馬秀玲，饒　帥

(蘭州大學(xué) 管理學(xué)院，甘肅 蘭州 730000)

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少數(shù)民族地區(qū)基層公務(wù)員晉升的影響因素研究
——基于縣處級正職領(lǐng)導(dǎo)干部的履歷分析

馬秀玲，饒帥

(蘭州大學(xué) 管理學(xué)院，甘肅 蘭州 730000)

[摘要]由于自然環(huán)境、地理位置和歷史等原因，我國少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展長期落后于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟的“馬太效應(yīng)”直接波及到人才工作，反過來又制約了民族地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展。本文搜集并整理了西部G省L自治州2012年至今在任的226名縣處級正職領(lǐng)導(dǎo)干部的簡歷，結(jié)合訪談與座談的方式，從個人基本特征、從政經(jīng)歷和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)三個維度對影響少數(shù)民族地區(qū)基層公務(wù)員晉升的相關(guān)因素做了多元線性回歸分析，剖析了我國少數(shù)民族地區(qū)基層公務(wù)員的晉升特點及規(guī)律，并提出了相關(guān)完善基層公務(wù)員晉升機制與干部人事制度改革的政策建議。

[關(guān)鍵詞]民族地區(qū)；基層公務(wù)員；晉升；縣處級正職領(lǐng)導(dǎo)干部；履歷分析

一、問題源起與文獻(xiàn)回顧

黨和政府歷來十分重視少數(shù)民族干部的培養(yǎng)。近年來，國家出臺了一系列培養(yǎng)、選拔與使用少數(shù)民族干部的政策、意見、規(guī)定和辦法，對民族地區(qū)經(jīng)濟社會的快速發(fā)展起到了重要的促進(jìn)作用。然而，政策的實際執(zhí)行效果與預(yù)期還存在一定差距，基層公務(wù)員隊伍的職業(yè)發(fā)展與晉升也受到一定程度的限制。因此，非常值得關(guān)注的問題是：少數(shù)民族地區(qū)基層公務(wù)員的職業(yè)成長與晉升的實際情況如何？哪些因素影響到民族地區(qū)基層公務(wù)員晉升與職業(yè)發(fā)展，在制度設(shè)計層面應(yīng)如何完善？

本文以“civil servant”和“promotion”為關(guān)鍵詞，1949年至2014年在Emerald數(shù)據(jù)庫、Business Source Premier(BSP)商管財經(jīng)類全文數(shù)據(jù)庫、Wiley intersicence(約翰威立)數(shù)據(jù)庫中有關(guān)公務(wù)員晉升的英文文獻(xiàn)共計19篇。其中，研究中國政治精英升遷影響因素的論文有9篇。研究對象主要集中在市級以上黨政一把手，晉升的影響因素涵蓋了績效、財政、年齡、性別、民族、學(xué)歷、黨員身份、黨齡、籍貫、任職經(jīng)歷等方面。例如Hong Yung Lee(1983年)認(rèn)為對年輕的領(lǐng)導(dǎo)干部來說，選拔標(biāo)準(zhǔn)主要體現(xiàn)為年齡、教育水平和工作能力；對年長的干部而言，選拔標(biāo)準(zhǔn)更傾向于革命資歷和政治忠誠等[1]。BJ Dickson & MR Rublee(2000年)認(rèn)為“黨員身份”和“黨務(wù)經(jīng)歷”是官員升遷的主要因素之一[2]。Pierre Landry(2003年)對1990年至2000年中國100多個在任市長的晉升軌跡研究發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟績效僅對官員的政治生命產(chǎn)生非常有限的正向影響，任期、年齡等因素對晉升產(chǎn)生較為顯著的影響[3]。Shiping Zheng(2005年)認(rèn)為中國官員晉升存在年齡上的天花板，年齡逐漸成為影響政治精英升遷的重要因素[4]。Xiao-Wei Zang(2005年)認(rèn)為省級經(jīng)驗和財經(jīng)知識對于政治精英的晉升相當(dāng)有力。而且，大學(xué)學(xué)歷對于政府部門的精英比對黨務(wù)部門的精英更加重要[5]。Bo.Z(2002年)以1949年至1994年全國歷任省委書記、省長為樣本，研究了稅收上繳額度、經(jīng)濟增長率、官員特征、政治運動、省份特征等維度綜合考察官員的年齡、黨齡、籍貫、性別、民族、學(xué)歷、工作地與籍貫的關(guān)系、有無政治運動、與中央的關(guān)系以及各省人口、經(jīng)濟增長率、稅收上繳或國家補貼等10多個變量與晉升的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)GDP增長率與財政收入的多寡決定省部級官員的留任或晉升，而且后者對官員晉升的貢獻(xiàn)更大[6]。Opper & Brehm(2007年)對1987年至2005年間省委書記、省長的研究發(fā)現(xiàn)，關(guān)系網(wǎng)對省級官員晉升的影響力遠(yuǎn)高于經(jīng)濟績效[7]。

