PPP項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押的裁判及風(fēng)控

文 / 周月萍 樊曉麗 劉 昊

PPP項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押問題始終是解決PPP項(xiàng)目融資難的首要問題。PPP項(xiàng)目收益權(quán)能否質(zhì)押，一直沒有明確的法律法規(guī)規(guī)定。2015年11月19日，最高院發(fā)布第十一批指導(dǎo)性案例，其中第53號指導(dǎo)性案例明確特許經(jīng)營權(quán)的收益權(quán)可以質(zhì)押以及質(zhì)權(quán)人行使優(yōu)先受償權(quán)的方式。近日，江蘇高院民一庭發(fā)布《政府與社會資本合作（PPP）的法律疑難問題研究》，明確提出應(yīng)比照第53號指導(dǎo)性案例，認(rèn)可PPP項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押的效力，且PPP項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押應(yīng)當(dāng)在中國人民銀行征信中心的應(yīng)收賬款質(zhì)押登記公示系統(tǒng)進(jìn)行公示，并明確了質(zhì)權(quán)人行使優(yōu)先受償?shù)姆绞?。中國人民銀行也于近日修訂了《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法》。筆者以為，認(rèn)可PPP項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押的效力，在實(shí)踐中似已無爭議。那么，PPP項(xiàng)目收益權(quán)的質(zhì)押在實(shí)踐中需要注意哪些事項(xiàng)呢？

【第53號指導(dǎo)性案例】

第53號指導(dǎo)性案例的裁判觀點(diǎn)：1．特許經(jīng)營權(quán)的收益權(quán)可以質(zhì)押，并可作為應(yīng)收賬款進(jìn)行出質(zhì)登記；2．特許經(jīng)營權(quán)的收益權(quán)依其性質(zhì)不宜折價(jià)、拍賣或變賣，質(zhì)權(quán)人主張優(yōu)先受償權(quán)的，人民法院可以判令出質(zhì)債權(quán)的債務(wù)人將收益權(quán)的應(yīng)收賬款優(yōu)先支付給質(zhì)權(quán)人。

［案情簡介］該案由福建省福州市中級人民法院一審、由福建省高級人民法院二審。最高人民法院于2015年11月19日發(fā)布第十一批指導(dǎo)性案例時(shí)，將該案列為第53號指導(dǎo)性案例。

原告福建海峽銀行股份有限公司福州五一支行（下稱“原告”）起訴被告1長樂亞新污水處理有限公司（下稱“被告1”）、被告2福州市政工程有限公司（下稱“被告2”），訴請包括：（1）被告1償還借款本金及利息約3000萬元；（2）確認(rèn)《特許經(jīng)營權(quán)質(zhì)押擔(dān)保協(xié)議》合法有效；（3）將長樂市建設(shè)局支付給兩被告的污水處理服務(wù)費(fèi)優(yōu)先清償給原告；（4）被告2承擔(dān)連帶責(zé)任。

該案的大事記及主要時(shí)間節(jié)點(diǎn)如下圖：

本案爭議焦點(diǎn)主要涉及污水處理項(xiàng)目的特許經(jīng)營權(quán)質(zhì)押是否有效，以及該質(zhì)權(quán)如何實(shí)現(xiàn)的問題。兩被告均辯稱“長樂市城區(qū)污水處理廠特許經(jīng)營權(quán)并非法定的可以質(zhì)押的權(quán)利”。本案的生效判決中，法院明確認(rèn)可了特許經(jīng)營權(quán)質(zhì)押的效力，并對質(zhì)權(quán)實(shí)現(xiàn)方式進(jìn)行明確。

法院認(rèn)為，最高院擔(dān)保法司法解釋第九十七條明確，公路收益權(quán)屬于依法可質(zhì)押的其他權(quán)利，污水處理收益權(quán)與公路收益權(quán)類似，也應(yīng)允許出質(zhì)。且，污水處理項(xiàng)目收益權(quán)雖系將來金錢債權(quán)，但其行使期間及收益金額均可確定，屬于確定的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，可納入應(yīng)收賬款的范圍進(jìn)行出質(zhì)。關(guān)于質(zhì)權(quán)的具體實(shí)現(xiàn)方式，法院認(rèn)為污水處理項(xiàng)目的收益權(quán)屬于將來金錢債權(quán)，質(zhì)權(quán)人可請求法院判決，由質(zhì)權(quán)人直接向債務(wù)人收取金錢、并對該金錢行使優(yōu)先受償權(quán)。

