內(nèi)容摘要：環(huán)境公益訴訟立法模式的選擇，直接決定了環(huán)境公益訴訟實(shí)施的法治效果。目前我國(guó)采取環(huán)境公益訴訟立法的附屬型模式，在立法技術(shù)、立法聽證、立法評(píng)估方面存在諸多問題，而且還只是環(huán)境公益訴訟立法實(shí)踐的初步探索，離真正的環(huán)境公益訴訟的科學(xué)立法之路還有相當(dāng)大的距離。因此，從立法條件的必要性和可行性意義上而言，環(huán)境公益訴訟專門立法型模式的提出不僅是我國(guó)環(huán)境法領(lǐng)域的一場(chǎng)程序立法革命，而且也是生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略法律體系法制化的一場(chǎng)綠色革命，對(duì)于走向通過(guò)環(huán)境程序法治促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境治理法治化道路具有劃時(shí)代的意義。具體建言是：構(gòu)建將社會(huì)公共利益作為公益救濟(jì)的立法模式；建立公共執(zhí)法為主的起訴模式，能動(dòng)司法為主的審理模式。

關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟 立法模式 專門立法

“事先的完備立法比事后的司法補(bǔ)正作用更為深遠(yuǎn)與重大?！?〔1 〕環(huán)境公益訴訟立法作為我國(guó)立法的新生事項(xiàng)，其復(fù)雜性可想而知。因此，如何建立起支撐我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略司法保障，既具有理想情懷又具有現(xiàn)實(shí)訴求的立法理論；如何建立其系統(tǒng)完備的立法規(guī)范體系和配套制度，是擺在立法學(xué)、訴訟法學(xué)、環(huán)境法學(xué)學(xué)者和立法者及立法機(jī)關(guān)面前的重大課題，既提供了通過(guò)環(huán)境公益訴訟立法進(jìn)行國(guó)家環(huán)境治理現(xiàn)代化的重大機(jī)遇性，又面臨著如何使環(huán)境公益訴訟所立之法是完備良法的重大挑戰(zhàn)性。

一、對(duì)既有環(huán)境公益訴訟相關(guān)立法的批判

從某種意義上說(shuō)，作為程序法的《民事訴訟法》和作為實(shí)體法的《環(huán)境保護(hù)法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》的條文規(guī)定結(jié)合起來(lái)，〔2 〕一定程度上基本可以成為環(huán)境公益訴訟立法的相互支持條款。但僅有3條，規(guī)定提起環(huán)境公益訴訟的主體僅有社會(huì)組織和海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門，具體程序、證據(jù)規(guī)則等未有涉及，只是以立法的形式明確承認(rèn)了環(huán)境公益訴訟的法律依據(jù)，仍過(guò)于原則，缺乏可操作性與可實(shí)踐性，在立法技術(shù)、立法聽證、立法評(píng)估等方面仍存在諸多問題，使得立法界、學(xué)術(shù)界、司法界、環(huán)保界目前對(duì)其理解和看法多有歧義，可謂仁者見仁、智者見智。筆者認(rèn)為，目前的環(huán)境公益訴訟立法條文主要存在以下問題。

（一）立法技術(shù)問題

“立法技術(shù)是立法主體在立法活動(dòng)中所遵循的方法和操作技巧，一般包括法的形式結(jié)構(gòu)技術(shù)、法的內(nèi)容結(jié)構(gòu)的技術(shù)以及法的語(yǔ)言文字的表達(dá)技術(shù)?！?〔3 〕如2012年修正的《民事訴訟法》第55條規(guī)定的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，到底哪些是“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”、哪些又是“有關(guān)組織”，由于立法的形式結(jié)構(gòu)和內(nèi)容結(jié)構(gòu)的技術(shù)缺陷，內(nèi)涵不清晰，法律語(yǔ)言表達(dá)模糊，缺乏明確性，以致產(chǎn)生種種歧義，任由各家隨意解釋，破壞了立法的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，導(dǎo)致自2013年1月1日新《民事訴訟法》開始實(shí)施的近三年時(shí)間里，對(duì)于各主體提起的環(huán)境公益訴訟，大多遭到了法院系統(tǒng)的強(qiáng)烈抵制，法院基本上都以提起主體不符合原告主體資格為由不予以受理或駁回?！? 〕“法律應(yīng)當(dāng)由立法者制定的普遍法案組成。這些普遍立法應(yīng)該是廣泛的、盡量清楚的，以便使司法造法及自由裁量降低到最小限度，即使它們是以解釋的名義作出的?！?〔5 〕本來(lái)立法應(yīng)推進(jìn)司法的實(shí)踐進(jìn)程，卻導(dǎo)致一個(gè)徹底的倒退，造成環(huán)境公益訴訟陷入“有法難依”的窘境和“立案程序失靈”的異化想象。也許可以推測(cè)，立法機(jī)關(guān)當(dāng)初立法時(shí)，受傳統(tǒng)立法“宜粗不宜細(xì)”的立場(chǎng)和原則的影響，采取保守主義的態(tài)度，對(duì)于環(huán)境公益訴訟的原告資格問題，并沒有達(dá)成一種妥協(xié)，也就是事先就放棄了立法條文明確性的目標(biāo)，而是把這個(gè)問題先作一種宣言性口號(hào)，預(yù)留一個(gè)緩沖期，留下立法空白。無(wú)論立法空白之出現(xiàn)是由于立法者缺乏遠(yuǎn)見，還是因?yàn)樗麄儾荒芫腿绾蜗瞻走_(dá)成一致，是因?yàn)樗麄內(nèi)狈r(shí)間處理這個(gè)問題，還是因?yàn)樗麄兏揪筒魂P(guān)心，這都不要求法院一定要對(duì)法律空白采取某種態(tài)度。〔6 〕我國(guó)作為成文制定法國(guó)家，法院受理、審理案件要求于法有據(jù)，并且地方法院和法官并無(wú)司法解釋權(quán)，因而，在這種情況下，指責(zé)法院對(duì)此類案件采取司法消極主義，生硬推脫，往往底氣不足。但是，“立法與法律適用之間存在一種明顯的互補(bǔ)關(guān)系”?！? 〕換言之，法律適用的情況如何不僅是立法的源頭活水，而且能促進(jìn)立法技術(shù)的改進(jìn)。“立法者必須在實(shí)踐中掌握可普遍化原則”?！? 〕“一般來(lái)說(shuō)，法律規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)是由兩部分組成的，即行為模式和法律后果。行為模式包括可以這樣行為、應(yīng)該這樣行為、不得這樣行為三類。與之相對(duì)應(yīng)的法律規(guī)范是授權(quán)性規(guī)范、命令性規(guī)范、禁止性規(guī)范”?！? 〕該條款應(yīng)是授權(quán)性規(guī)范，屬于可以這樣行為的種類，但在立法條文邏輯結(jié)構(gòu)上，既無(wú)行為模式又無(wú)法律后果，只能造成實(shí)施的困境和相關(guān)當(dāng)事人及司法機(jī)關(guān)的無(wú)所適從。法律規(guī)范與“文學(xué)、歷史、政治文本的區(qū)別在于它規(guī)定了應(yīng)當(dāng)有效的東西”。〔10 〕換言之，立法機(jī)關(guān)所制定的法律規(guī)范必須是能夠提供某種有效性要求的規(guī)范命題，具備可實(shí)施性。因此，由于在立法技術(shù)方面缺乏立法后實(shí)施的預(yù)測(cè)性原因，這一條文很大程度上成為象征宣示性條款，形同虛設(shè)。正如馬克思所言：“立法者應(yīng)該把自己看作一個(gè)自然科學(xué)家。他不是在制造法律，不是在發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律。如果一個(gè)立法者用自己的臆想來(lái)代替事情的本質(zhì)，那么我們就應(yīng)該責(zé)備他極端任性?！?〔11 〕拉倫茨也認(rèn)為：“在立法準(zhǔn)備工作中，法學(xué)有三個(gè)方面的任務(wù)：其一，將待決事務(wù)當(dāng)作法律問題清楚的顯現(xiàn)出來(lái)，并且指出因此產(chǎn)生的相關(guān)情事；其二，它必須與其他學(xué)科，特別是經(jīng)驗(yàn)性的法社會(huì)學(xué)合作，研擬出一些能配合現(xiàn)行法的解決建議，供作立法者選擇的方案；最后，它必須在起草技術(shù)上提供協(xié)助?！薄?2 〕“欲成法治，必用二術(shù)。一曰立法之術(shù)，二曰行法之術(shù)”?！?3 〕兩者之中，立法之術(shù)是行法之術(shù)的前提和基礎(chǔ)，這些足以說(shuō)明立法之術(shù)在整個(gè)法治環(huán)節(jié)中的重要性和提供良法善治的根本性。因此，如何提高立法者的立法技術(shù)能力，通過(guò)立法技術(shù)的支撐，使未來(lái)的環(huán)境公益訴訟專門立法文本成為可操作性的、科學(xué)高質(zhì)量的優(yōu)質(zhì)法律，是擺在立法學(xué)研究者和立法機(jī)關(guān)面前的一個(gè)重大課題。

（二）立法聽證問題

立法不應(yīng)是神秘的，立法關(guān)系到每個(gè)人的權(quán)利和義務(wù)，所以在立法進(jìn)程中，一定要讓人民能夠參與、能夠表達(dá)聲音并提出意見和建議?！?4 〕這就要充分發(fā)揮好立法聽證的作用?！傲⒎犠C是立法主體在立法活動(dòng)中，進(jìn)行有關(guān)涉及到公民、法人或其他組織的權(quán)益的立法時(shí)，給予利害關(guān)系人發(fā)表意見的機(jī)會(huì)，由立法主體聽取意見的程序的法律制度?！?〔15 〕立法聽證是民主立法和科學(xué)立法的一種重要形式，是發(fā)揮群眾智慧立法積極性的橋梁紐帶，是一種主體性的立法理念，是對(duì)傳統(tǒng)立法理念的更新，所以，立法聽證不應(yīng)僅僅只掛在相關(guān)的網(wǎng)上聽證，網(wǎng)上聽證，雖然為聽證提供了便利，但由于局限在網(wǎng)上的虛擬空間里，隨意性、不負(fù)責(zé)任性必然充斥其中，這樣，網(wǎng)絡(luò)民主聽證的真實(shí)性和合法性往往會(huì)大打折扣，如在修改《環(huán)境保護(hù)法》時(shí)，歷經(jīng)2012—2014年間的20個(gè)月時(shí)間，曾經(jīng)四易法律草案修改建議稿，僅關(guān)于增加及如何增加環(huán)境公益訴訟條款的建議就有上萬(wàn)余條，但問題是，立法機(jī)關(guān)在網(wǎng)上征求了那么多意見建議，到底關(guān)注了多少、采納了多少以及又是如何采納的，往往不得而知?！傲⒎ㄟ^(guò)程是在一個(gè)由各種理解過(guò)程和談判實(shí)踐所構(gòu)成的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)中實(shí)現(xiàn)的?！?〔16 〕有鑒于此，環(huán)境公益訴訟的立法聽證更應(yīng)公開網(wǎng)上聽證的信息、意見，并進(jìn)行匯總，再召開專家、學(xué)者及實(shí)務(wù)部門代表聽證會(huì)，作到面對(duì)面的交流，而不是僅僅網(wǎng)上泛泛的網(wǎng)民隨意發(fā)表意見，這就要求立法者在立法程序中，實(shí)行“開門立法”式的聽證方式，尋求立法共識(shí)，對(duì)各種利益訴求的爭(zhēng)執(zhí)和博弈進(jìn)行有序引導(dǎo)，吸取各方意見，協(xié)調(diào)各方利益，真正做到兼聽則明，從而避免立法者高高在上和立法工作中的部門化、地方化傾向，提高立法質(zhì)量，預(yù)防立法的偏頗和缺漏。如果在立法進(jìn)程中，立法機(jī)關(guān)和立法者善于利用立法聽證制度，善于理解傾聽民眾及不同社會(huì)階層對(duì)于立法的基本訴求，在立法過(guò)程中充分表達(dá)、充分尊重普通民眾以及不同社會(huì)階層的意志，那么，由此制定出來(lái)的法律，既可能成為體現(xiàn)公共意志的“法”，也能夠獲得廣泛的社會(huì)認(rèn)同?！?7 〕而2012年修正的《民事訴訟法》規(guī)定提起環(huán)境公益訴訟的主體為“有關(guān)組織”，2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》卻又規(guī)定為“社會(huì)組織”，這樣兩部立法前后矛盾，毫無(wú)立法預(yù)測(cè)性與協(xié)調(diào)性而言；又如2013年《環(huán)境保護(hù)法》（草案）時(shí)僅規(guī)定中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)一家為提起環(huán)境公益訴訟的的主體，曾引起社會(huì)各界及輿論的一片嘩然，批評(píng)之聲紛至沓來(lái)。再如，“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”，自2013年《民事訴訟法》實(shí)施三年多來(lái)，一直沒有明確，到底是理論論證不足，還是立法過(guò)程中利益沖突難以平衡，抑或是擔(dān)心實(shí)踐中難以把握，由于缺乏正當(dāng)?shù)牧⒎犠C程序，一直讓人困惑不解、莫名其妙。2014年11月《行政訴訟法》的修改，大家呼吁很高的行政公益訴訟制度也未采納，于是大家又寄希望于《人民檢察院組織法》條文的修改，能授權(quán)檢察機(jī)關(guān)的公益訴權(quán)?！皩?duì)法律條文的修改，必修注重法律與法律之間、法律與相關(guān)制度和政策之間的銜接、協(xié)調(diào)與自治?！?〔18 〕其實(shí)，從這些事關(guān)環(huán)境公益訴訟的立法條文來(lái)看，由于沒有利用好立法聽證制度，直接影響到環(huán)境公益訴訟單個(gè)條文的立法質(zhì)量。因此，未來(lái)的環(huán)境公益訴訟專門立法，應(yīng)充分發(fā)揮立法聽證的“收集信息、實(shí)現(xiàn)直接民主、體現(xiàn)民意、促進(jìn)良法、協(xié)調(diào)社會(huì)利益、立法宣傳的功能。” 〔19 〕真正將立法聽證的功能和作用貫穿于環(huán)境公益訴訟立法的全過(guò)程。