關(guān)于國內(nèi)研究成果，本文以“公務(wù)員”和“晉升”為主題，以“2000年—2014年”為時間段，在CNKI、維普數(shù)據(jù)庫、萬方數(shù)據(jù)庫共檢索出104篇相關(guān)的研究文獻(xiàn)。這些研究主要從三個方面探討公務(wù)員晉升問題：一是，作為激勵機制的公務(wù)員晉升研究；二是，基于經(jīng)濟績效的晉升錦標(biāo)賽研究；三是，當(dāng)前公務(wù)員晉升機制存在的問題與對策研究。其中，有代表性的研究如周黎安(2007年)分析了基于經(jīng)濟績效增長的地方官員晉升錦標(biāo)賽模式的性質(zhì)、特征和優(yōu)缺點[8]。吳建南、馬亮(2009年)綜述了政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)和公共管理學(xué)等學(xué)科的學(xué)者關(guān)于官員晉升及其決定因素的實證研究，分析了政府績效對官員晉升的作用，建議官員晉升研究綜合考慮官員的個人特征、政治背景、政府績效、轄區(qū)和組織狀況等方面的因素[9]。杜興強、曾泉(2012年)收集1978年—2008年間中國省級官員政治生涯變動的數(shù)據(jù)，構(gòu)建“官員歷練”指數(shù)，以GDP增長率的加速度作為經(jīng)濟增長的反映方式，研究兩者對省級官員的升遷產(chǎn)生的競爭性影響。結(jié)果發(fā)現(xiàn)省級官員的擢升概率與官員歷練、經(jīng)濟增長均顯著正相關(guān)，但對官員歷練因素更為敏感，其中中央工作經(jīng)歷、企業(yè)工作經(jīng)歷與官員晉升顯著正相關(guān)[10]。鄧世倫(2013年)通過分析第十一屆至第十七屆中央委員簡歷資料發(fā)現(xiàn)：年齡、專業(yè)、籍貫和民族對政治精英的職務(wù)升遷概率的影響存在顯著性差異；性別、黨齡、學(xué)歷等特征對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)升遷概率的影響差異性不顯著[11]。吳蕓(2012年)以河北省各縣1998年—2008年歷任縣委書記、縣長的簡歷為基礎(chǔ)，采用多元線性回歸分析法得出年齡、學(xué)歷、學(xué)校與縣委書記、縣長的晉升速度呈正相關(guān)，性別的影響效果不顯著，軍隊經(jīng)歷對晉升速度顯著負(fù)影響，籍貫跨市但不跨省的官員晉升的速度較慢[12]。

現(xiàn)有研究對本文在變量選擇和數(shù)據(jù)分析方面具有重要的啟示意義。但是，這些研究更多關(guān)注的是高層領(lǐng)導(dǎo)的晉升影響因素，而對基層政府公務(wù)員晉升到縣處級正職領(lǐng)導(dǎo)影響因素的研究非常少，民族地區(qū)基層公務(wù)員晉升影響因素的研究更是幾近空白。有鑒于此，本文以西部G省L自治州2012年至今在任的226名縣處級正職領(lǐng)導(dǎo)干部的簡歷為分析樣本，構(gòu)建基于個人特征、從政經(jīng)歷和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)三個維度的多元線性回歸模型，研究基層公務(wù)員晉升的影響因素與職業(yè)發(fā)展規(guī)律，為完善我國干部人事制度改革提供科學(xué)可行的政策建議。

二、研究設(shè)計

(一)變量確定

基于國家相關(guān)政策法規(guī)中對公務(wù)員的素質(zhì)要求及現(xiàn)有研究成果，本文以激勵理論、人力資本理論和社會網(wǎng)絡(luò)理論為理論支撐，將晉升速度作為被解釋變量，從個人基本特征、從政經(jīng)歷和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)三個維度甄選出性別、民族、年齡、學(xué)歷、專業(yè)、任職屬地變動情況、任職經(jīng)歷、籍貫、學(xué)校、父親職業(yè)共計10個可測解釋變量，以考察這些變量對基層公務(wù)員晉升的影響情況，選擇這些變量是因為本文是基于干部履歷分析，輔以訪談、座談方法的研究，僅對公務(wù)員履歷中包含的變量進(jìn)行統(tǒng)計和分析，并未涉及履歷中不包含的諸如思想品行、能力與素質(zhì)、工作實績、廉潔程度等其他影響公務(wù)員晉升的變量。

(二)樣本選擇與數(shù)據(jù)獲取

考慮到樣本數(shù)量、樣本的代表性以及數(shù)據(jù)的可獲取性，本文選取了我國西部G省的L自治州2012年在任的226名縣處級正職領(lǐng)導(dǎo)干部人口統(tǒng)計學(xué)信息作為研究樣本。其中姓名來自于該省統(tǒng)計年鑒(2012年)，簡歷信息包括性別、民族、籍貫、出生年份、入黨時間、參加工作的時間、學(xué)歷、學(xué)校、專業(yè)、任職經(jīng)歷等，數(shù)據(jù)主要來源于該省省委組織部提供的資料及互聯(lián)網(wǎng)，如地方政府網(wǎng)站、政府信息公開平臺、地方人大網(wǎng)站、地方政協(xié)網(wǎng)站等。

(三)實地座談與訪談

為了驗證擬定10個解釋變量是否具有現(xiàn)實科學(xué)性，是否對公務(wù)員晉升產(chǎn)生影響，本文于2014年8月赴該省L自治州進(jìn)行實地調(diào)研。圍繞少數(shù)民族地區(qū)基層公務(wù)員晉升的相關(guān)問題與L自治州州委組織部、州人力資源與社會保障局、州政府組成部門共30名相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)與公務(wù)員進(jìn)行了座談與訪談，發(fā)現(xiàn)這10個變量對基層公務(wù)員晉升產(chǎn)生影響。