四川省南充市中院也曾作出同樣判決，確認(rèn)以公路收費(fèi)權(quán)作為權(quán)利質(zhì)押的《權(quán)利質(zhì)押合同》屬有效合同，質(zhì)權(quán)人有權(quán)對該《權(quán)利質(zhì)押合同》約定的公路收費(fèi)權(quán)享有優(yōu)先受償權(quán)。

【江蘇高院民一庭的課題研究報(bào)告】

江蘇省高級人民法院民一庭發(fā)布《政府與社會資本合作（PPP）的法律疑難問題研究》，提出應(yīng)參照最高院第53號指導(dǎo)性案例，PPP項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押應(yīng)認(rèn)可其效力，且PPP項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押應(yīng)當(dāng)按照《物權(quán)法》的規(guī)定，在中國人民銀行征信中心的應(yīng)收賬款質(zhì)押登記公示系統(tǒng)進(jìn)行公示。江蘇省高級人民法院同時(shí)提出，PPP項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押的實(shí)現(xiàn)不同于一般的權(quán)利質(zhì)押，其權(quán)利質(zhì)押必須在項(xiàng)目建設(shè)完成，項(xiàng)目收費(fèi)經(jīng)過審批后才能設(shè)定。質(zhì)權(quán)人優(yōu)先受償無需經(jīng)過折價(jià)、拍買、變賣等手段，可以直接請求人民法院判決其向債務(wù)人收取金錢優(yōu)先受償其債權(quán)。

日前，中國人民銀行修訂《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記管理辦法》，明確“能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目收益權(quán)可質(zhì)押”，并將登記期限從“1～5年”擴(kuò)展為“0.5～30年”，與PPP項(xiàng)目合作期限相匹配。筆者認(rèn)為，此次《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記管理辦法》修訂，切實(shí)完善并落實(shí)了PPP項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押登記的路徑。

【風(fēng)控建議】

1．在簽訂PPP項(xiàng)目相關(guān)融資協(xié)議時(shí)，明確約定項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押的具體細(xì)節(jié)，并及時(shí)在中國人民銀行征信中心的應(yīng)收賬款質(zhì)押登記公示系統(tǒng)進(jìn)行公示，及時(shí)在相關(guān)行業(yè)行政主管部門辦理質(zhì)押登記或預(yù)登記。

已有的裁判實(shí)踐及現(xiàn)行政策，將PPP項(xiàng)目收益權(quán)界定為應(yīng)收賬款的一種。根據(jù)《物權(quán)法》第228條規(guī)定，“以應(yīng)收賬款出質(zhì)的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)訂立書面合同。質(zhì)權(quán)自信貸征信機(jī)構(gòu)辦理出質(zhì)登記時(shí)設(shè)立?！币簿褪钦f，根據(jù)物權(quán)法規(guī)定，PPP項(xiàng)目收益權(quán)的質(zhì)權(quán)是在辦妥出質(zhì)登記時(shí)方才設(shè)立。因此，筆者建議銀行等金融機(jī)構(gòu)在書面合同簽訂后，應(yīng)及時(shí)在中國人民銀行征信中心的質(zhì)押登記系統(tǒng)辦妥質(zhì)押登記手續(xù)。另外，在可行性允許的情況下，筆者建議銀行等金融機(jī)構(gòu)對相關(guān)法律法規(guī)明確要求需在特定行業(yè)行政主管部門辦理質(zhì)押登記的收費(fèi)權(quán)或收益權(quán)，還應(yīng)到相應(yīng)行業(yè)行政主管部門辦妥質(zhì)押登記手續(xù)。對暫不具備登記條件的，也建議盡量與行業(yè)行政主管部門充分溝通后，先行辦理預(yù)登記手續(xù)。在行業(yè)行政主管部門辦理登記手續(xù)，既能起到向相關(guān)單位公示的作用，也為將來質(zhì)權(quán)的實(shí)現(xiàn)掃清障礙。