（三）立法評(píng)估問題

關(guān)于立法評(píng)估的重要性，美國(guó)著名大法官霍姆斯早就指出：“要理解法律是什么，我們必須了解它以前是什么，以及未來(lái)會(huì)成為什么樣子。我們必須交替地參考?xì)v史和現(xiàn)有的立法理論?！?〔20 〕賽德曼教授也提出：“起草者的研究報(bào)告必須提供證據(jù)，讓立法者系統(tǒng)地評(píng)估擬議法案對(duì)這些群體的影響。尤其是窮人、婦女、兒童以及少數(shù)民族（如果有的話）。” 〔21 〕立法評(píng)估包括立法前評(píng)估和立法后評(píng)估兩個(gè)方面。立法前評(píng)估將提高立法質(zhì)量的關(guān)口前移，事先考慮立法可能產(chǎn)生的積極效果和消極后果，未雨綢繆，有利于節(jié)約立法資源，提高立法效益，側(cè)重于提升即將制定或正在制定的法律的立法質(zhì)量。就環(huán)境公益訴訟立法前的評(píng)估而言，首先要有立法學(xué)、訴訟法學(xué)、環(huán)境法學(xué)對(duì)此感興趣的專家學(xué)者先行進(jìn)行理論和可行性論證，接著引起全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的立法關(guān)注，并提上議事日程，然后再召集專家學(xué)者、立法者和實(shí)務(wù)部門的代表等進(jìn)行先期評(píng)估論證。立法后評(píng)估側(cè)重于檢驗(yàn)已制定法律的實(shí)施效果、評(píng)估立法自身的立法質(zhì)量，易言之，也即通過(guò)實(shí)施評(píng)估所立之法是否是良法。“立法后評(píng)估的重點(diǎn)在于挖掘與立法有關(guān)的信息，客觀評(píng)價(jià)法律法規(guī)的實(shí)施效果，目的是為了改進(jìn)立法工作?！?〔22 〕2012年《民事訴訟法》第55條有關(guān)環(huán)境公益訴訟的立法規(guī)定，既未做好立法前對(duì)該制度的實(shí)施條件和風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估工作，又為做好立法后的評(píng)估工作，才導(dǎo)致立法的不可實(shí)施，反而導(dǎo)致環(huán)境公益訴訟在司法實(shí)踐中的倒退，并且這種倒退持續(xù)了近兩年；2014年《環(huán)境保護(hù)法》有關(guān)五年以上無(wú)違法記錄的作為原告的社會(huì)組織提起訴訟的規(guī)定，如何認(rèn)定又成為實(shí)踐中的一大難題，導(dǎo)致2015年大多數(shù)民間環(huán)保社會(huì)組織對(duì)提起環(huán)境公益訴訟畏首畏尾、望而卻步，最終由于立法者罔顧社會(huì)現(xiàn)實(shí)國(guó)情，而致使主觀設(shè)計(jì)的條文與客觀現(xiàn)實(shí)之間出現(xiàn)難以調(diào)和的矛盾與脫節(jié)?！叭绻?yàn)榱⒎ㄟ^(guò)程的封閉性、公共參與的有限性導(dǎo)致立法質(zhì)量無(wú)法得到保證，而同時(shí)又沒有相應(yīng)的評(píng)估與監(jiān)督體系來(lái)對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)救的話，我們就無(wú)法讓立法發(fā)揮其應(yīng)有的作用?！?〔23 〕因此，缺乏正當(dāng)?shù)牧⒎ㄔu(píng)估程序，不僅難以制定出良法，更難以善治。因此，進(jìn)行環(huán)境公益訴訟立法，既要進(jìn)行立法前評(píng)估，更要進(jìn)行立法后評(píng)估，尤其是法律制定出來(lái)以后，“由立法部門、執(zhí)法部門及社會(huì)公眾、專家學(xué)者等，采用社會(huì)調(diào)查、定量分析、成本與效益計(jì)算等多種方式，對(duì)法律在實(shí)施中的效果進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，針對(duì)法律自身的缺陷及時(shí)加以矯正和修繕?！?〔24 〕進(jìn)行立法后評(píng)估不僅能夠?qū)α⒎ǖ膶?shí)施效果進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)，而且能夠合理配置立法資源，及時(shí)進(jìn)行法律的立、改、廢。正如汪全勝教授所言：“設(shè)計(jì)立法后評(píng)估制度正是基于這樣的目的：一方面，立法后評(píng)估可以使立法者從整體和全局的角度考慮問題，使有限資源產(chǎn)生更大效益；另一方面，可以防止因過(guò)多考慮部門利益或地方利益所帶來(lái)的資源過(guò)度投入?！?〔25 〕

二、對(duì)地方性文件推進(jìn)實(shí)踐模式的反思

（一）實(shí)踐模式

從中國(guó)環(huán)境公益訴訟近十多年的發(fā)展歷程，我們可以看到該制度的推行是一個(gè)自下而上的過(guò)程，而地方尤其是司法機(jī)關(guān)在其中發(fā)揮了積極的作用。在2010年之前，最高人民法院和最高人民檢察院均未對(duì)環(huán)境公益訴訟是否可以辦理和如何辦理做出規(guī)定，但全國(guó)多個(gè)地方的法院分別受理了檢察院、環(huán)保局、社會(huì)組織甚至個(gè)人提起的環(huán)境公益訴訟案件。

為了彌合這種立法與現(xiàn)實(shí)之間的罅漏，各地出臺(tái)了大量的地方規(guī)范性內(nèi)部文件規(guī)定，主要包括五種形式：（1）法院的單方地方性司法文件；（2）法院與檢察院聯(lián)合出臺(tái)的地方性司法文件；（3）檢察院與環(huán)保部門聯(lián)合出臺(tái)的地方性文件；（4）法院、檢察院與環(huán)保部門聯(lián)合出臺(tái)的地方性文件；（5）法院、檢察院、環(huán)保部門與公安部門等聯(lián)合出臺(tái)的地方性文件。這些文件授權(quán)原告資格基本上包括檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、公民個(gè)人等廣泛的范圍。這些地方性文件直接推進(jìn)了環(huán)境公益訴訟的地方司法實(shí)踐，在專家學(xué)者的論證和參與下，繼而推進(jìn)了環(huán)境公益訴訟附屬在《民事訴訟法》、《環(huán)境保護(hù)法》等單個(gè)條文立法的初步嘗試。對(duì)于這些地方性規(guī)范文件規(guī)定，筆者認(rèn)為值得反思的是這些地方性規(guī)定本身的合法性問題，因?yàn)榉ㄖ螄?guó)家的一個(gè)基本要求是公權(quán)力的行使必須有明確的法律依據(jù)。

（二）定位與出路

針對(duì)表1進(jìn)行的整理，即地方檢察院、法院以及環(huán)保部門等單獨(dú)或聯(lián)合制定有關(guān)規(guī)則的情況，當(dāng)前尚無(wú)專門針對(duì)此行為合憲性和合法性的探討，但這不能代表行為的“存在即合理”，法院的等級(jí)結(jié)構(gòu)組織對(duì)于法官在司法操作中的創(chuàng)新具有重要的影響。若某一地方對(duì)于環(huán)境公益訴訟一直未有實(shí)際操作的案例，該地方的低等級(jí)法院一般會(huì)遵循先例，對(duì)這類案件不予受理，因?yàn)椤胺ü傧ＭM可能地避免他們的判決被上級(jí)法院駁回” 〔26 〕；若本地區(qū)某一法院的創(chuàng)造性處理獲得上級(jí)法院肯定后，其他法院也會(huì)效仿。舉例而言，在浙江嘉興地區(qū)，當(dāng)平湖市人民法院受理了檢察院提起的全省首例環(huán)境公益訴訟獲得省高級(jí)人民法院的肯定后，其他地方法院也對(duì)檢察院提起的環(huán)境公益訴訟敞開了大門。

按照2015年《立法法》第104條規(guī)定，〔27 〕我國(guó)地方各級(jí)司法機(jī)關(guān)不得作出具體應(yīng)用法律的解釋，更無(wú)權(quán)進(jìn)行立法。所以，地方法院、檢察院以及環(huán)保部門等無(wú)論是單獨(dú)還是聯(lián)合制定的有關(guān)環(huán)境公益訴訟的文件規(guī)定，由于在我國(guó)憲法體制配置中其分別屬于司法權(quán)和行政權(quán)。因此，其權(quán)力合法性在法理上，很容易引起利害相關(guān)方有關(guān)既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員等的質(zhì)疑。〔28 〕“法治國(guó)首先要求的是，行政機(jī)關(guān)要遵守立法機(jī)關(guān)制定的規(guī)則。” 〔29 〕當(dāng)然，司法機(jī)關(guān)更不能概莫能外。所以，必須做到形式上慎重和程序內(nèi)容皆合法。更為重要的是，如何定位這些文件的稱謂，稱謂的不同表明了文件的名分不同，名不正則言不順，有學(xué)者認(rèn)為屬于地方非規(guī)范性司法文件。由于這些文件的名稱包括實(shí)施規(guī)定、規(guī)定、實(shí)施意見、意見、通知等，制定主體涵括了省和直轄市、省會(huì)市和地級(jí)市、縣和區(qū)級(jí)的司法機(jī)關(guān)和環(huán)保部門等，各制定主體都在自身管轄的地域范圍和法定權(quán)限內(nèi)實(shí)施，并且具有反復(fù)適用的效力，完全具備了“規(guī)范性文件”的特征。從法理上講，筆者認(rèn)為，可以將其稱之為地方規(guī)范性司法文件。按照2015年《立法法》規(guī)定，已授權(quán)設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)的制定權(quán)，也即設(shè)區(qū)的市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)對(duì)環(huán)境保護(hù)方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，其地方政府針對(duì)本地的環(huán)境保護(hù)問題也有權(quán)制定地方政府規(guī)章。如此以來(lái)，中國(guó)的立法權(quán)限就有了中央、省級(jí)、地市級(jí)三個(gè)層級(jí)。按照規(guī)定，下級(jí)法律不得同上級(jí)法律相抵觸。但這種抵觸應(yīng)當(dāng)在多大范圍和限度內(nèi)，我國(guó)《立法法》并沒有明確界定。對(duì)此，有學(xué)者指出，主權(quán)者（最高立法者）的立法權(quán)與其下屬的立法權(quán)力之間有著重要的差別：既然后者是由法律授予的，那它們顯然可以并且理所當(dāng)然地要被那些法律以各種方式所限制，而只能針對(duì)特定的行為領(lǐng)域或具體的地理區(qū)域，或者兩者皆備。因此，對(duì)于下屬的立法企圖，有限立法權(quán)力觀所涉及的一系列重要法律術(shù)語(yǔ)就可以適用了：這些企圖可能是“在正當(dāng)權(quán)限范圍”，所以具有法律根據(jù)；或者“超越了權(quán)限”，所以不具法律效力?！?0 〕但根據(jù)《立法法》第9條和第10條規(guī)定，訴訟制度屬于全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的保留事項(xiàng)，只能制定法律，不能授權(quán)。所以，按此規(guī)定，地方立法不能染指環(huán)境公益訴訟立法問題。但“改革要于法有據(jù)，但也不能因?yàn)楝F(xiàn)行法律規(guī)定就不敢越雷池一步，那是無(wú)法推進(jìn)改革的”?！?1 〕因此，雖然這些內(nèi)部司法文件的科學(xué)性、合法性、合理性有所令人質(zhì)疑或者質(zhì)量不高有待國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)專門立法的進(jìn)一步完善，但地方司法機(jī)關(guān)制定的相關(guān)環(huán)境公益訴訟規(guī)范性內(nèi)部文件仍有其存在的合理性，以及地方司法試點(diǎn)能動(dòng)創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)借鑒性，但最初由地方司法機(jī)關(guān)以及環(huán)保部門等探索的這些以及將來(lái)探索的環(huán)境公益訴訟制度性內(nèi)部文件，最終只能上升到法律，要么附屬在其它法律的修改中，要么進(jìn)行專門的環(huán)境公益訴訟立法。但就目前而言，逐漸制定成地方性法規(guī)規(guī)范性文件，發(fā)揮地方地市級(jí)以上人大及其常委會(huì)“立法的創(chuàng)制性”，〔32 〕可以保持其文件中立于政府、司法機(jī)關(guān)的正當(dāng)性和實(shí)施的權(quán)威性，也可以根據(jù)地方的需要和申請(qǐng)，由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)授權(quán)地方制定地方性法規(guī)，為改革提供法制保障。然而，地方環(huán)境公益訴訟立法的先行嘗試，“一定要杜絕行政主導(dǎo)方式，堅(jiān)決采取所有議案、法案都只能由人民代表提出的制度安排。” 〔33 〕有鑒于此，將來(lái)這些規(guī)范性內(nèi)部司法文件的良性應(yīng)然出路，必須先上升到地方性法規(guī)或司法解釋的層次，并逐級(jí)上報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案，進(jìn)行合法性審查。對(duì)此，全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)在環(huán)境公益訴訟立法程序中發(fā)揮主導(dǎo)作用，對(duì)地方性法規(guī)和政府規(guī)章應(yīng)逐條逐款逐項(xiàng)審查評(píng)價(jià)為有效或無(wú)效，而不僅僅整體被審查評(píng)價(jià)為許可或禁止，或者成功不或成功，以為將來(lái)全國(guó)統(tǒng)一的《環(huán)境公益訴訟法》的制定積累經(jīng)驗(yàn)和作好鋪墊。