(四)回歸方程構(gòu)建

本文做出如下研究假設(shè)：民族地區(qū)基層公務(wù)員的基本特征(性別、民族、年齡、學(xué)歷、專業(yè))、從政經(jīng)歷(任職經(jīng)歷、任職屬地變動情況)和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)(籍貫、學(xué)校、父親職業(yè))與其晉升速度呈線性相關(guān)關(guān)系?；诖?，本文構(gòu)建了基層公務(wù)員晉升的線性回歸方程，即：

Y=β0+β1X1+β2X2+β3X3+…βmXm+α

(1)

公式中，Y指公務(wù)員的晉升速度，βi(i=0，1，…m)為回歸系數(shù)，Xi(i=0，1，…m)為影響公務(wù)員晉升速度的m個變量，α為隨機誤差項。

線性關(guān)系是回歸分析的重要前提假設(shè)，本文將性別、民族、學(xué)歷、專業(yè)、任職經(jīng)歷、任職屬地變動情況、籍貫、學(xué)校、父親職業(yè)做虛擬化處理，進(jìn)行重新編碼。在數(shù)據(jù)錄入時轉(zhuǎn)化成一個或多個數(shù)值為0與1的二分變量，然后將虛擬變量作為一個區(qū)組投入回歸方程式中進(jìn)行回歸分析。

三、實證分析

(一)描述性分析

1.晉升速度。2012年5月至今L自治州在職縣處級正職領(lǐng)導(dǎo)干部共計226人。表1為L自治州226名縣處級領(lǐng)導(dǎo)干部的晉升速度統(tǒng)計量表。偏度為0.184>0為正偏態(tài)，說明晉升速度超過25.03年的人數(shù)較少，多數(shù)人在25.03年之前實現(xiàn)職位晉升；峰度是0.152>0，說明高峰較為陡峭，晉升速度差異性較大。圖1顯示，大部分正處級干部從科員到如今的職位所經(jīng)歷的時間是18年至30年，這批人數(shù)占到被調(diào)查人員的66.37%，只有極其少數(shù)的人可在10年以內(nèi)實現(xiàn)職級的躍升(見表1，圖1)。

表1晉升速度統(tǒng)計量

2.性別與民族。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，女性擔(dān)任縣處級正職領(lǐng)導(dǎo)干部的人數(shù)很少。226個樣本數(shù)據(jù)中，女性只有11人，僅占總?cè)藬?shù)的4.9%。這一現(xiàn)象在訪談中也得到證實，政府重要機構(gòu)的女性正職領(lǐng)導(dǎo)干部很少。由于女性縣處級正職干部的樣本數(shù)量太少，導(dǎo)致回歸分析模型中性別這一解釋變量的顯著性不明顯，可見性別因素在基層公務(wù)員的晉升過程中影響不顯著。在民族分布方面，少數(shù)民族干部有124位，漢族干部有102位，兩者人數(shù)差距不大且少數(shù)民族干部多于漢族干部。少數(shù)民族和漢族干部在人數(shù)上的差異不明顯，也從另一角度解釋了回歸分析中“民族”這一解釋變量被最優(yōu)模型所排出的原因。數(shù)據(jù)反映出，少數(shù)民族地區(qū)的基層公務(wù)員晉升與漢族地區(qū)的公務(wù)員晉升相差不大，民族這一因素并沒有對基層公務(wù)員的晉升產(chǎn)生特別顯著的影響(見圖2)。

圖1　晉升速度統(tǒng)計圖

圖2　性別與民族

3.年齡。226名縣處級正職領(lǐng)導(dǎo)干部年齡統(tǒng)計數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)差為5.052，樣本差異較小。任職年齡最大的57歲，最小的25歲。通過樣本數(shù)據(jù)的核對，這位25歲就擔(dān)任縣處級正職的干部恰恰是經(jīng)過6年就實現(xiàn)全部職級晉升的人，職位晉升比較順利。偏度為-0.180<0為負(fù)偏態(tài)，說明小于47歲的縣處級干部人數(shù)居多；峰度是0.440>0，說明任職年齡的差異性較大。從圖3可以看出，絕大多數(shù)人擔(dān)任縣處級正職領(lǐng)導(dǎo)干部時在40歲至50歲之間，約占總?cè)藬?shù)的76%，能在35歲之前升到縣處級正職領(lǐng)導(dǎo)干部的人很少(見表2，圖3)。

表2年齡統(tǒng)計量

圖3　年齡統(tǒng)計圖

4.學(xué)歷與專業(yè)。在學(xué)歷情況(以最高學(xué)歷計算)方面，樣本數(shù)據(jù)中專科學(xué)歷69人，約占總?cè)藬?shù)的30%；本科學(xué)歷有120人，占比人數(shù)最多，達(dá)到53%；研究生學(xué)歷人數(shù)最少，有37人，占比16.4%。簡歷信息顯示，絕大多數(shù)人第一學(xué)歷是?？粕踔粮咧校究颇酥裂芯可鷮W(xué)歷多是在參加工作后繼續(xù)教育修得(見圖4)。在專業(yè)情況方面，經(jīng)濟、管理、法律類占63.3%，文史哲類占23.5%，理工農(nóng)醫(yī)類占11.9%，其他專業(yè)占1.3%。隨著工作年限和閱歷的增長，職位越高，對領(lǐng)導(dǎo)干部的創(chuàng)新思維、政治敏銳性等綜合素質(zhì)以及掌控全局、開拓進(jìn)取的能力要求越高，所以，不少公務(wù)員選擇去重點大學(xué)或黨校進(jìn)修經(jīng)管法等理論知識以提高自己對大局的宏觀掌控能力，適應(yīng)更高的崗位要求(見圖5)。