同時(shí)，按照《政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》第32條規(guī)定，“對于歸屬項(xiàng)目公司的資產(chǎn)及權(quán)益的所有權(quán)和收益權(quán)，經(jīng)行業(yè)主管部門和財(cái)政部門同意，可以依法設(shè)置抵押、質(zhì)押等擔(dān)保權(quán)益，或進(jìn)行結(jié)構(gòu)化融資，但應(yīng)及時(shí)在財(cái)政部PPP綜合信息平臺上公示”。因此，在PPP項(xiàng)目資產(chǎn)及權(quán)益的所有權(quán)、收益權(quán)上設(shè)定抵質(zhì)押擔(dān)保的，除應(yīng)事先按照合同約定取得政府方書面同意外，還應(yīng)及時(shí)在財(cái)政部PPP綜合信息平臺上進(jìn)行信息公示。

江蘇省高級人民法院民一庭提出，PPP項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押必須在項(xiàng)目建設(shè)完成，項(xiàng)目收費(fèi)經(jīng)過審批后才能設(shè)定。筆者對此持不同觀點(diǎn)。PPP模式下項(xiàng)目需要經(jīng)過識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交等環(huán)節(jié)，PPP項(xiàng)目收益權(quán)是通過招投標(biāo)等競爭方式獲得（具體獲得方式表現(xiàn)為政府出具有關(guān)授權(quán)書或正式簽署《政府和社會資本合作協(xié)議》）。PPP項(xiàng)目收益權(quán)獲得后，質(zhì)權(quán)經(jīng)過有關(guān)機(jī)關(guān)登記即可設(shè)立，而并非需要等到項(xiàng)目建設(shè)完成后才能設(shè)立。同時(shí)，該收益權(quán)即便是在項(xiàng)目尚未啟動、權(quán)利人尚未向不特定主體提供公共產(chǎn)品或服務(wù)之前，該收益權(quán)依然存在。當(dāng)然，該收益權(quán)的最終實(shí)現(xiàn)，仍有賴于項(xiàng)目實(shí)際建設(shè)完成并投入使用。

2．建議銀行等金融機(jī)構(gòu)在簽約尤其是放款前，審慎核實(shí)項(xiàng)目的合規(guī)性。對于政府付費(fèi)及可行性缺口補(bǔ)助的項(xiàng)目，需確認(rèn)項(xiàng)目已納入財(cái)政部PPP綜合信息平臺的項(xiàng)目管理庫，并在后續(xù)執(zhí)行過程中動態(tài)關(guān)注項(xiàng)目的持續(xù)合規(guī)性及“在庫”動態(tài)管理信息。

使用者付費(fèi)模式下，只有在項(xiàng)目建設(shè)完成且竣工驗(yàn)收通過后，才能向相關(guān)主管部門申請收費(fèi)許可；政府付費(fèi)或者可行性缺口補(bǔ)助模式下，只有在項(xiàng)目建設(shè)完成且竣工驗(yàn)收通過后，相關(guān)支付條件才成就。也就是說，PPP項(xiàng)目的收益權(quán)，只有在項(xiàng)目建設(shè)完成且順利進(jìn)入運(yùn)營階段后，才能實(shí)現(xiàn)。對于銀行等金融機(jī)構(gòu)來說，除要求社會資本方提供完工擔(dān)保或?qū)ㄔO(shè)期完工風(fēng)險(xiǎn)的其他增信措施外，還需審慎核實(shí)PPP項(xiàng)目的合規(guī)性，對于政府承擔(dān)全部或缺口補(bǔ)助付費(fèi)義務(wù)的項(xiàng)目，需確認(rèn)該項(xiàng)目已納入財(cái)政部PPP綜合信息平臺的項(xiàng)目管理庫，并在項(xiàng)目執(zhí)行階段持續(xù)滿足合規(guī)監(jiān)管要求。項(xiàng)目合規(guī)是確保項(xiàng)目建設(shè)完成且順利進(jìn)入運(yùn)營階段的基本保障。

（宋茜對本文亦有貢獻(xiàn)）