三、環(huán)境公益訴訟立法模式的類型

環(huán)境公益訴訟立法是環(huán)境公益訴訟法治良法善治的基礎(chǔ)和起點(diǎn)。沒有科學(xué)完善的環(huán)境公益訴訟立法，就難以有公正給力有效的環(huán)境公益訴訟司法與環(huán)境公益訴訟法治。但我國(guó)目前有關(guān)環(huán)境公益訴訟的法律規(guī)定僅有《民事訴訟法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》共3個(gè)條款；〔34 〕而現(xiàn)有的這些規(guī)定之間不僅多有矛盾和沖突之處，而且還只是環(huán)境公益訴訟立法實(shí)踐的初步探索，離真正的環(huán)境公益訴訟的科學(xué)立法之路還有相當(dāng)大的距離。就環(huán)境公益訴訟立法模式而言，我國(guó)是繼續(xù)保持目前的立法模式，在現(xiàn)有立法基礎(chǔ)上修修補(bǔ)補(bǔ)，還是就環(huán)境公益訴訟問題進(jìn)行專門立法，需要深入探討。

從世界代表性的國(guó)家有關(guān)環(huán)境公益訴訟的立法實(shí)踐來(lái)看，有附屬立法型和專門立法型兩種類型模式。

（一）附屬立法型

附屬立法型，顧明思義，是指環(huán)境公益訴訟方面的立法規(guī)定主要附屬在《民事訴訟法》、《環(huán)境保護(hù)法》等與環(huán)保相關(guān)的法律中，而沒有針對(duì)環(huán)境公益訴訟的問題進(jìn)行專門立法。如美國(guó)作為判例法代表性國(guó)家，但在環(huán)境公益訴訟立法領(lǐng)域卻非常發(fā)達(dá)，在公共信托理論基礎(chǔ)上發(fā)展了頗具特色的美國(guó)環(huán)境公民訴訟制度，自從20世紀(jì)70年代《清潔空氣法》規(guī)定公民可以提起環(huán)境公益訴訟以來(lái)，隨后在《美國(guó)聯(lián)邦民事訴訟規(guī)則》、《國(guó)家環(huán)境政策法》、《清潔水法》、《有毒物質(zhì)控制法》、《資源保護(hù)和恢復(fù)法》、《瀕危物種法》等都對(duì)此作出了詳細(xì)規(guī)定，呈現(xiàn)出一種逐步漸進(jìn)發(fā)展的歷程。

1.《清潔空氣法》

美國(guó)是世界上首創(chuàng)環(huán)境公民訴訟制度的國(guó)家。聯(lián)邦大氣污染法起源于1963年的美國(guó)《清潔空氣法》，該法主要以聯(lián)邦政府提供資金來(lái)鼓勵(lì)各州控制大氣污染。盡管美國(guó)在1965年和1967年相繼立法，為聯(lián)邦規(guī)制車輛廢氣排放和環(huán)境空氣質(zhì)量奠定了基礎(chǔ)，但直到1970年全國(guó)對(duì)大氣污染的廣泛關(guān)注，才促使國(guó)會(huì)通過(guò)修改美國(guó)《清潔空氣法》首次確立了一套完整的全國(guó)范圍內(nèi)的法律來(lái)保護(hù)環(huán)境。這些修正案標(biāo)志著美國(guó)環(huán)境治理方法的重大調(diào)整，同時(shí)也為此后環(huán)境治理的主要政策提供了一幅藍(lán)圖?！?5 〕更為重要的是，該部法律首次規(guī)定了公民訴訟，開創(chuàng)了美國(guó)環(huán)境公民訴訟之先河。允許公民作為“私人檢察總長(zhǎng)”來(lái)增補(bǔ)政府對(duì)于那些違反環(huán)境法規(guī)行為的執(zhí)法。此類規(guī)定被稱作公民執(zhí)法行為，通常授權(quán)“任何人”發(fā)動(dòng)反對(duì)“任何人”的違法行為的行動(dòng)?！?6 〕

在《美國(guó)法典》第7604條《清潔空氣法》標(biāo)題42，第85章，第3節(jié)，第7604款中，對(duì)關(guān)于公民訴訟地點(diǎn)、管理員干預(yù)、服務(wù)投訴作了明確的規(guī)定，并同意：第一，關(guān)于通過(guò)違反固定污染源的排放標(biāo)準(zhǔn)、限制關(guān)于類似標(biāo)準(zhǔn)或限制的命令的任何行為可能帶來(lái)資源所在的司法區(qū)域；第二，根據(jù)本條采取的任何行動(dòng)，管理員，如果不是一個(gè)政黨，在訴訟中隨時(shí)可以作為一項(xiàng)權(quán)利，根據(jù)本條采取的行動(dòng)，對(duì)美國(guó)作為一個(gè)政黨的判斷，美國(guó)不具有任何約束力；第三，無(wú)論何時(shí)，根據(jù)本條提出的任何行動(dòng)，原告可以將起訴書的副本送達(dá)到美國(guó)總檢察長(zhǎng)和管理員手中。根據(jù)本條提起的訴訟，如有意見，在政府對(duì)法院和當(dāng)事人的建議同意判決提出意見期間，在收到總檢察長(zhǎng)和管理員的建議同意判決的副本45天內(nèi)，提起訴訟，這是一項(xiàng)正當(dāng)權(quán)利。

2.《清潔水法》

美國(guó)于1972年10月通過(guò)了美國(guó)《清潔水法》。實(shí)施該法的要求和《清潔空氣法》是類似的，其基本特點(diǎn)是：錯(cuò)過(guò)了最后期限，然后提起訴訟，由法院命令，并最終延長(zhǎng)一些法定期限等。〔37 〕

在《美國(guó)法典》第1365條《清潔水法》標(biāo)題33，第26章，第5節(jié)，第7604款中，對(duì)地點(diǎn)、管理員的干預(yù)，保護(hù)美國(guó)公共利益上有如下規(guī)定：第一，關(guān)于通過(guò)違反固定污染源的排放標(biāo)準(zhǔn)、限制、關(guān)于類似標(biāo)準(zhǔn)或限制的命令的任何行為可能帶來(lái)資源所在的司法區(qū)域；第二，根據(jù)本條采取的任何行動(dòng)，管理員，如果不是一個(gè)政黨，在訴訟中隨時(shí)可以作為一項(xiàng)權(quán)利。根據(jù)本條采取的行動(dòng)，對(duì)美國(guó)作為一個(gè)政黨的判斷，美國(guó)不具有任何約束力；第三，為保護(hù)美國(guó)利益，每當(dāng)提起訴訟，美國(guó)法院再根據(jù)本條，原告應(yīng)向總檢察長(zhǎng)和管理員送達(dá)起訴書副本。在訴訟中，總檢察長(zhǎng)和管理員在收到同意判決書副本的45天內(nèi)，不得采取任何行動(dòng)。

3.《有毒物質(zhì)控制法》

美國(guó)于1976年頒布《有毒物質(zhì)控制法》。在《美國(guó)法典》第2619條《有毒物質(zhì)控制法》標(biāo)題15，第53章，第1節(jié)，第2619款中，（B）如果管理員已經(jīng)展開并努力發(fā)起訴訟程序，根據(jù)第2615（A）（2）本條要求符合本章或與該規(guī)則或命令或發(fā)出的命令，如果總檢察長(zhǎng)展開并努力在美國(guó)法院提起民事訴訟，要求符合本章或與該規(guī)則或命令，但如果此類訴訟或民事訴訟的通知發(fā)出后，任何人發(fā)出這樣的通知，可能會(huì)干預(yù)作為一項(xiàng)權(quán)利進(jìn)行這樣的程序或行動(dòng)。

4.《資源保護(hù)和恢復(fù)法》

美國(guó)于1976年頒布《資源保護(hù)和恢復(fù)法》。在《美國(guó)法典》第6972條《資源保護(hù)和恢復(fù)法》標(biāo)題42，第82章，第6972款中，（F）每當(dāng)提起訴訟，原告應(yīng)根據(jù)（a）款（1）（B）美國(guó)的法院將起訴書副本送達(dá)美國(guó)總檢察長(zhǎng)和管理員。

對(duì)任何人，包括美國(guó)政府和任何其他媒介或機(jī)構(gòu)，誰(shuí)或誰(shuí)是過(guò)去或現(xiàn)在處理、存儲(chǔ)、處理、運(yùn)輸或出售任何固體或可能出現(xiàn)的緊急和重大的危害健康或環(huán)境的危險(xiǎn)廢物，有權(quán)提起訴訟。

5.《瀕危物種法》

在《美國(guó)法典》中《瀕危物種法》標(biāo)題16，第35章，第1540款中，（一）責(zé)成任何人，據(jù)稱是違反本章中的任何規(guī)定或法規(guī)的頒布權(quán)威；（B）根據(jù)本款在任何此類訴訟在美國(guó)是不是一個(gè)政黨、總檢察長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)的請(qǐng)求，代表美國(guó)作為一個(gè)權(quán)利問題進(jìn)行干預(yù)的可能。（5）本款規(guī)定的禁令救濟(jì)不得限制任何權(quán)利，或?qū)で笕魏纹渌葷?jì)（包括救濟(jì)反對(duì)秘書或一個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)）。

（二）專門立法型

專門立法型，是指將環(huán)境公益訴訟作為一種特別訴訟或特別程序法，以區(qū)別于傳統(tǒng)的刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟，從而作為獨(dú)立于傳統(tǒng)三大訴訟法的一種新型訴訟專門立法模式。如德國(guó)對(duì)環(huán)境污染問題的關(guān)注始于20世紀(jì)60年代，在團(tuán)體訴訟理論及司法實(shí)踐推動(dòng)下，逐步確立了環(huán)境團(tuán)體公益訴訟制度，最終推動(dòng)了2010年3月生效的《環(huán)境上訴法》和2010年4月1日實(shí)施的《環(huán)境訴訟法》。

德國(guó)的公益訴訟多數(shù)以團(tuán)體訴訟的形式出現(xiàn)，無(wú)論是聯(lián)邦法律還是州法律，都將環(huán)境公益訴訟的原告限制在以團(tuán)體的名義提出，主要限于那些涉及國(guó)家和社會(huì)公眾利益的重大案件，如重大環(huán)境污染案件、重大侵犯消費(fèi)者權(quán)益的案件等。但德國(guó)的公益訴訟主要是環(huán)境行政公益訴訟，主要針對(duì)政府的不當(dāng)行為和不作為，目的是促進(jìn)環(huán)保行政機(jī)關(guān)依法行政為主，這與我國(guó)目前主要以環(huán)境民事公益訴訟為主正好相反。