圖4　學(xué)歷分布　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　圖5　專業(yè)分布

5.任職經(jīng)歷與任職屬地變動。226名縣處級正職領(lǐng)導(dǎo)干部中具有學(xué)校經(jīng)歷的50人，占總?cè)藬?shù)的22.1%；具有部隊經(jīng)歷的18人，占到8%；具有企業(yè)經(jīng)歷的19人，占比8.4%。人數(shù)最多的是三種特殊經(jīng)歷均沒有的，達(dá)到139人，占比61.5%。數(shù)據(jù)表明，大部分干部是在黨政機關(guān)一步一步晉升上來的(見圖6)。在任職屬地變動方面，180人在從科員晉升到縣處級正職干部的過程中任職屬地是發(fā)生變動的，占比79.6%。只有20%的人一直在同一個屬地任職。這也反映出，黨政干部異地任職制度在該州得到較好推行，該州范圍內(nèi)的黨政人才流動較為活躍。但是，在最優(yōu)回歸方程中任職屬地變動情況這一解釋變量被排除在外，說明任職屬地變動與否對基層公務(wù)員的晉升影響不大，并不是一直在同一個地方連續(xù)任職就能獲得較快的提升(見圖7)。

圖6　任職經(jīng)歷　　　　　　　　　　　　　　　　　圖7　任職屬地變動情況

6.籍貫。在籍貫方面，“本市/縣”的占到19.9%?！氨局莘潜臼?縣”的人數(shù)最多，占比62.4%?！氨臼》潜局荨钡母刹咳藬?shù)較少，占比10.6%。籍貫是外省但在本州任職的人數(shù)更少，占比7.1%。本州以外的人很少，只占總?cè)藬?shù)的17.7%。籍貫是本州的有三分之二是少數(shù)民族干部，這說明L自治州黨政系統(tǒng)中的優(yōu)秀干部主要來源于本地少數(shù)民族人口，引進(jìn)的外地優(yōu)秀人才少，存在人才引進(jìn)困難的問題(見表3)。

7.畢業(yè)院校。在畢業(yè)院校分布方面，在黨校取得最高學(xué)歷的有115人，占到50.9%；非重點高校畢業(yè)的占比近36%；重點高校出身的干部僅占13.3%。其中，相當(dāng)數(shù)量的干部第一學(xué)歷并不高，后期通過在職學(xué)習(xí)拿到了本科甚至研究生學(xué)歷。訪談中發(fā)現(xiàn)，學(xué)校真正對學(xué)員晉升產(chǎn)生重要影響的是學(xué)習(xí)時獲得的關(guān)系(見表3)。

8.父親職業(yè)。關(guān)系網(wǎng)絡(luò)視角下，樣本在父親職業(yè)這一項的分布情況方面，職業(yè)為“公務(wù)員”的占38.5%；“軍人”身份的占到18.6%(42人)；父親職業(yè)為“教師”的有40人；父親職業(yè)為“工人”“農(nóng)民”“其他”的人數(shù)比例之和僅為25.2%。以費孝通老先生的“差序格局”理論來看，父親職業(yè)為“公務(wù)員”的直接或間接掌握的社會資源、人脈資源更多，為子女的仕途可以起到幫助。而父親職業(yè)為“軍人”和“教師”的，根據(jù)伯特的結(jié)構(gòu)洞理論，由于所受的教育熏陶以及所處的高層次人際圈，占據(jù)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)洞位置，從而獲得較其他人更有利的競爭優(yōu)勢。相反，父親職業(yè)為“工人”“農(nóng)民”的，生活、工作的圈子較為固定和封閉，子女進(jìn)入公務(wù)員序列且晉升至縣處級正職則更多的依靠國家公平公開公正的招錄政策及個人的稟賦和努力，這一現(xiàn)象在訪談過程中也得到組織與人事部門相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)同(見表3)。

表3籍貫、畢業(yè)院校與父親職業(yè)

(二)回歸性分析

1.預(yù)測變量的確定。表4是逐步回歸分析法中解釋變量進(jìn)入或刪除的清單以及選擇標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)入的F概率為0.05，刪除的F概率為0.10。共計8個變量分9個步驟被選入回歸方程中，依次是“年齡”“企業(yè)經(jīng)歷”“公務(wù)員”“部隊經(jīng)歷”“經(jīng)管法”“學(xué)歷”“黨?！薄氨臼》潜局荨薄Ｆ渲?，在模型8中，“經(jīng)管法”被剔除。此外，“性別”“民族”“任職屬地變動情況”“專業(yè)”未進(jìn)入回歸方程之中。因此，進(jìn)入最優(yōu)回歸方程的預(yù)測變量分別是“年齡”“企業(yè)經(jīng)歷”“公務(wù)員”“部隊經(jīng)歷”“學(xué)歷”“黨?！薄氨臼》潜局荨?見表4)。

表4預(yù)測變量確定

2.模型擬合優(yōu)度檢驗?；貧w模型根據(jù)各解釋變量對被解釋變量的預(yù)測力高低而逐一進(jìn)入回歸模型中，回歸系數(shù)未達(dá)到顯著的解釋變量則被排除回歸模型之外。因此，進(jìn)入各回歸模型的解釋變量的回歸系數(shù)均達(dá)到顯著水平。本文的數(shù)據(jù)表明，進(jìn)入回歸方程的所有解釋變量的回歸系數(shù)均不等于0，被解釋變量和解釋變量的線性關(guān)系均達(dá)到顯著水平，可建立線性模型。

