tǒng)一監(jiān)管。

伴隨人口紅利消失的是人口老齡化，以及地方政府難以承受的養(yǎng)老支出壓力。一方面是近半數(shù)省份養(yǎng)老金收不抵支，另一方面是基金結(jié)余收益率大大低于通貨膨脹率⑦。由于發(fā)展的不平衡問題，我國(guó)不同的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及財(cái)政盈余差距較大，地方自主與中央統(tǒng)籌需要同時(shí)加強(qiáng)。

第三，國(guó)有企業(yè)效率問題的約束。國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)是不明確的，所以國(guó)有企業(yè)的預(yù)算約束是軟的，國(guó)有企業(yè)的管理者如果沒有高尚的責(zé)任感，就沒有提高資源的使用效率的積極性。改善國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益是經(jīng)濟(jì)改革的主要目標(biāo)之一。在改革之初，國(guó)有企業(yè)擁有影響生產(chǎn)、投資以及工人工資等方面的自主權(quán)。由于這一改革只有蘿卜而沒有大棒，所以在國(guó)有企業(yè)中出現(xiàn)了工資吃掉利潤(rùn)的問題。為了保證財(cái)政收入，中國(guó)開始對(duì)國(guó)有企業(yè)按統(tǒng)一的稅率進(jìn)行收稅，即利改稅的改革。但是由于這一改革并不能在事實(shí)上硬化對(duì)企業(yè)的預(yù)算約束機(jī)制，企業(yè)的效益并未因此而有所改善。

由于中央政府不可能直接管理上千家國(guó)有企業(yè)，所以，中央政府不得不依靠地方政府來代管國(guó)有企業(yè)，即將國(guó)企劃分為中央企業(yè)與地方國(guó)企。財(cái)政包干、收入分享體制使得地方政府有動(dòng)力去積極參與所屬國(guó)有企業(yè)的管理，這在一定程度上改善了國(guó)有企業(yè)軟約束的問題。如果中央政府加強(qiáng)監(jiān)管與控制，就會(huì)限制地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的靈活性與積極性，國(guó)有企業(yè)的效益就會(huì)下降，國(guó)有企業(yè)的預(yù)算約束也就會(huì)更加軟化，中央政府的財(cái)政收入也就會(huì)下降，而財(cái)政負(fù)擔(dān)則可能會(huì)隨之而上升⑧。而更為嚴(yán)重的后果可能就是重新集權(quán)會(huì)導(dǎo)致體制復(fù)歸，從而重蹈覆轍，重新陷入傳統(tǒng)體制類型的“公用地困境”，即一放即亂、一收即死的困境。

“公用地困境”中的兩難選擇并不是一個(gè)非此即彼的選擇。中央與地方關(guān)系陷入“公用地困境”，問題的根源不是地方行政失效，而是由于沒有厘清央地關(guān)系與權(quán)責(zé)：一是中央與地方政府在土地出讓等環(huán)節(jié)上存在爭(zhēng)利現(xiàn)象，二是地方政府的自主管理權(quán)力得不到制度的保證，存在忽有忽無的不確定性，三是由于地方官員數(shù)據(jù)造假中央無法監(jiān)控地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的真實(shí)情況。對(duì)于國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)模糊，產(chǎn)權(quán)虛置，為了保證國(guó)有資產(chǎn)的增值，防止國(guó)有資產(chǎn)的流失，必須由政府對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)督和控制。中央的放權(quán)于企業(yè)的改革，其實(shí)質(zhì)是把不應(yīng)該放棄的權(quán)力給了企業(yè)。因?yàn)楫?dāng)前的國(guó)家資產(chǎn)管理法制中，對(duì)于部分公共資產(chǎn)比如土地、河流、礦產(chǎn)沒有明確出讓方與收益方。企業(yè)不具有所有者的資格，也不具有承擔(dān)自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)能力。如果放不應(yīng)該放的權(quán)于企業(yè)，最終可能的結(jié)果是使本來就軟化的企業(yè)預(yù)算約束更加軟化，從而導(dǎo)致工資吃掉利潤(rùn)、企業(yè)拼設(shè)備、輕積累、濫發(fā)獎(jiǎng)金的短期行為嚴(yán)重等惡劣后果。這時(shí)地方政府替代中央政府管理國(guó)有企業(yè)，監(jiān)督其經(jīng)濟(jì)行為，就可以在一定程度上硬化企業(yè)預(yù)算約束，保證國(guó)有資產(chǎn)的增值，防止國(guó)有的流失。但地方政府與企業(yè)的合作，勢(shì)必導(dǎo)致“諸侯經(jīng)濟(jì)”，因?yàn)樵谪?cái)政大包干體制下，地方所屬國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益與地方財(cái)政收入有相當(dāng)?shù)年P(guān)系。

所以，要解決地方保護(hù)主義，突破“公用地困境”，就必須在制度上進(jìn)行創(chuàng)新，明確國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)，切斷政府與企業(yè)之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。也就是實(shí)行國(guó)有產(chǎn)權(quán)與公共行政權(quán)的分離。