德國(guó)《環(huán)境訴訟法》及其修正案于2010年4月1日起實(shí)施。根據(jù)德國(guó)《環(huán)境訴訟法》第3條第1款規(guī)定，滿足下列條件的環(huán)保團(tuán)體能獲得環(huán)境公益訴訟的原告資格：（1）該環(huán)保團(tuán)體的章程中必須指明其致力于保護(hù)環(huán)境的長(zhǎng)期目標(biāo)；（2）該團(tuán)體必須至少成立3年以上，且在成立期間內(nèi)活躍于特定領(lǐng)域中；（3）它必須能為其順利履行職責(zé)提供保障，這些保障包括它先前發(fā)起的活動(dòng)的類型和規(guī)模，團(tuán)體的成員人數(shù)以及活動(dòng)所取得的成效；（4）它能像德國(guó)稅法中要求的那樣促進(jìn)公共福利；（5）任何支持該環(huán)保團(tuán)體目標(biāo)的個(gè)人都能成為團(tuán)體的成員，如果該團(tuán)體中3/4以上的成員是法人，則不必滿足本款前述要求。

在訴訟的范圍上，只有在獲得認(rèn)證之后，環(huán)保團(tuán)體才能對(duì)行政機(jī)關(guān)的相關(guān)決策提起環(huán)境公益訴訟。但并非所有類型的行政決策都屬于環(huán)保團(tuán)體可以提起訴訟的范疇。對(duì)此，《環(huán)境上訴法》中通過(guò)列舉式的規(guī)定對(duì)環(huán)保團(tuán)體的起訴范圍進(jìn)行了一定的限定，目的是為了防止過(guò)于寬泛的起訴權(quán)會(huì)導(dǎo)致濫訴情形的發(fā)生，《環(huán)境上訴法》第1條第1款指出，行政機(jī)關(guān)作出的興建工業(yè)廠房、焚燒垃圾以及利用植物進(jìn)行能源發(fā)電等決策，以及有關(guān)《水法》與《航道法》中的行政許可，有關(guān)城鎮(zhèn)區(qū)域的規(guī)劃批準(zhǔn)通知書，都屬于環(huán)保團(tuán)體能夠提起環(huán)境公益訴訟的范圍。該規(guī)定的例外情形是，如果行政決策僅僅是針對(duì)生物多樣性的某些預(yù)防性措施，則環(huán)保團(tuán)體不得對(duì)其提起環(huán)境訴訟。另外，《環(huán)境上訴法》還確立了非直接利益原則，即環(huán)保團(tuán)體不僅可以為了維護(hù)本團(tuán)體的利益提起環(huán)境訴訟，同時(shí)也可以為了維護(hù)其他公眾的利益而作為適格原告提起訴訟?！?8 〕

從上述有代表性的兩國(guó)可以看出，作為判例法國(guó)家的美國(guó)，由于法官具有造法創(chuàng)設(shè)司法判例的傳統(tǒng)，美國(guó)的環(huán)境公益訴訟的立法規(guī)定是分散在各種與環(huán)境相關(guān)的單行法律中，是在多個(gè)指導(dǎo)性判例的基礎(chǔ)上逐步、緩慢發(fā)展起來(lái)的；而作為大陸法系代表的德國(guó)，由于一直具有創(chuàng)設(shè)法典的傳統(tǒng)，對(duì)于環(huán)境污染的治理，經(jīng)過(guò)幾十年的摸索，最終選擇制定了專門的環(huán)境公益訴訟立法?？梢?，采取何種環(huán)境保護(hù)立法模式，是由一國(guó)的政治體制、歷史底蘊(yùn)、法律淵源、文化傳統(tǒng)決定的。

四、我國(guó)環(huán)境公益訴訟專門立法的必要性和可行性

（一）必要性

“法學(xué)對(duì)于法律實(shí)務(wù)的意義，最重要的任務(wù)之一是：發(fā)現(xiàn)一些現(xiàn)行法迄今尚未解決的法律問題，借此促成司法裁判或立法的改變。” 〔39 〕我國(guó)作為成立法淵源國(guó)家，一直具有制定成文法典的傳統(tǒng)，基本上實(shí)行立法推動(dòng)主義，國(guó)家立法權(quán)也在權(quán)力配置體系中具有最高地位。因此，由地方司法機(jī)關(guān)探索實(shí)踐的環(huán)境公益訴訟，達(dá)到一定的理論程度和社會(huì)共識(shí)之后，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)，上升到國(guó)家專門立法的層次，符合我國(guó)國(guó)情和社會(huì)發(fā)展要求。換言之，將國(guó)家面臨的重大現(xiàn)實(shí)政策問題固定起來(lái)，制定成成文法律，使之行動(dòng)起來(lái)有據(jù)可循，是中華法系幾千年的優(yōu)良傳統(tǒng)。一言以蔽之，環(huán)境公益訴訟的專門立法具有現(xiàn)實(shí)的必要性。

第一，中國(guó)傳統(tǒng)訴訟文化觀念的變革及環(huán)境公益訴訟的訴訟功能為環(huán)境公益訴訟立法奠定了豐厚的法律文化基礎(chǔ)。對(duì)于一部新法的確立和發(fā)展，法律文化發(fā)揮著制度供給的源泉作用，各社會(huì)主體對(duì)規(guī)范的可預(yù)期性、對(duì)法律制度的信任態(tài)度、對(duì)訴訟制度的應(yīng)用程度都影響著法律實(shí)踐。環(huán)境公益訴訟制度是一個(gè)社會(huì)現(xiàn)代性達(dá)到一定程度之后的產(chǎn)物，對(duì)于中國(guó)的法律文化土壤來(lái)講，能否容納作為現(xiàn)代性的觀念文化產(chǎn)物的環(huán)境公益訴訟，值得思考和分析。

“社會(huì)的需要和社會(huì)的觀念總是或多或少的領(lǐng)先于法律?！?〔40 〕訴訟是解決糾紛的手段之一，公益訴訟是解決大規(guī)模公益糾紛的手段之一?！皬姆晌幕慕嵌葋?lái)看，訴訟制度乃是屬于訴訟法律文化之表層結(jié)構(gòu)的制度性文化，而訴訟觀念則是屬于訴訟法律文化之深層結(jié)構(gòu)的觀念性文化?！?〔41 〕人們的法律意識(shí)和權(quán)利意識(shí)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展亦不斷增強(qiáng)，在權(quán)利意識(shí)與法律意識(shí)的催化下，“厭訟”已不再是當(dāng)代人們唯一的訴訟觀念。從鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)之后，特別是清末修律以來(lái)，中國(guó)的傳統(tǒng)法律文化制度已基本瓦解，代替的是導(dǎo)入西方近代法律體系，建立起一整套近現(xiàn)代司法體制。除了法律制度層面的改變，法律心理結(jié)構(gòu)層面，也產(chǎn)生了翻天覆地的變化。傳統(tǒng)社會(huì)中當(dāng)事人的訴訟地位發(fā)生了變化，在訴訟中的主體地位得到了確認(rèn)和保護(hù)，其他的訴訟權(quán)利也受到了法律規(guī)范的合法保護(hù)。這是訴訟民主化帶來(lái)的進(jìn)步，從此，訴訟對(duì)于當(dāng)事人來(lái)說(shuō)不再是敬而遠(yuǎn)之的“噩夢(mèng)”，而是常規(guī)的糾紛解決機(jī)制，是誰(shuí)也離不開的維護(hù)自身合法權(quán)益的良好方式。這是制度改變對(duì)訴訟觀念所起的影響作用。

從中國(guó)傳統(tǒng)法律文化來(lái)看，一方面是“厭訟”還是“好訟”，即“通過(guò)司法程序解決爭(zhēng)議的傾向，無(wú)疑含有某些重要意義的文化因素”；〔42 〕另一方面是中國(guó)傳統(tǒng)法的公法屬性，“國(guó)家使用強(qiáng)力來(lái)干涉私人事務(wù)，確保國(guó)家利益和政治控制，并視一切行為都與國(guó)家有關(guān)”。 〔43 〕在現(xiàn)代法治國(guó)家中，私法主要調(diào)整的是公民個(gè)人之間的關(guān)系，具有民事性，法律關(guān)系主體的雙方處于平等的地位。然而，在中國(guó)傳統(tǒng)法律制度中，幾乎不存在公法與私法的劃分，亦不存在現(xiàn)代法治內(nèi)涵中的權(quán)利觀念，毫無(wú)平等而言。

在傳統(tǒng)中國(guó)，民眾對(duì)訴訟的選擇是以其法律意識(shí)為基礎(chǔ)的，對(duì)公益訴訟的選擇應(yīng)當(dāng)是“價(jià)值合理性動(dòng)機(jī)基礎(chǔ)支配的心理構(gòu)造”。 〔44 〕在中國(guó)封建社會(huì)中，訴訟觀念集中體現(xiàn)在“無(wú)訟是求”。并且，這種“厭訟”情緒更多體現(xiàn)在“懼訟”上，對(duì)訴訟的恐懼，表現(xiàn)在要冒著被官府視為不安分的刁民，甚至受到嚴(yán)刑拷打的風(fēng)險(xiǎn)，并會(huì)受左鄰右舍的鄙夷。除此之外，在訴訟過(guò)程中，當(dāng)事人還存在著受到官府酷刑，甚至承擔(dān)傾家蕩產(chǎn)的危險(xiǎn)。

對(duì)環(huán)境公益訴訟的功能認(rèn)識(shí)除了法律層面之外，還應(yīng)當(dāng)從社會(huì)、政治等層面進(jìn)行考察，通過(guò)常規(guī)的訴訟機(jī)制，訴訟秩序價(jià)值吸收群眾的不滿情緒，化解社會(huì)矛盾，避免重返“叢林法則”的混亂局面，最終塑造一種訴訟權(quán)威，一種社會(huì)糾紛解決的良性途徑。

一項(xiàng)制度的社會(huì)功能決定了該項(xiàng)制度能否成功構(gòu)建并良性運(yùn)作。通過(guò)環(huán)境公益訴訟立法，促進(jìn)社會(huì)可持續(xù)的和諧與穩(wěn)定。這是環(huán)境公益訴訟的社會(huì)功能，也是該項(xiàng)制度的最核心價(jià)值。傳統(tǒng)民事訴訟調(diào)整的主要對(duì)象是個(gè)人之間的利害沖突，而環(huán)境公益訴訟是立足于糾紛解決、糾正公民不當(dāng)?shù)男袨?，從而保護(hù)公民實(shí)體權(quán)利之外，還具備其特有的獨(dú)立價(jià)值，具有特定的目的、特殊的結(jié)構(gòu)、獨(dú)特的運(yùn)行機(jī)制，還有利于形成社會(huì)公共政策、創(chuàng)設(shè)或擴(kuò)寬權(quán)利、制約公權(quán)保證私權(quán)等社會(huì)功能。

如今，隨著公益訴訟制度的興起，為社會(huì)弱勢(shì)群體打開了希望之門，為其維護(hù)自身的合法權(quán)益提供了一個(gè)法律平臺(tái)和空間。通過(guò)環(huán)境公益訴訟的不斷嘗試與探索，以往常被忽視的公民權(quán)利能為社會(huì)所關(guān)注，公民內(nèi)心渴望能夠合法表達(dá)，而不是通過(guò)群體性事件進(jìn)行反抗。通過(guò)環(huán)境公益訴訟立法會(huì)賦予眾多環(huán)境受害人、社會(huì)組織的希望，在他們看來(lái)，如果法院能夠發(fā)揮主觀能動(dòng)性，創(chuàng)造性的適用法律，擴(kuò)大對(duì)公民基本權(quán)利的保護(hù)。而且，隨著相關(guān)法律規(guī)范的完善，這種制度是能夠在現(xiàn)實(shí)中得到落實(shí)與實(shí)踐的。而且通過(guò)將公益訴訟制度加以落實(shí)，借此改良社會(huì)治理機(jī)制、從而推動(dòng)社會(huì)的進(jìn)步。當(dāng)然，不可回避的問題是，任何美好的愿望都需要根植現(xiàn)實(shí)，環(huán)境公益訴訟不可能在真空中進(jìn)行，會(huì)受到現(xiàn)行社會(huì)各因素的阻礙，其中，司法體制便會(huì)嚴(yán)重羈絆公益訴訟的成效。

通過(guò)環(huán)境公益訴訟專門立法，必然潛在地間接調(diào)整了社會(huì)中各種與環(huán)境公共利益相關(guān)的社會(huì)關(guān)系。通過(guò)向法院提起環(huán)境公益訴訟，賦予相關(guān)主體的原告資格，這是通過(guò)發(fā)動(dòng)社會(huì)成員保障社會(huì)公共利益的重要保證。通過(guò)訴訟裁判，詮釋環(huán)境糾紛中受損害的公共利益，喚起社會(huì)成員對(duì)環(huán)境污染問題的高度關(guān)注，并為全體成員積極參與環(huán)境保護(hù)打下夯實(shí)的群眾基礎(chǔ)。也許具體的公益訴訟個(gè)案未能完美落幕，但是通過(guò)不斷的探索與推行，環(huán)境公益訴訟不再歸于沉寂，通過(guò)糾紛的解決，立法者應(yīng)當(dāng)審視自身的環(huán)境利益，最終培育理性的公益訴訟文化。