3.回歸系數(shù)的顯著性檢驗和多元共線性檢驗。回歸模型中各預(yù)測變量的回歸系數(shù)顯著性水平Sig.<0.05，說明建立線性模型是恰當(dāng)?shù)?。在模型中常?shù)項為-16.573，被選入方程式的解釋變量依次是“年齡”(回歸系數(shù)0.887)“企業(yè)經(jīng)歷”(2.730)“公務(wù)員”(0.122)“部隊經(jīng)歷”(2.143)“學(xué)歷”(0.828)“黨?！?1.065)“本省非本州”(-1.084)。因此可得回歸方程如下：

Y=-16.573+0.887X1+2.730X2+0.122X3+2.143X4+0.828X5+1.065X6-1.084X7

(2)

公式中，Y指晉升速度，X1、X2、X3、X4、X5、X6和X7分別代表年齡、企業(yè)經(jīng)歷、父親職業(yè)為公務(wù)員、部隊經(jīng)歷、學(xué)歷、畢業(yè)于黨校和籍貫是本省非本州。

共線性診斷的統(tǒng)計量包括容差和方差膨脹系數(shù)(VIF)。從容忍度和VIF指標(biāo)值可檢驗多元回歸分析是否存在多元共線性問題，容差越接近0時，表示變量間越有線性重合問題；而方差膨脹系數(shù)如果大于10，則說明變量間有線性重合問題。模型的容差介于0.490至0.978之間，VIF值均未大于評鑒指標(biāo)值10，表示進(jìn)入回歸方程式的解釋變量之間沒有線性重合的問題。從模型可以看出，“性別”“民族”“專業(yè)”“任職屬地變動情況”被剔除于回歸模型之外。

4.正態(tài)分布檢驗。在回歸分析中，總是假定隨機誤差項是一個期望值或平均值為0的隨機變量，且殘差服從正態(tài)分布。本文分析殘差統(tǒng)計量表發(fā)現(xiàn)，殘差均值為0，通過了零均值假設(shè)，殘差呈正態(tài)性分布。

四、結(jié)論

本文將回歸分析結(jié)果做整理，形成L自治州基層公務(wù)員晉升的影響因素回歸分析摘要表(見表5)。顯然，進(jìn)入最優(yōu)模型的預(yù)測變量分別是基本特征維度下的“年齡”“學(xué)歷”、從政經(jīng)歷維度下的“企業(yè)經(jīng)歷”“部隊經(jīng)歷”和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)維度下的“父親為公務(wù)員”“黨校經(jīng)歷”“本省非本州”。

表5L自治州基層公務(wù)員晉升的影響因素回歸分析摘要表

(一)年齡

根據(jù)《2010—2020年G省黨政領(lǐng)導(dǎo)班子后備干部隊伍建設(shè)規(guī)劃》，縣處級正職后備干部一般應(yīng)當(dāng)是同級副職，年齡一般不超過50周歲，以45周歲左右的干部為主體，40周歲以下的干部要有一定數(shù)量?？h處級正職的任職年齡的上限是50歲，黃金年齡是45歲，40歲是具有相當(dāng)發(fā)展?jié)摿Φ你@石年齡。所以，從政策設(shè)計上來看，年齡是公務(wù)員晉升的重要指標(biāo)，這一點也在本文實證分析中也得到驗證，年齡對基層公務(wù)員晉升的影響是顯著的(Sig.=0.000)。基層公務(wù)員從科員晉升到縣處級正職的平均年齡是45歲，而47歲晉升到這一職位的人最多，有22人?；貧w系數(shù)B=0.887>0，說明在不超過年齡上限的范圍內(nèi)年齡越大，晉升速度越快，獲得晉升的幾率越高。

(二)學(xué)歷

學(xué)歷層次在一定程度上反映了黨員干部的知識水平、創(chuàng)新能力以及政治素養(yǎng)。數(shù)據(jù)表明，學(xué)歷對基層公務(wù)員的晉升產(chǎn)生顯著的正向影響(B=0.828>0，Sig.=0.001<0.05)，即學(xué)歷越高，晉升的幾率越大，晉升速度越快。據(jù)L自治州縣處級正職領(lǐng)導(dǎo)干部的簡歷信息顯示，大部分官員的學(xué)歷是本科，?？茖W(xué)歷多屬于年齡較大且在縣處級崗位任職多年的老干部，而研究生學(xué)歷水平的干部則多是在現(xiàn)任崗位任職不久、年齡在40歲以下的年輕干部。目前的根據(jù)我國現(xiàn)行干部選拔與使用政策，縣委書記、縣長這樣的一把手要職，其晉升所需達(dá)到的最低學(xué)歷要求為大學(xué)專科。但是，隨著國家高等教育的普及，專科學(xué)歷已經(jīng)不能滿足黨政系統(tǒng)的人才需要，對縣處級干部尤其是縣級“一把手”的甄選可適當(dāng)提高學(xué)歷要求。