中央集權(quán)合理限度的建議

中央必須加強(qiáng)自身制度的建設(shè)，其權(quán)力才能體現(xiàn)其中央性，才能對(duì)地方政府進(jìn)行有效的統(tǒng)治。中央和地方之間所存在著的種種問題部分源于行政權(quán)力的分散化，所以進(jìn)行一定的中央集權(quán)是必由之路。然而，行政的統(tǒng)一意味著地方政府只可能是中央政府的派出機(jī)構(gòu)，對(duì)于我國(guó)不均衡的發(fā)展?fàn)顩r，這種操作方法是不現(xiàn)實(shí)的，因此對(duì)于一些局部性、區(qū)域性發(fā)展問題需要依靠地方政府因地制宜地實(shí)現(xiàn)行政管理。

合理限度的中央集權(quán)之一就是政府有選擇性地集權(quán)。中央政府要建立一套獨(dú)立監(jiān)督與治理地方政府的制度體系，從而保證地方政府采取的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策與中央宏觀調(diào)控目標(biāo)相一致。這樣的獨(dú)立監(jiān)督與管理制度體系不是凌駕于地方政府之上，要求地方政府與中央政策亦步亦趨，而是要把涉及全局性、系統(tǒng)性的產(chǎn)業(yè)調(diào)整、資源配置問題放到更宏觀的角度進(jìn)行考慮而不是采取地方保護(hù)主義策略行事，而把另外一些權(quán)力完全下放給地方，中央只對(duì)這些權(quán)力的行使實(shí)行事后監(jiān)督。

由此可見建立制度體系是實(shí)現(xiàn)中央合理集權(quán)與地方政府選擇性分權(quán)的關(guān)鍵手段，央地關(guān)系改革的制度體系建設(shè)涉及到地方與中央行政治理的全面政治轉(zhuǎn)型。根據(jù)當(dāng)前的實(shí)踐檢驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)方面對(duì)中央與地方關(guān)系已經(jīng)做出制度上的調(diào)整，并取得了初步成效，這進(jìn)一步為政治方面的改革指出了方向與路線。中央權(quán)力的增強(qiáng)并不表現(xiàn)在其能夠遏制地方利益，而是表現(xiàn)在其能夠有效地容納地方利益。要把地方利益納入到中央的制度中，需要中央權(quán)力做根本性調(diào)整。例如，曾經(jīng)實(shí)施的分稅制并沒有很好地解決中央與地方爭(zhēng)利的矛盾，主要的原因在于中央和地方之間的政治權(quán)力關(guān)系未做調(diào)整，因此呼吁引人民主因素來提高這種新制度的有效性。

總之，我國(guó)中央與地方政府之間存在權(quán)責(zé)分配不明確、某些利益沖突問題，由此造成諸多央地關(guān)系困境。在解決央地分權(quán)的行政改革過程中，常常出現(xiàn)中央與地方之間“一統(tǒng)就死，一放就亂”的惡性循環(huán)怪圈。

為了解決這一問題，給出中央與地方的行政分權(quán)對(duì)策，要突破“公用地困境”，解決地方保護(hù)主義問題需要中央政府合理加強(qiáng)對(duì)地方的監(jiān)管與控制，在涉及全局性資源配置問題上降低地方政府進(jìn)行行政管理的自主權(quán)，以取消地方政府成為獨(dú)立利益主體的所有制度安排，以及需要考慮就業(yè)與國(guó)企效率約束。筆者分析了地方政府之間的博弈過程，在此基礎(chǔ)上給出了實(shí)現(xiàn)中央合理集權(quán)的政策建議。

（作者為東北師范大學(xué)政法學(xué)院博士研究生、大連大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院講師）

【注釋】

①魏紅英：“縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)合理化：中央與地方關(guān)系和諧發(fā)展的基本進(jìn)路”，《中國(guó)行政管理》，2008年第6期。

②劉承禮：“理解當(dāng)代中國(guó)的中央與地方關(guān)系”，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)科學(xué)》，2008年第5期。

③潘小娟：“中央與地方關(guān)系的若干思考”，《政治學(xué)研究》，1997年第3期。

④楊小云：“論我國(guó)中央與地方關(guān)系的改革”，《政治學(xué)研究》，1997年第3期。

⑤唐建強(qiáng)：“法國(guó)中央與地方關(guān)系中的監(jiān)督機(jī)制及其對(duì)我國(guó)的啟示”，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2004年第6期。

⑥張愛琴，王英津：“實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系現(xiàn)代化的思考”，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），1999年第1期。

⑦楊小云：“論新中國(guó)建立以來中國(guó)共產(chǎn)黨處理中央與地方關(guān)系的歷史經(jīng)驗(yàn)”，《政治學(xué)研究》，2001年第2期。

⑧封麗霞：“集權(quán)與分權(quán)：變動(dòng)中的歷史經(jīng)驗(yàn)—以新中國(guó)成立以來的中央與地方關(guān)系處理為例”，《學(xué)術(shù)研究》，2011年第4期。

責(zé)編/許國(guó)榮（實(shí)習(xí)）