環(huán)境公益訴訟的政治功能即通過(guò)環(huán)境公益訴訟促進(jìn)環(huán)境保護(hù)公共政策創(chuàng)新的功能?！巴ㄟ^(guò)適時(shí)地作出判決，并且通過(guò)參加該制度政策產(chǎn)品的創(chuàng)制，司法機(jī)構(gòu)維持了自身的存在和它在社會(huì)中的持久作用。” 〔45 〕隨著訴訟民主化的發(fā)展，人們逐漸意識(shí)到是由于公民權(quán)利的讓渡才形成國(guó)家的權(quán)力，因此，國(guó)家理應(yīng)保護(hù)公民的權(quán)益，當(dāng)公民權(quán)益受到侵害危險(xiǎn)時(shí)，有權(quán)請(qǐng)求國(guó)家給予保護(hù)。環(huán)境公益訴訟便是實(shí)現(xiàn)司法民主、環(huán)境民主、制約公權(quán)的重要方式。首先，環(huán)境公益訴訟是通過(guò)司法途徑維護(hù)公民合法權(quán)益，因此，其具有訴訟的直接、有效的特點(diǎn)。其次，環(huán)境公益訴訟代表的是公民廣泛的社會(huì)利益，具有主體廣泛性的特點(diǎn)，這使每一位享受公共利益的社會(huì)成員都積極承擔(dān)起守護(hù)環(huán)境的社會(huì)責(zé)任，形成了充分的民主參與和理性的訴訟追求。

國(guó)家雖然是自然資源的所有者，但由于國(guó)家是一個(gè)虛擬的抽象，因此由具體的國(guó)家機(jī)關(guān)代表國(guó)家行使各項(xiàng)職能。國(guó)家在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的過(guò)程中，可能積極冒進(jìn)，也可能消極懈怠。國(guó)家權(quán)力源于公民個(gè)人，但在管理社會(huì)事務(wù)時(shí)，公權(quán)力容易因不受制約而導(dǎo)致擴(kuò)張，或者凌駕于公共利益之上。地方政府亦可能受地方保護(hù)主義的影響，導(dǎo)致行政管理的有失公正，作出的行政決策容易忽視環(huán)境公共利益。這就需要在政府決策過(guò)程中，為其設(shè)置某種“壓力”機(jī)制，在國(guó)家機(jī)關(guān)怠于維護(hù)社會(huì)公共利益或者有意忽視環(huán)境公共利益時(shí)，允許通過(guò)司法機(jī)制敦促國(guó)家機(jī)關(guān)及時(shí)履行義務(wù)，糾正不當(dāng)?shù)男姓袨?。若想環(huán)境法治發(fā)展到這一步，理性的訴訟文化不可或缺。

第二，建設(shè)生態(tài)文明需要為污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為的治理現(xiàn)代化提供專門的環(huán)境公益訴訟立法。經(jīng)過(guò)三十多年的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，中國(guó)已于2010年超過(guò)日本成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體；2012年黨的十八大報(bào)告將中國(guó)特色的社會(huì)主義事業(yè)總體布局從“四位一體”拓展為“五位一體”，并提出將生態(tài)文明建設(shè)放在更加突出的位置，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程；〔46 〕2014年中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)階段，摒棄傳統(tǒng)的以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)的不可持續(xù)的粗放式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，向可持續(xù)的綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展增長(zhǎng)模式轉(zhuǎn)型成為時(shí)代主旋律。這是對(duì)我國(guó)仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段國(guó)情的辯證認(rèn)識(shí)?！白鳛槿蕴幵诠I(yè)化進(jìn)程中的發(fā)展中國(guó)家，如何在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間找到平衡，從而實(shí)現(xiàn)雙贏，是亟需破解的難題?！?〔47 〕而進(jìn)行環(huán)境公益訴訟專門立法是破解此難題的一把重要鑰匙。過(guò)去政府重視GDP排名，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為重中之重，使得我國(guó)的自然生態(tài)系統(tǒng)付出了沉重的歷史性代價(jià)，造成了嚴(yán)重環(huán)境污染和生態(tài)破壞，河水及自來(lái)水里充滿危險(xiǎn)的化學(xué)物質(zhì)、農(nóng)業(yè)面源污染、土壤重金屬污染、空氣污染尤其是霧霾 〔48 〕嚴(yán)重影響了所在地區(qū)人們的日常生活、生存，出現(xiàn)了“毒大米”、“地溝油”、“臭水溝”、“牛奶河”、“癌癥村”等影響人類正常生活生存問題。歷史和現(xiàn)實(shí)證明，中華民族是一個(gè)勤勞勇敢而又聰慧的民族，絕不能走一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家“先經(jīng)受污染的慘痛教訓(xùn)后再治理”的老路?！?9 〕因生態(tài)環(huán)境損害而造成的正常生活生存危機(jī)，催生環(huán)境公益訴訟專門立法的必要性?！叭魏螘r(shí)候，若能找出民眾心目中懷有一種確定無(wú)疑、頗堪褒揚(yáng)的傾向，則此傾向或可經(jīng)由立法善于保存與肯認(rèn)?！?〔50 〕所以，要想從根本上治理我國(guó)的生態(tài)環(huán)境危機(jī)，必須對(duì)環(huán)境公益訴訟問題進(jìn)行專門立法，這不僅僅是治理盲目的GDP問題，還是對(duì)人類的德性、珍惜大自然、子孫后代的可持續(xù)發(fā)展問題。

第三，環(huán)境公益訴訟本質(zhì)的特殊性和程序立法的優(yōu)越性需要專門立法。由于環(huán)境公益訴訟自身特有的特殊性，不能簡(jiǎn)單機(jī)械地套用現(xiàn)行訴訟立法的規(guī)定，具體表現(xiàn)為：首先，環(huán)境侵害對(duì)象的特殊性。環(huán)境侵害的對(duì)象除了對(duì)他人的人身或者財(cái)產(chǎn)權(quán)益的直接損害外，更包括污染環(huán)境、破壞生態(tài)所造成的整個(gè)環(huán)境生態(tài)社會(huì)公共利益的損害，甚至是子孫后代利益的損害。其次，原告即起訴主體資格的特殊性?！?1 〕環(huán)境公益訴訟的原告主體資格打破了傳統(tǒng)的三大訴訟法這一理論和實(shí)踐局限，“授權(quán)適格當(dāng)事人（原告人）”理論應(yīng)運(yùn)而生，原告可以是與案件結(jié)果無(wú)直接利害關(guān)系的公民個(gè)人、社會(huì)組織、環(huán)保部門、檢察機(jī)關(guān)等。2014年《環(huán)境保護(hù)法》僅規(guī)定社會(huì)組織可以提起環(huán)境公益訴訟，而黨的十八屆四中全會(huì)提出的“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”以及2012年《民事訴訟法》第55條規(guī)定的模糊性和籠統(tǒng)性都為原告資格的進(jìn)一步探索留下諸多空間。再次，專門環(huán)境程序立法的優(yōu)越性。從目前環(huán)境法律部門的立法類型來(lái)看，已有20余部的實(shí)體立法，就此而言，中國(guó)的環(huán)保立法在某種程度上也是相對(duì)完備的。但由于缺乏人人參與的公益訴訟程序立法，導(dǎo)致環(huán)境行政執(zhí)法與司法相銜接的“程序失靈”，致使全國(guó)不到1%的環(huán)境糾紛案件進(jìn)入司法系統(tǒng)，并且由于環(huán)保行政部門缺乏司法監(jiān)督，往往基于部門或地方利益而執(zhí)法疲軟與無(wú)力，無(wú)法擔(dān)當(dāng)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重任?！碍h(huán)保法律與環(huán)境司法，像一個(gè)年邁多病的老馬，吃力地拉著環(huán)保的巨車在蹣跚而行”?！?2 〕對(duì)于相對(duì)有限的立法資源來(lái)說(shuō)，程序立法的效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)越于實(shí)體立法。分散的環(huán)境實(shí)體立法，無(wú)論制定多少都無(wú)法將環(huán)境問題囊括無(wú)余；而制定一部專門的環(huán)境公益訴訟程序法，卻可以將所有的環(huán)境公益糾紛活動(dòng)納入法律規(guī)范，大家都按照設(shè)計(jì)得良好或正當(dāng)?shù)某绦騺?lái)操作，可以保證絕大多數(shù)行為符合或接近公平正義的要求。制定程序規(guī)則，對(duì)復(fù)雜變動(dòng)的社會(huì)關(guān)系依賴較少，可以適當(dāng)跨越時(shí)空的限制，對(duì)成千上萬(wàn)的行為進(jìn)行類型化處理，分別作出統(tǒng)一的程序要求。這樣的法律規(guī)范不僅具有可操作性，而且容易得到有效實(shí)施?！?3 〕

第四，環(huán)境公益訴訟程序規(guī)則的特殊性需要專門立法。由于我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理的復(fù)雜性和長(zhǎng)期性，需要立法、執(zhí)法、司法的協(xié)同努力，即立法部門、政府部門、司法部門的協(xié)同治理，而立法是其基礎(chǔ)，執(zhí)法是其關(guān)鍵，司法是其救濟(jì)，立法出臺(tái)實(shí)施之后，首當(dāng)其沖是行政執(zhí)法，若行政執(zhí)法合法、合理，無(wú)可挑剔，便無(wú)須司法了。因此，環(huán)境公益訴訟中環(huán)境執(zhí)法的前置程序便是不可或缺，而且若是環(huán)保社會(huì)組織等作為原告，面對(duì)強(qiáng)大的污染企業(yè)往往是以卵擊石，勝訴幾率寥寥，便需要作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)的協(xié)助，如此便會(huì)產(chǎn)生檢察建議程序、支持起訴程序、督促起訴程序、生態(tài)環(huán)境修復(fù)的檢察監(jiān)督程序，這些往往都是傳統(tǒng)三大訴訟法都不需要的程序。另外，其特殊性還體現(xiàn)在諸如舉證責(zé)任、證明標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估與鑒定、生態(tài)環(huán)境修復(fù)的執(zhí)行程序等問題上。因此，環(huán)境公益訴訟程序規(guī)則的特殊性決定了其應(yīng)定位于一種獨(dú)立的訴訟類型立法的必要性。

（二）可行性

要對(duì)環(huán)境公益訴訟問題進(jìn)行專門立法并使之切實(shí)行之有效并非易事。根據(jù)馬克思主義辯證唯物主義的認(rèn)識(shí)論和方法論原理，要完成任何一項(xiàng)任務(wù)，尤其是重大艱難任務(wù)時(shí)，譬如創(chuàng)立一部新法，不僅要看其立法的必要性，而且要仔細(xì)斟酌論證其可行性。只有兩者兼具，時(shí)機(jī)成熟時(shí)，才能保證立法決策和規(guī)劃的正確性和科學(xué)性，進(jìn)而通過(guò)立法實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的預(yù)期目標(biāo)。

第一，國(guó)家“五位一體”建設(shè)的戰(zhàn)略布局和中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)為環(huán)境公益訴訟的專門立法奠定了堅(jiān)定的黨和國(guó)家政策基礎(chǔ)。2012年10月，黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”，將生態(tài)文明建設(shè)首次作為與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、文化建設(shè)并列的“五位一體”戰(zhàn)略布局中，而且生態(tài)文明建設(shè)貫穿于其它四者之中；2013年3月，習(xí)近平總書記在十二屆人大一次會(huì)議閉幕會(huì)上系統(tǒng)闡述了中國(guó)夢(mèng)的內(nèi)涵。中國(guó)夢(mèng)既是民族復(fù)興、人生出彩之夢(mèng)，更是在美麗生態(tài)環(huán)境下開拓的國(guó)家和人生之夢(mèng)。2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)：“用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度，強(qiáng)化生產(chǎn)者環(huán)境保護(hù)的法律責(zé)任，大幅度提高違法成本。探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。” 〔54 〕2015年10月，黨的十八屆五中全會(huì)提出必須牢固樹立并切實(shí)貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念。“生態(tài)環(huán)境特別是大氣、水、土壤污染嚴(yán)重，已成為全面建成小康社會(huì)的突出短板。扭轉(zhuǎn)環(huán)境惡化、提高環(huán)境質(zhì)量是廣大人民群眾的熱切期盼，是‘十三五時(shí)期必須高度重視并切實(shí)推進(jìn)的一項(xiàng)重要工作?！?〔55 〕2016年9月國(guó)務(wù)院《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃（2016—2020）》在環(huán)境權(quán)利部分提出：“切實(shí)落實(shí)環(huán)境保護(hù)法和大氣污染防治法，完善環(huán)境公益訴訟等配套制度?！笔状螌h(huán)境公益訴訟制度提升為國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的高度。這些黨和國(guó)家政策規(guī)定的大方向指明了我們國(guó)家未來(lái)幾年甚至幾十年發(fā)展的路徑和模式。由于生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境治理體系關(guān)系我國(guó)社會(huì)生活的方方面面，任何一部單一的環(huán)境實(shí)體立法都難以將其囊括其中，只有具有創(chuàng)新協(xié)調(diào)特色的人人參與的環(huán)境公益訴訟的專門綠色立法，方能完成其使命。有鑒于此，黨和國(guó)家政策的強(qiáng)大支持，為環(huán)境公益訴訟專門立法的可行性及其以后的可實(shí)施性奠定了方向性的保障基礎(chǔ)。