(三)企業(yè)經(jīng)歷

企業(yè)經(jīng)歷屬于從政經(jīng)歷維度內(nèi)任職經(jīng)歷的內(nèi)容，其Sig.值為0.000，說明企業(yè)經(jīng)歷對解釋變量晉升速度產(chǎn)生顯著性影響，回歸系數(shù)B=2.730>0，說明企業(yè)經(jīng)歷對基層公務(wù)員晉升產(chǎn)生正向影響，即有企業(yè)經(jīng)歷的公務(wù)員，其晉升速度較一般公務(wù)員更快。這有其特殊的政治經(jīng)濟背景，L自治州地處西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟基礎(chǔ)相對薄弱，生活水平和消費水平較低。雖然蘊含大量礦產(chǎn)資源，且有巨大的市場潛力，但私營企業(yè)較少，市場經(jīng)濟的活躍度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于東中部甚至西部漢族地區(qū)。因此，有企業(yè)經(jīng)歷的公務(wù)員無疑在通曉市場經(jīng)濟運行、商業(yè)運營和招商引資能力等方面具有一定優(yōu)勢，是政府的稀缺人才，故能被得到更多的重視和提拔，晉升速度也相對較快。

(四)部隊經(jīng)歷

部隊經(jīng)歷的顯著性Sig.值為0.000，回歸系數(shù)B=2.143>0，說明部隊經(jīng)歷對基層公務(wù)員晉升產(chǎn)生正向影響，即有部隊經(jīng)歷的公務(wù)員，其晉升速度較一般公務(wù)員更快。L自治州是少數(shù)民族聚居區(qū)，擁有回族、東鄉(xiāng)族、保安族、撒拉族、土族、藏族等22個民族190多萬人口。由于各民族宗教文化以及風(fēng)俗習(xí)慣的差異，加強民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)社會穩(wěn)定是L自治州十分重要的工作之一。在政治上可靠、具有軍事領(lǐng)導(dǎo)才能的也是該地黨政軍機關(guān)的稀缺人才。因此，在少數(shù)民族地區(qū)有部隊經(jīng)歷的人才易得到重用，相當(dāng)于走上了晉升的“快車道”。

(五)父親的職業(yè)為公務(wù)員

“父親為公務(wù)員”的Sig.值為0.000，說明父親職業(yè)為公務(wù)員的會對基層公務(wù)員晉升產(chǎn)生顯著性影響?；貧w系數(shù)B值大于0，說明父親的公務(wù)員身份會對子女仕途產(chǎn)生積極影響。自古以來，以血緣為核心的宗法制度就是鄉(xiāng)土中國社會人倫秩序的根本。受中國特色的“差序格局”人際關(guān)系影響，父輩所積累的社會資源還是能讓下一代享有更高的起步臺階，甚至對以后的仕途發(fā)展起到關(guān)鍵作用。所以，中國不同于西方國家，血緣親情的強關(guān)系往往比校友、同鄉(xiāng)、網(wǎng)友等弱關(guān)系更能發(fā)揮大作用。

(六)黨校經(jīng)歷

黨校的回歸系數(shù)B=1.065>0，說明對公務(wù)員晉升是顯著的正向影響。而重點院校和非重點院校未進(jìn)入回歸模型中，可見黨校要比重點院校和非重點院校對公務(wù)員晉升產(chǎn)生更大的影響。在我國，黨校是專門對黨員和黨員干部進(jìn)行教育、培訓(xùn)的學(xué)校，在這里學(xué)習(xí)知識理論、形勢政策是一方面，另一方面可以結(jié)交朋友、擴大人脈資源。老師、同學(xué)是僅次于血緣關(guān)系的重要人際關(guān)系圈，同學(xué)校友是弱關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的典型代表，在關(guān)鍵時刻能夠相互幫扶。在黨校就讀的都是各地各部門的黨政精英，都掌握一定公共權(quán)力與社會資源，在黨校就讀可實現(xiàn)“貴人”多元化。離政治核心越近，越易得到晉升。

(七)籍貫

由籍貫而形成的“老鄉(xiāng)”關(guān)系、“本地主體優(yōu)勢”的觀念在中國普遍流行。因此，籍貫也是關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中一個重要的組成部分。本文對籍貫做了四類劃分，只有“本省非本州”進(jìn)入到最優(yōu)回歸模型中?！氨臼》潜局荨钡幕貧w系數(shù)B=-1.084<0，說明“本省非本州”對基層公務(wù)員的晉升速度呈負(fù)影響關(guān)系，即籍貫是L自治州以外的人到該地發(fā)展不利于其晉升。這也從一個側(cè)面反映出L自治州政治文化不夠開放，對外來人才的吸納和培養(yǎng)機制不夠完善，本土情結(jié)重。

五、問題與政策建議

(一)存在的主要問題

通過數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，“年齡”“學(xué)歷”“企業(yè)經(jīng)歷”“部隊經(jīng)歷”“父親職業(yè)為公務(wù)員”“黨校經(jīng)歷”“籍貫是本省非本州”這些因素之所以顯著影響L自治州基層公務(wù)員晉升，是因為L自治州整個公務(wù)員隊伍存在如下幾方面問題，導(dǎo)致這些關(guān)鍵因素與公務(wù)員的晉升相契合，呈現(xiàn)出顯著性影響。

1.人才年齡、專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，整體素質(zhì)偏低。在座談與訪談中獲悉，L自治州人大、政協(xié)兩系統(tǒng)絕大部分人員年齡在50歲以上，中青年人才嚴(yán)重不足。黨政機關(guān)的青壯年人才數(shù)量較多，但專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，文科類專業(yè)偏多，缺乏信息技術(shù)、路橋勘測、工程造價、經(jīng)濟金融等專業(yè)的人才。并且，公務(wù)員學(xué)歷水平普遍不高，除了領(lǐng)導(dǎo)干部在黨校修得本、碩學(xué)歷之外，整體公務(wù)員隊伍素質(zhì)較中東部偏低。“官本位”思想依然普遍存在，服務(wù)意識和服務(wù)能力有待提高。這些因素導(dǎo)致在實際工作中出現(xiàn)思路方法不夠靈活、工作效率不高、群眾滿意度較低等問題。

2.干部選拔任用機制尚不健全，論資排輩現(xiàn)象較嚴(yán)重。座談中了解到，L自治州的人才選拔和任用機制存在部分不合理之處。首先，選人用人渠道不夠?qū)掗煛Ｈ瞬胚x拔主要集中在本地區(qū)各級黨政機關(guān)，戶籍、身份等機制性障礙依然存在；其次，重學(xué)歷輕實績。這在前文回歸分析中“學(xué)歷”與基層公務(wù)員的晉升呈顯著正相關(guān)得到佐證；第三，論資排輩現(xiàn)象較嚴(yán)重，缺乏公平的競爭平臺。這在一定程度上導(dǎo)致了貢獻(xiàn)和回報不成正比，不能真正實現(xiàn)“能者上、庸者下”。公務(wù)員隊伍中有相當(dāng)一部分人抱著“不求有功但求無過”的思想，反映在經(jīng)濟指標(biāo)上，就是L自治州經(jīng)濟實力在省內(nèi)各地級市排名中比較靠后，人民生活質(zhì)量、城市建設(shè)、教育醫(yī)療等公共服務(wù)水平未得到明顯改善。

3.考核指標(biāo)體系不完善，透明度不高。通過訪談了解到，L自治州人才考核評價指標(biāo)體系的科學(xué)性有待于提高，缺乏針對不同部門和職務(wù)類型的具有可操作性的人才考核指標(biāo)體系。而且，績效考核工作的社會參與程度較低，缺少社會公眾和第三方評價機構(gòu)的參與和監(jiān)督，加之政府信息公開平臺尚在建設(shè)完善中，信息發(fā)布與更新不夠及時、全面，致使一些公務(wù)員認(rèn)為考核結(jié)果的可信度偏低。這些問題直接影響到與公務(wù)員考核結(jié)果直接掛鉤的晉升環(huán)節(jié)，使得晉升缺乏透明度和科學(xué)性，不利于少數(shù)民族地區(qū)公務(wù)員隊伍建設(shè)的健康長遠(yuǎn)發(fā)展。

4.人才引進(jìn)困難，流失嚴(yán)重。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，226位縣處級正職干部有80%以上是L自治州本地人，籍貫是州外的不足20%。L自治州整體公務(wù)員隊伍以本州人員為主，外來優(yōu)秀人才難以引進(jìn)，或是引進(jìn)來也留不住。而且近五年以來本地優(yōu)秀人才流失加劇。主要原因是L自治州經(jīng)濟落后、思想觀念較保守，“想干大事、敢干大事、能干大事”的人才發(fā)展平臺還未真正建立起來。因此，形成了“外來人才難引進(jìn)——引進(jìn)人才留不住——本地人才不斷流失”的惡性循環(huán)。而且有相當(dāng)一部分年輕公務(wù)員將“在少數(shù)民族地區(qū)工作”作為人生職業(yè)規(guī)劃的“跳板”，并未全身心的投入到工作中去。這種“人才困局”與上述三方面的問題是緊密交織在一起的，也成為我國少數(shù)民族地區(qū)公務(wù)員隊伍建設(shè)普遍面臨的難題。

(二)政策建議

1.完善干部選拔任用機制。堅持正確的用人導(dǎo)向，響應(yīng)國家干部年輕化、專業(yè)化的號召，不以年齡、資歷論英雄，大膽提拔德才兼?zhèn)涞哪贻p干部?？梢苑e極推進(jìn)輪崗交流，出臺調(diào)整不勝任現(xiàn)職干部的辦法，著力解決干部“能上不能下，能進(jìn)不能出”的問題。同時，做好老干部的轉(zhuǎn)崗安撫工作，建立公務(wù)員廉政退休金制度，視身體狀況和精神狀態(tài)不同，對老當(dāng)益壯干部不拘一格委以重任。此外，可打破部門、行業(yè)界限，疏通從國有企業(yè)、高等院校、科研院所和其他社會機構(gòu)中選拔政府部門領(lǐng)導(dǎo)干部的渠道。以個人實績作為選拔任用的關(guān)鍵指標(biāo)，對于工作能力較強的人才要敢于打破常規(guī)、破格提拔。

2.健全公務(wù)員考核監(jiān)督機制。細(xì)化評估標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)制定針對不同部門、職務(wù)類型的黨政人才評價指標(biāo)體系，保證評估程序設(shè)計規(guī)范化和科學(xué)化，使績效考核真正成為黨政部門優(yōu)秀人才晉升考察的重要依據(jù)?？梢詮V泛吸納社會公眾、第三方評估機構(gòu)等多元化主體參與到公務(wù)員績效考核之中，充分發(fā)揮人大、政協(xié)、新聞媒體、社會公眾的監(jiān)督作用，做好政務(wù)公開，信訪、電話、網(wǎng)絡(luò)一體化舉報平臺，保證績效評估過程及結(jié)果的公開和透明。分級建立完善黨政干部選拔任用工作記實制度，健全干部“帶病提拔”倒查機制，凡黨政干部在提拔任職前就有違紀(jì)違法行為的，必須對其選拔任用過程進(jìn)行調(diào)查，存在問題的及時做出嚴(yán)肅處理。不進(jìn)行調(diào)查處理的，要按照規(guī)定追究有關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任。