第二，體現(xiàn)中國(guó)特色的環(huán)境公益訴訟理論和實(shí)踐基礎(chǔ)基本形成，為環(huán)境公益訴訟的專門立法奠定了厚實(shí)的理論和實(shí)踐根基。我國(guó)法學(xué)界對(duì)環(huán)境公益訴訟的理論基礎(chǔ)問題，已進(jìn)行了十余年的研究，但早期的研究大多局限于西方尤其是美國(guó)的環(huán)境公民訴訟制度和起訴的原告資格上，認(rèn)為其理論基礎(chǔ)主要有公共信托理論、私人總檢察長(zhǎng)理論、環(huán)境權(quán)理論、程序當(dāng)事人理論、能動(dòng)司法理論等。有學(xué)者最新歸納總結(jié)上述各觀點(diǎn)，認(rèn)為它們有兩點(diǎn)共同之處：一是環(huán)境公益訴訟面對(duì)的是“環(huán)境”這樣具有公共性的問題，這種公共性一方面是指環(huán)境是整個(gè)社會(huì)的共同善，另一方面是指環(huán)境本身是一個(gè)共同的整體。二是在環(huán)境公益訴訟中，私人是為了共同善而提起訴訟，是為了維護(hù)公共利益，而不是私人利益。找出這些觀點(diǎn)的最大公約數(shù)，從而推導(dǎo)出環(huán)境公益訴訟的理論基礎(chǔ)是共和主義。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，公益訴訟的前提是一個(gè)社會(huì)存在“積極公民”，他們具有追求公共善的精神。如果公民僅僅關(guān)心自身利益，而不考慮公共利益，則環(huán)境公益訴訟就沒有建立的制度空間，不會(huì)成為一種立法選擇。但在這種理論下，僅賦予“積極公民”和環(huán)保組織的起訴資格，而將檢察機(jī)關(guān)和環(huán)保部門完全排除在外，不符合我國(guó)環(huán)境公益訴訟立法的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，所以仍不足以擔(dān)當(dāng)環(huán)境公益訴訟專門立法理論基礎(chǔ)的大任。筆者認(rèn)為，一方面，基于我國(guó)雖然仍處于社會(huì)主義發(fā)展中國(guó)家階段，但已擺脫窮困，邁入初步小康之境，追求更好幸福生活的環(huán)境利益在某種程度上已超越經(jīng)濟(jì)利益。出于人性本利的追求，當(dāng)生態(tài)環(huán)境問題危及到自身以及子孫后代的生活生存時(shí)，人們?cè)谖镔|(zhì)金錢和生活生存之間進(jìn)行抉擇時(shí)，更愿意選擇生活生存這一更高的價(jià)值?！吧娴谝?，構(gòu)成人的根本。凡是符合人類利益需要的，都會(huì)興起；凡是違反人的求利天性的事物，都必然衰退和滅亡?！?〔56 〕由此，支撐環(huán)境公益訴訟的理論基礎(chǔ)也不能故步自封，而應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，有所開拓創(chuàng)新。另一方面，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和環(huán)境資源承載力的矛盾的特殊性以及生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略性決定了環(huán)境公益訴訟理論基礎(chǔ)的中國(guó)性。職是之故，我國(guó)環(huán)境公益訴訟專門立法的理論基礎(chǔ)應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橹袊?guó)生態(tài)文明建設(shè)思想理論和環(huán)境治理的法治化與協(xié)同化，并基于環(huán)境公益訴訟中“利益代表主體”與“利益歸屬主體”之間的分離，“法定授權(quán)訴訟擔(dān)當(dāng)理論”應(yīng)作為原告主體資格訴訟實(shí)施權(quán)的法理基礎(chǔ)。生態(tài)文明建設(shè)思想理論博大精深，在本文中已多有提及，不再贅述。而由于我國(guó)環(huán)境污染和生態(tài)破壞的極其嚴(yán)重性，治理時(shí)機(jī)的時(shí)不我待性，亟需全民一致行動(dòng)起來(lái)，立法、行政和司法部門協(xié)同起來(lái)，這些都需要制定一套系統(tǒng)完善的環(huán)境公益訴訟程序規(guī)則將其連接起來(lái)，真正走上立法推動(dòng)的環(huán)境治理的法治化司法道路，共同行動(dòng)起來(lái)以保護(hù)我們的美麗家園，惠及子孫千秋萬(wàn)代的中華民族永續(xù)發(fā)展、生生不息。除了理論基礎(chǔ)已具備外，經(jīng)過(guò)十余年地方的零敲碎打式的摸索實(shí)踐，一些地方司法部門也已逐漸積累了較為豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并制定了相應(yīng)的規(guī)范性內(nèi)部文件。另外，2014年7月最高人民法院成立環(huán)境資源保護(hù)法庭后，截至2016年6月，已在全國(guó)20多個(gè)省、自治區(qū)、直轄市各級(jí)人民法院設(shè)立了環(huán)境資源審判庭、合議庭或者巡回法庭共計(jì)558個(gè)，其中審判庭191個(gè)；一些地方亦相應(yīng)建立了環(huán)保警察室、環(huán)保檢察科（處）等專門環(huán)保機(jī)構(gòu)以及專業(yè)人員隊(duì)伍。此外，各地在實(shí)踐中也進(jìn)行了一些制度探索和創(chuàng)新，如江蘇省的“三審合一”審判機(jī)制，貴州省的“一四五”法庭設(shè)置，浙江省的“五水共治”巡回法庭和“河長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，福建省的“補(bǔ)種復(fù)綠”修復(fù)模式以及集中管轄制度、環(huán)境公益訴訟基金專門賬戶、環(huán)境公益訴訟禁止令等。從目前來(lái)看，社會(huì)組織、海洋部門提起環(huán)境公益訴訟已在全國(guó)初步展開，檢察機(jī)關(guān)試點(diǎn)提起環(huán)境公益訴訟的13個(gè)省份已在穩(wěn)步推進(jìn)，公民個(gè)人、環(huán)境受害人也在立法或授權(quán)的焦急等待中摩拳擦掌。這些都為環(huán)境公益訴訟專門立法的可行性打下了厚實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)，其中摸索中的有益經(jīng)驗(yàn)和暴露出來(lái)的諸多迫在眉睫的問題，正是我國(guó)環(huán)境公益訴訟專門立法所要解決的重點(diǎn)和研究對(duì)象。

第三，環(huán)境公益訴訟的法律基礎(chǔ)已基本形成，為環(huán)境公益訴訟的專門立法奠定了良好的立法基礎(chǔ)。2000年《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條第2款從海洋保護(hù)方面為環(huán)境公益訴訟制度初步萌生了立法基礎(chǔ)；2012年修訂的《民事訴訟法》第55條明確了環(huán)境公益訴訟這一范疇，為環(huán)境公益訴訟立法的歷史性突破，揭開了環(huán)境公益訴訟真正于法有據(jù)的新篇章；2014年《環(huán)境保護(hù)法》第58條在進(jìn)一步確認(rèn)《民事訴訟法》第55條起訴主體時(shí)，將環(huán)境公益訴訟的受案范圍從環(huán)境污染擴(kuò)展到生態(tài)破壞，為今后環(huán)境公益訴訟的專門立法提供了基礎(chǔ)和思路。隨后，2014年7月，最高人民法院下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境民事公益訴訟審判工作的指導(dǎo)意見》，選定云南、貴州、江蘇、福建、海南五個(gè)省份大力探索推進(jìn)環(huán)境民事公益訴訟，這為江蘇泰州1.6億元的天價(jià)賠償案提供了最高司法層文件的支持，有力地推進(jìn)了環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐發(fā)展。2015年《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》共35條，〔57 〕對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》第58條的規(guī)定用了5個(gè)條款作了如下重點(diǎn)解釋：明確了“社會(huì)組織”的具體類型，并放寬了社會(huì)組織的范圍；明確并擴(kuò)大了審批的民政部門；明確了“無(wú)違法記錄”的內(nèi)涵，這些在立法框架下的司法解釋，能有效提高立法的可操作性。此外，對(duì)管轄、法院釋明、支持起訴、舉證責(zé)任、公益訴訟與行政管理的銜接、調(diào)查取證、委托鑒定、反訴限制、責(zé)任承擔(dān)方式、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、司法救助、公益訴訟與私益訴訟的相關(guān)問題等作了對(duì)于環(huán)境民事公益訴訟的細(xì)化規(guī)定。2015年《民事訴訟法司法解釋》， 〔58 〕首次以“公益訴訟”名義作為第十三部分共8個(gè)條款，明晰了案件的受理、管轄（包括因污染海洋環(huán)境提起的公益訴訟）、和解、調(diào)解、撤訴、裁判效力等具體的操作程序。除此之外，2015年7月1日，根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，試點(diǎn)期兩年，以環(huán)境公益訴訟為重點(diǎn)領(lǐng)域。最高人民檢察院制定了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》，包括了環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟兩種類型，并就兩者的試點(diǎn)案件范圍、訴訟參加人、訴前程序、提起訴訟、訴訟請(qǐng)求分別作了規(guī)定。該試點(diǎn)方案從以往的單純環(huán)境民事公益訴訟擴(kuò)展到環(huán)境行政公益訴訟領(lǐng)域，從而完善了我國(guó)環(huán)境公益訴訟類型在立法和司法解釋上的不足，為環(huán)境公益訴訟立法觀念更新和走向?qū)ｉT立法奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。根據(jù)試點(diǎn)方案，2015年12月最高人民檢察院通過(guò)了《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，2016年2月最高人民法院通過(guò)了《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，為試點(diǎn)方案的可操作性進(jìn)行了擴(kuò)張性細(xì)化解釋。總而言之，經(jīng)過(guò)近十幾年的立法實(shí)踐探索，雖然目前真正可以稱得上環(huán)境公益訴訟的立法條文不足3條，并散布于三部法律之中，尚有種種缺陷與不足，但加上司法解釋和授權(quán)規(guī)定以及各種地方性規(guī)范性內(nèi)部司法文件規(guī)定，可以說(shuō)我國(guó)環(huán)境公益訴訟的法律基礎(chǔ)已基本形成，邁開了環(huán)境公益訴訟走向繁榮昌盛的第一步，為環(huán)境公益訴訟的專門立法奠定了良好的可行性基礎(chǔ)。

目前我國(guó)環(huán)境資源法所面臨的正當(dāng)性、有效性不足的問題，是“公地經(jīng)濟(jì)人”和“地球村生態(tài)人”的沖突，是工業(yè)文明與生態(tài)文明的沖突，是灰色文明與綠色文明的沖突。 〔59 〕我國(guó)正處于生態(tài)文明并立于國(guó)家“五位一體”建設(shè)的新發(fā)展理念轉(zhuǎn)型時(shí)代，環(huán)境公益訴訟從最初的環(huán)境法學(xué)者與地方司法機(jī)關(guān)“摸著石頭過(guò)河”式的嘗試摸索問題，已轉(zhuǎn)變?yōu)橛缮鐣?huì)各界普遍關(guān)注的黨和國(guó)家的戰(zhàn)略政策，并由最高司法機(jī)關(guān)推動(dòng)的重要立法領(lǐng)域的試點(diǎn)司法改革問題。總之，當(dāng)前無(wú)論是環(huán)境公益訴訟立法的理論和實(shí)踐基礎(chǔ)，還是黨和國(guó)家政策及法律基礎(chǔ)，都已邁出了幼年時(shí)期，進(jìn)入了生氣勃勃的青少年時(shí)期，再經(jīng)過(guò)一年左右的試點(diǎn)司法實(shí)踐探索，將會(huì)進(jìn)入一個(gè)穩(wěn)固的青年成熟期，其必要性和可行性都已具備，只欠體系化東風(fēng)了。因此，從立法條件的必要性和可行性意義上而言，環(huán)境公益訴訟專門立法的提出不僅是我國(guó)環(huán)境法領(lǐng)域的一場(chǎng)程序立法革命，而且也是生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略法律體系化的一場(chǎng)綠色革命，對(duì)于走向通過(guò)環(huán)境程序法治促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境治理法治化道路具有劃時(shí)代的意義。

五、中國(guó)特色的環(huán)境公益訴訟立法模式

“公益訴訟盡管是現(xiàn)代社會(huì)和法治所必須，其建制也不僅僅是一個(gè)簡(jiǎn)單的訴訟法和訴訟制度的擴(kuò)展或完善的問題?！?〔60 〕因此，構(gòu)建良法善治的中國(guó)特色的環(huán)境公益訴訟立法模式需要立法、執(zhí)法、司法的有機(jī)結(jié)合、協(xié)同創(chuàng)新，從而形成良性運(yùn)行的環(huán)境公益訴訟法治秩序。

（一）構(gòu)建公益救濟(jì)的立法模式

1.將社會(huì)公共利益作為環(huán)境公益訴訟訴訟目的之一

當(dāng)今社會(huì)對(duì)民事司法目的選擇之爭(zhēng)議主要在于個(gè)人權(quán)利維護(hù)和公益維護(hù)之關(guān)系。即在訴訟構(gòu)造形成時(shí)，是否除了實(shí)現(xiàn)個(gè)人的主觀權(quán)利，尚應(yīng)注重公益之維護(hù)。尤其是隨著時(shí)代之進(jìn)步，人民權(quán)利意識(shí)不斷提升，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變遷，訴訟質(zhì)量不斷提高增加，基于訴訟乃集團(tuán)現(xiàn)象之認(rèn)識(shí)，則訴訟目的是否仍能以主觀權(quán)利之確認(rèn)與實(shí)現(xiàn)為主要目的。 〔61 〕

我國(guó)2012年以前的《民事訴訟法》仍可看出其法益保護(hù)是以國(guó)家利益、個(gè)人權(quán)利維護(hù)和社會(huì)秩序、經(jīng)濟(jì)秩序?yàn)槟康模渲胁⑽刺峒吧鐣?huì)公共利益的保護(hù)。

2012年修改后的《民事訴訟法》在“當(dāng)事人”一節(jié)對(duì)公益訴訟的提起主體作出規(guī)定，但并未對(duì)民事訴訟法的目的作出修正，因此在立法內(nèi)容上出現(xiàn)了目的和手段的不協(xié)調(diào)。只有在總則部分將社會(huì)公共利益保護(hù)作為民事訴訟法的目的之一加以規(guī)定，才能為公益訴訟的程序規(guī)則提供指引。另外，由于環(huán)境公益訴訟具有不同于傳統(tǒng)司法的特殊性，不僅需要從立法上加以完善，更需要最高司法機(jī)關(guān)及時(shí)出臺(tái)司法解釋、制定相關(guān)政策，建立環(huán)境公益訴訟案例指導(dǎo)制度，以保證推進(jìn)環(huán)境公益訴訟制度的有效實(shí)施。2014年11月修正的《行政訴訟法》雖然未規(guī)定環(huán)境行政公益訴訟，但亦應(yīng)當(dāng)納入后續(xù)的立法修改之中。

2.合理界定公益訴訟救濟(jì)的范圍

環(huán)境侵害指的是在日常的人類活動(dòng)中，產(chǎn)生的破壞人類健康與舒適生活的生態(tài)環(huán)境，而間接對(duì)公眾權(quán)利或利益產(chǎn)生損害的事實(shí)。換言之，是以環(huán)境作為媒介造成人類健康遭受損害之虞者?！碍h(huán)境損害的結(jié)果主要表現(xiàn)在如下兩個(gè)方面：一是對(duì)傳統(tǒng)法律保護(hù)的私益的侵害，主要包括因環(huán)境污染或生態(tài)破壞造成的他人人身和財(cái)產(chǎn)損害；二是對(duì)社會(huì)環(huán)境公益（公眾環(huán)境權(quán)益）的侵害，或者對(duì)無(wú)法通過(guò)所有制形式予以界定的人類共有生態(tài)系統(tǒng)功能的破壞，主要包括對(duì)公眾本能環(huán)境利用行為的妨害或者環(huán)境污染與生態(tài)破壞對(duì)公眾有關(guān)眺望、觀瞻、清潔等親近自然、適應(yīng)自然和利用自然等基本權(quán)利的妨害?！?〔62 〕環(huán)境侵害外在表現(xiàn)是環(huán)境資源遭到污染與破壞，環(huán)境資源所蘊(yùn)含的部分或全部生態(tài)功能遭遇損失，從而影響到人類的身心健康和財(cái)產(chǎn)損失，這也正是公益訴訟救濟(jì)范圍內(nèi)涵之所在。

傳統(tǒng)的環(huán)境民事訴訟和環(huán)境行政訴訟的本質(zhì)追求的是個(gè)人私益，追求私益的保護(hù)過(guò)程不僅有利于維護(hù)法的秩序，而且有利于維護(hù)環(huán)境公益，但這些價(jià)值都是有限的，并不是筆者所要表達(dá)的環(huán)境公益訴訟。環(huán)境公益保護(hù)的范圍可以從被訴的環(huán)境資源行為的類型進(jìn)行區(qū)分，根據(jù)當(dāng)下的學(xué)術(shù)理論與實(shí)踐可知，環(huán)境行政公益訴訟主要包括行政機(jī)關(guān)的不作為、不當(dāng)作為及行為本身有損于環(huán)境公共利益的情形，此類行政行為理應(yīng)包括具體行政行為與抽象的行政行為。因此，我國(guó)在確定環(huán)境公益訴訟范圍時(shí)亦不應(yīng)過(guò)窄，否則不利于維護(hù)環(huán)境公共利益。

根據(jù)2012年《民事訴訟法》的修改，我國(guó)將公民個(gè)人排除在提起環(huán)境公益訴訟的主體范圍之外，將起訴主體限定在法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織。這將導(dǎo)致我國(guó)的環(huán)境公益訴訟在缺乏公民個(gè)人和無(wú)授權(quán)的有關(guān)組織的積極參與。這是我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度上的重大缺陷。因?yàn)榄h(huán)境污染或破壞往往具有不確定性、隱蔽性與長(zhǎng)期性，如果不允許與受害人無(wú)直接利益的公民或有關(guān)組織提起環(huán)境公益訴訟，如果直接受害者由于某種原因沒有或無(wú)法提起訴訟，那么將導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境被進(jìn)一步破壞，受害者的合法權(quán)益便得不到應(yīng)有的救濟(jì)，破壞環(huán)境公共利益者無(wú)法受到應(yīng)有的制裁。因此，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟立法的受案范圍。當(dāng)然，在生產(chǎn)過(guò)程中所產(chǎn)生不可避免的環(huán)境損害應(yīng)當(dāng)排除在公益訴訟范圍之外。

（二）建立公共執(zhí)法為主的起訴模式

由于法律文化基礎(chǔ)、社會(huì)結(jié)構(gòu)形式和政治制度架構(gòu)等原因，世界各國(guó)對(duì)環(huán)境公益訴訟的起訴主體的規(guī)定各不相同，形成了所謂“一元說(shuō)”、“二元說(shuō)”和“多元說(shuō)”等多種理論觀點(diǎn)和法律規(guī)定。但對(duì)各種主體進(jìn)行概括的話，環(huán)境公益訴訟的起訴模式應(yīng)當(dāng)包括兩種：公共執(zhí)法模式和私人執(zhí)法模式。所謂“公共執(zhí)法”模式，是指通過(guò)公共機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)和制裁法律規(guī)則的違反者。 〔63 〕相應(yīng)的“私人執(zhí)法”是指私人主體進(jìn)行調(diào)查違法，逮捕違法者，以及提起法律訴訟以矯正違法。如在反托拉斯法中，即可由私人又可由公共機(jī)關(guān)執(zhí)行。 〔64 〕

總體來(lái)看，大陸法系國(guó)家以“公共執(zhí)法”模式為主，對(duì)起訴主體的規(guī)定較為嚴(yán)格；英美法系國(guó)家以“私人執(zhí)法”模式為主，對(duì)起訴主體的規(guī)定較為寬泛。但在美國(guó)公益訴訟的發(fā)展歷程中，最初的“私人執(zhí)法”被寄予厚望，但其后法學(xué)學(xué)者和司法部門均意識(shí)到為了保證有效地司法進(jìn)程，私人行動(dòng)必須有所限制， 〔65 〕因此，由公共機(jī)構(gòu)執(zhí)行的公益訴訟模式又得到提倡。在《民事訴訟法》的修訂過(guò)程中，對(duì)起訴主體的規(guī)定曾經(jīng)引起較大爭(zhēng)議，最終將起訴主體規(guī)定為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”。

在環(huán)境公益訴訟立法的理論和實(shí)踐中，目前爭(zhēng)議最大的是人民檢察院能否提起環(huán)境公益訴訟的法理基礎(chǔ)問題。 〔66 〕

1.確立檢察院有限的環(huán)境公益起訴權(quán)是法治潮流

縱觀全球，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的案例不可謂不多，而各國(guó)基于國(guó)家利益和公共利益的客觀要求，一般都確立了檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)力，為檢察機(jī)關(guān)真正有效參與并提起公益訴訟奠定了理論基礎(chǔ)，更提供了法律保障。檢察權(quán)介入公益訴訟的基礎(chǔ)不僅僅是前蘇聯(lián)的“全面監(jiān)督理論”，而且是法治發(fā)展過(guò)程中對(duì)國(guó)家職能作用認(rèn)識(shí)的深化。當(dāng)代福利國(guó)家的興起，出現(xiàn)了強(qiáng)調(diào)國(guó)家干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的回潮。檢察機(jī)關(guān)作為能動(dòng)的創(chuàng)新工具，是承擔(dān)司法責(zé)任的重要國(guó)家機(jī)器。

公共利益，從字面上理解，可稱之為公共的利益；專業(yè)理解便是一定社會(huì)條件下或特定范圍內(nèi)不特定多數(shù)主體利益相一致的方面。由此可見，公共利益代表的不是具有共同利益的群體，而是普遍的社會(huì)民眾。然而，受益主體的不特定性成為公共利益受侵害時(shí)權(quán)利難以維護(hù)的薄弱點(diǎn)。一方面，作為公共利益受益主體的一部分，民眾很難意識(shí)到公共利益的侵犯實(shí)際上關(guān)系到自身的合法權(quán)益；另一方面，即便民眾意識(shí)到與自己有關(guān)的公共利益受到侵犯并要求維護(hù)公共利益，卻因?yàn)楣怖娴墓残远y以代表全體受益主體進(jìn)行救濟(jì)行為。

為解決此問題，法國(guó)、德國(guó)以及英美等國(guó)家確立檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的權(quán)力，并且明確檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的相關(guān)程序，包括起訴、參訴、上訴的權(quán)力。各國(guó)如此明確確立檢察機(jī)關(guān)參與民事訴訟的法律程序，意味著在解決個(gè)體與社會(huì)利益的沖突上，檢察機(jī)關(guān)是最為合適的解決主體，也是承擔(dān)維護(hù)公共利益的責(zé)任主體。顯然，檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟已是國(guó)際慣例，因此，在國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受到侵害時(shí)，最為有效的解決方式便是檢察機(jī)關(guān)提起訴訟，這也符合民事檢察權(quán)關(guān)于保護(hù)公共利益的目的。因?yàn)椤懊袷略V訟中的檢察監(jiān)督在性質(zhì)上仍然是對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督，這是民事檢察的基本定位和職責(zé)所在”。 〔67 〕立法上擴(kuò)充了民事檢察權(quán)的范圍，提供了良好的契機(jī)和發(fā)展空間。建議《人民檢察院組織法》修改時(shí)增加一條：“人民檢察院有權(quán)依法提起環(huán)境公益訴訟”。

2.人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟應(yīng)當(dāng)遵循比例原則

“比例原則”是近年來(lái)訴訟法學(xué)界所提出的一個(gè)概念，從憲法原則來(lái)看，任何公權(quán)力行使的范圍、方式和強(qiáng)度均應(yīng)不違背憲法限制公權(quán)、保障私權(quán)的本質(zhì)要求。民事訴訟法是關(guān)于國(guó)家法院司法權(quán)行使之法，并涉及人民各種基本權(quán)，因而程序法乃于第二次世界大戰(zhàn)后，被認(rèn)為是活的憲法或運(yùn)用之憲法。對(duì)于憲法中關(guān)于司法救濟(jì)請(qǐng)求權(quán)、有效率權(quán)利救濟(jì)、武裝平等、合法聽審權(quán)（聽審請(qǐng)求權(quán)）、法治國(guó)原則（審判獨(dú)立、法律安定性及個(gè)案正義等）及法定法官等原則，均系第二次世界大戰(zhàn)后民事程序法學(xué)，無(wú)論理論或?qū)崉?wù)上之發(fā)展重點(diǎn)。 〔68 〕

比例原則是一種法律原則，是為實(shí)現(xiàn)公權(quán)力和相對(duì)人法益的均衡而存在。在環(huán)境公益訴訟立法中，既要保證公共利益的權(quán)益不受侵害，又要規(guī)制公權(quán)力，比例原則成為環(huán)境公益訴訟立法的原則之一。環(huán)境公益訴訟立法中的比例原則是以維護(hù)和發(fā)展公民環(huán)境權(quán)為最終歸宿，以保護(hù)公共環(huán)境利益為主要目的，兩者相得益彰。

〔1〕 王洪：《邏輯的訓(xùn)誡——立法與司法的準(zhǔn)則》，北京大學(xué)出版社2008年版，第51頁(yè)。

〔2〕2012年《民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！?014年《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄。符合前款規(guī)定的社會(huì)組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。提起訴訟的社會(huì)組織不得通過(guò)訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益?！?990年《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條第2款規(guī)定：“對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求?！?