3.強化干部培養(yǎng)機制建設(shè)。加強對公務(wù)員在職深造的考核管理。監(jiān)督學(xué)員學(xué)到有實際工作意義的知識，而不是“花錢買文憑，買晉升的通行證”?？蓢L試采取項目考核制，即在職進(jìn)修期間必須完成與崗位和專業(yè)相關(guān)的2-3個課題項目，項目立項由相關(guān)單位主管部門審核，項目完成情況直接與畢業(yè)掛鉤，與畢業(yè)后任職崗位、職級、待遇掛鉤，盡可能避免學(xué)習(xí)深造流于形式。鼓勵與支持高校打造專業(yè)性強、知名度高的一流在職教育培養(yǎng)模式，吸引更多的專家學(xué)者以及黨政機關(guān)高層領(lǐng)導(dǎo)干部前來授課講學(xué)，為學(xué)員提供具有高質(zhì)量、高水平、前瞻性的課程內(nèi)容，讓學(xué)員真正提升自己的思想境界和業(yè)務(wù)能力。加大對少數(shù)民族公務(wù)員的培訓(xùn)力度。積極創(chuàng)新培訓(xùn)內(nèi)容和培訓(xùn)方式，開展更多針對少數(shù)民族人才知識結(jié)構(gòu)和工作內(nèi)容的課程，提高少數(shù)民族公務(wù)員的知識與技能。

4.切實落實干部流動機制。黨政人才合理有序流動是實現(xiàn)政府機構(gòu)新陳代謝，增強生機和活力的重要途徑。需要把本地人才盤活用好，提高少數(shù)民族公務(wù)員的整體素質(zhì)和工作能力。廣開渠道促進(jìn)人才在不同地域、不同部門、不同單位進(jìn)行合理流動。對于實干型人才要重點培養(yǎng)，放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、經(jīng)濟園區(qū)和企業(yè)掛職鍛煉，堅持動態(tài)管理，調(diào)整充實后備干部隊伍。打破戶籍限制，大力引進(jìn)外來人才，特別是本省非本州的優(yōu)秀黨政人才。打破行業(yè)、部門界限，積極引進(jìn)高水平人才，尤其是有企業(yè)經(jīng)驗的、部隊經(jīng)歷的人才充實到民族地區(qū)的統(tǒng)戰(zhàn)部、商務(wù)局、財政局、發(fā)改辦等部門，在工作待遇、生活條件等方面予以政策優(yōu)惠，為民族地區(qū)脫貧致富、縮小同發(fā)達(dá)地區(qū)的差距提供穩(wěn)定的智力支持和人才保障。增加政府財政投入，加大選派民族地區(qū)的黨政干部到中東部發(fā)達(dá)地區(qū)掛職鍛煉的力度。

民族地區(qū)基層公務(wù)員晉升與職業(yè)發(fā)展直接關(guān)系到民族地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展，關(guān)系到國家的穩(wěn)定與繁榮，需要理論與實踐部門更為深入的研究，尤其是公務(wù)員履歷中未包括的思想品行、能力與素質(zhì)、工作實績、廉潔程度等變量的精細(xì)化測量等都是今后相關(guān)研究應(yīng)當(dāng)重視的方面。

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(責(zé)任編輯賀衛(wèi)光責(zé)任校對包寶泉)

[收稿日期]2016-06-10

[基金項目]國家社會科學(xué)基金青年項目“服務(wù)型政府與國家公務(wù)員制度建設(shè)研究——以縣級政府為例”(項目編號：09CZZ022)；教育部人文社會科學(xué)青年基金項目“中國官僚代表性與政策偏好研究——基于東、中、西三省的實證分析”(項目編號：09YJC810019)

[作者簡介]馬秀玲(1977—)，女，陜西西安人，博士，副教授，主要從事政府組織與人力資源管理、干部人事制度改革研究；饒帥(1991—)，男，湖北孝感人，在讀碩士研究生，研究方向：政府組織與人力資源管理。

[中圖分類號]D63

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1001-5140(2016)04-0053-11

On Influence Factor of Promotion of Basic Unit Public Servants in Ethnic Area——Case Study of CVs of County-level Principals

Ma Xiuling, Rao Shuai

(School of Management, Lanzhou University, Lanzhou, Gansu, 730000)

[Abstract]Due to causes of natural environment, geographic location and history, the economic and social development of ethnic area have long been lagged behind that of the developed costal area. The Matthew Effect spreads to personnel work, and in turn restrains the economic and social development of the ethnic area. We have collected and analyzed CVs of 226 county-level principals from autonomous prefecture L of province G in west China. Through interview and discussion, we have conducted multi-factor line regression analysis of factors influencing the promotion of basic unit public servants in ethnic area from aspect of basic features, administration experience and relationship network, probe into their promotion features and pattern, and puts forward policy suggestions to better promotion mechanism concerning the above-mentioned public servants and cadre personnel system reform

[Key words]ethnic regions; basic unit public servants; promotion; county-level principals; CV analysis