〔68〕前引〔61〕，姜世明書，第1頁(yè)。

〔3〕汪全勝：《立法技術(shù)評(píng)估的探討》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社科版）2009年第5期。

〔4〕如2013年，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)在海南、重慶、河南、山東、山西、北京等地提起的7起環(huán)境公益訴訟中4起沒有被法院受理，3起在一審中被駁回。參見劉毅：《環(huán)境公益訴訟，門檻有點(diǎn)高》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年12月14日，第10版。

〔5 〕〔英〕哈特：《哈特論邊沁——法理學(xué)與政治理論研究》，諶洪果譯，法律出版社2015年版，第51頁(yè)。

〔6〕〔美〕理查德·A·波斯納：《法理學(xué)問題》，蘇力譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2002年版，第350—351頁(yè)。

〔7〕〔德〕阿圖爾· 考夫曼：《法律獲取的程序——一種理性分析》，雷磊譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2015年版，第19頁(yè)。

〔8〕前引 〔7〕，考夫曼書，第56頁(yè)。

〔9〕 陳金釗主編：《法律方法論》，北京大學(xué)出版社2013年版，第249頁(yè)。

〔10〕〔德〕魏德士：《法理學(xué)》，丁曉春、吳越譯，法律出版社2007年版，第310頁(yè)。

〔11〕《馬克思恩格斯全集》（第1卷），人民出版社1956年版，第183頁(yè)。

〔12 〕〔德〕卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》，陳愛娥譯，商務(wù)印書館2003年版，第114頁(yè)。

〔13〕蕭公權(quán)：《中國(guó)政治思想史》，新星出版社2005年版，第133頁(yè)。

〔14〕佟麗華：《十八大以來(lái)的法治變革》，人民出版社2015年版，第94頁(yè)。

〔15〕汪全勝：《立法聽證研究》，北京大學(xué)出版社2003年版，第3頁(yè)。

〔16〕〔德〕哈貝馬斯：《在事實(shí)與規(guī)范之間：關(guān)于法律和民主法治國(guó)的商談理論》，童世駿譯，生活.讀書.新知三聯(lián)書店2014年版，第219頁(yè)。

〔17〕參見喻中：《法學(xué)方法論》，法律出版社2014年版，第154頁(yè)。

〔18〕付子堂、胡夏楓：《立法與改革：以法律修改為重心的考察》，《法學(xué)研究》2014年第4期。

〔19〕前引〔15〕，汪全勝書，第13—21頁(yè)。

〔20〕〔美〕小奧利弗·溫德爾·霍姆斯：《普通法》，冉昊、姚中秋譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2006年版，第1頁(yè)。

〔21〕〔美〕安·賽德曼等：《立法學(xué)：理論與實(shí)踐》，劉國(guó)福等譯，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社2008年版，第136頁(yè)。

〔22〕汪全勝等：《立法后評(píng)估研究》，人民出版社2012年版，第21頁(yè)。

〔23〕朱志昊：《實(shí)踐商談與理性參與：立法科學(xué)化問題研究的新視角》，法律出版社2014年版，第34頁(yè)。

〔24〕前引〔22〕，汪全勝等書，第39頁(yè)。

〔25同上書，第50頁(yè)。

部分地方出臺(tái)的關(guān)于環(huán)境公益訴訟的規(guī)范性內(nèi)部文件

〔26〕〔美〕H·W·埃爾曼：《比較法律文化》，賀衛(wèi)方、高鴻鈞譯，清華大學(xué)出版社2002年版，第178頁(yè)。

〔27〕《立法法》第104條第3款規(guī)定：“最高人民法院、最高人民檢察院以外的審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，不得作出具體應(yīng)用法律的解釋”。

〔28〕對(duì)此問題，孟德斯鳩早就指出：“如果司法權(quán)同立法權(quán)合而為一，則將對(duì)公民的生命和自由施行專斷的權(quán)力，因?yàn)榉ü倬褪橇⒎ㄕ??！薄卜ā趁系滤锅F：《論法的精神》，張雁深譯，商務(wù)印書館2006年版，第103頁(yè)。

〔29〕〔德〕迪特·格林：《如何建成實(shí)質(zhì)的法治國(guó)家》，《新華文摘》2015年第16期。

〔30〕參見前引〔5〕，哈特書，第232頁(yè)。

〔31〕習(xí)近平：《加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家》，《求是》2015年第1期。

〔32〕地方“立法的創(chuàng)制性”反映了地方立法自主性的程度或者說(shuō)強(qiáng)度。參見韓旭：《立法的創(chuàng)制性：審視中央與地方關(guān)系的另一視角》，《新視野》2015年第3期。

〔33〕季衛(wèi)東：《通往法治的道路：社會(huì)的多元化與權(quán)威體系》，法律出版社2014年版，第106頁(yè)。

〔34〕另外，最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》共35條和最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國(guó)民事訴訟法的解釋》中公益訴訟部分共8條。

〔35〕參見〔美〕羅伯特·V·珀西瓦爾：《美國(guó)環(huán)境法》，趙繪宇譯，法律出版社2014年版，第31—32頁(yè)。

〔36〕參見同上書，第209頁(yè)。

〔37〕參見同上書，第57頁(yè)。

〔38〕參見楊嚴(yán)炎等：《外國(guó)環(huán)境公益訴訟和集團(tuán)訴訟案例評(píng)析》，法律出版社2014年版，第55—56頁(yè)。

〔39〕前引 〔12〕，拉倫茨書，第113頁(yè)。

〔40〕〔英〕亨利·薩姆奈·梅因：《古代法》，高敏、瞿慧虹譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2009年版，第19頁(yè)。

〔41〕趙鋼、占善剛：《論社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下我國(guó)公民應(yīng)有的訴訟觀念》，載陳光中、江偉主編：《訴訟法論叢》（第1卷），法律出版社1998年版，第257頁(yè)。

〔42〕前引〔26〕，埃爾曼書，第134頁(yè)。

〔43〕張中秋：《中西法律文化比較研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2006年版，第107頁(yè)。

〔44〕〔日〕川島武宜：《現(xiàn)代化與法》，王志安等譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第74頁(yè)。

〔45〕前引〔26〕，埃爾曼書，第139頁(yè)。

〔46〕本書編寫組編：《十八大報(bào)告輔導(dǎo)讀本》，人民出版社2012年版，第39頁(yè)。

〔47〕李克強(qiáng)：《全面建成小康社會(huì)新的目標(biāo)要求》，《人民日?qǐng)?bào)》2015年11月6日，第3版。

〔48〕霧霾，是霧和霾的組合詞，是當(dāng)前社會(huì)各界人士關(guān)注的熱點(diǎn)問題。另外，2013年1月14日，由亞洲開發(fā)銀行、清華大學(xué)聯(lián)合發(fā)布一份名為《邁向環(huán)境可持續(xù)的未來(lái)中華人民共和國(guó)國(guó)家環(huán)境分析》報(bào)告指出，盡管中國(guó)政府一直在積極地運(yùn)用財(cái)政和行政手段治理大氣污染，但世界上污染最嚴(yán)重的10個(gè)城市中，仍有7個(gè)位于中國(guó)，10個(gè)城市是：太原、米蘭、北京、烏魯木齊、墨西哥城、蘭州、重慶、濟(jì)南、石家莊、德黑蘭。中國(guó)500個(gè)大型城市中，只有不到1%達(dá)到世界衛(wèi)生組織空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。這一方面說(shuō)明了中國(guó)城市空氣污染的嚴(yán)重性和治理的迫切性，另一方面說(shuō)明了僅靠財(cái)政和行政手段治理的有限性，通過(guò)環(huán)境公益訴訟專門立法，運(yùn)用司法手段治理的迫切性。

〔49〕如1952年12月英國(guó)倫敦持續(xù)整整5天的煙霧，遇難者多達(dá)4000人。大霧過(guò)后的兩個(gè)月內(nèi)，又有8000多人因毒霧相繼死亡。這就是被列為世界八大公害事件之一的“倫敦?zé)熿F事件”。世界八大公害事件，指世界范圍內(nèi)在20世紀(jì)30—60年代八次較大的由于環(huán)境污染造成的轟動(dòng)世界的公害事件。包括比利時(shí)馬斯河谷煙霧事件、美國(guó)多諾拉煙霧事件、英國(guó)倫敦?zé)熿F事件、美國(guó)洛杉磯化學(xué)煙霧事件、日本四日市哮喘事件、日本米糠油事件、日本水俁病事件、日本骨疼病事件。參見中共中央組織部黨員教育中心組織編寫：《美麗中國(guó)：生態(tài)文明建設(shè)五講》，人民出版社2013年版，第31頁(yè)。

〔50〕〔德〕弗里德里?！た枴ゑT·薩維尼：《論立法與法學(xué)的當(dāng)代使命》，許章潤(rùn)譯，中國(guó)法制出版社2001年版，第36頁(yè)。

〔51〕傳統(tǒng)民事訴訟的原告必須是與案件結(jié)果有直接利害關(guān)系的公民、法人或其他組織，進(jìn)行行政訴訟的原告必須是與案件結(jié)果直接有利害關(guān)系的行政相對(duì)人，刑事訴訟的原告或是與案件有利害關(guān)系的自訴人或者是代表國(guó)家提起公訴的檢察機(jī)關(guān)。

〔52〕王愛軍：《環(huán)保大廈何以支撐》，載汪永晨主編：《選擇—中國(guó)環(huán)境記者調(diào)查報(bào)告》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2009年版，第90頁(yè)。

〔53〕參見江必新：《程序法治的制度邏輯與理性建構(gòu)》，中國(guó)法制出版社2014年版，第2頁(yè)。

〔54〕本書編寫組編著：《〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定〉輔導(dǎo)讀本》，人民出版社2014年版，第14—15頁(yè)。

〔55〕習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議〉的說(shuō)明》，《人民日?qǐng)?bào)》2015年11月4日，第2版。

〔56〕王耀海：《唯物史觀的邏輯探要》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2013年版，第11頁(yè)。

〔57〕即2014年12月8日最高人民法院審判委員會(huì)第1631次會(huì)議通過(guò)，自2015年1月7日施行的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》。

〔58〕前引〔57〕。

〔59〕蔡守秋：《基于生態(tài)文明的法理學(xué)》，中國(guó)法制出版社2014年版，第202—203頁(yè)。

〔60〕陳云生：《憲法視野和憲政界域中的公益訴訟》，《法學(xué)研究》2006年第6期。

〔61〕姜世明：《民事程序法之發(fā)展與憲法原則》，臺(tái)灣元照出版有限公司2003年版，第9—10頁(yè)。

〔62〕汪勁：《環(huán)境法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2014年版，第298頁(yè)。

〔63〕〔美〕A·米切爾·波林斯基等：《公共執(zhí)法的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論》，徐昕、尹彥譯，載劉志彪主編：《南大商學(xué)評(píng)論》（第4輯），南京大學(xué)出版社2005年版，第38頁(yè)。

〔64〕〔美〕參見威廉·M·蘭德斯、理查德·A·波斯納：《私人執(zhí)法》，顧紅、徐昕譯，載黃少安主編：《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》（第3輯），經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2004年版，第246頁(yè)。

〔65〕Vera Langer， Public Interest in Civil Law， Socialist Law， and Common Law System： the Role of the Public Prosecutor， The American Journal of Comparative Law，vol.36，No.2，1988，pp.279—305.

〔66〕關(guān)于檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的法理分析，具體可參見孫洪坤、陶伯進(jìn)：《檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的雙重觀察》，《東方法學(xué)》2013年第5期；李艷芳、吳凱杰：《論檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的角色與定位》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2016第2期。

〔67〕最高人民檢察院法律政策研究室：《我國(guó)民事檢察的功能定位和權(quán)力邊界》，《中國(guó)法學(xué)》2013年第4期。而且2012年民事訴訟法修改在總則中將“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督”，修改為“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督”。