徐 紅 軍

(華東政法大學 法律學院，上海 200042)

一、引言

當下民間法研究大體可以分為兩類，一類側重于構建民間法研究的基本范式，一類致力于挖掘和歸納民族傳統(tǒng)中的民間法素材。二者的共性在于論證民間法在司法適用中補充國家法的積極作用(1)①最高人民法院在2007年就已經(jīng)開展了相關課題的調研工作，并取得了一定理論成果。參見江蘇省高級人民法院課題組的《民俗習慣司法運用的價值與可能性》，載《法律適用》2008年第5期。。然而，目前仍有大量民間法素材尚未得到足夠的關注與論證。社科法學范式下的民間法研究主要關注民族聚居區(qū)域中具有鮮明民族特色的民間社會規(guī)范。事實上，作為地方性知識，即便同為村民自治的產(chǎn)物，考慮到地理區(qū)位、效力范圍、制定程序等差異，不同地域的村規(guī)民約之間仍有較大區(qū)別。在創(chuàng)新社會治理背景下開展民間法研究能夠增強民間法適用的效果。民間法素材在特定環(huán)境下“獨當一面”，既能促進國家法的規(guī)定落地，又能體現(xiàn)公共領域的意思自治。鄉(xiāng)村治理是國家治理的基礎，國家與政府需要放權于社會，為基層自治提供空間[1]。從現(xiàn)行涉及村規(guī)民約的法律規(guī)范來看，除了命令性、強制性規(guī)范之外，還含有大量鼓勵性、倡導性規(guī)范。村規(guī)民約將這些軟法規(guī)范轉化為基層自治中的具體制度，使得公權力合理有效地參與基層治理過程之中。與國家法不同的是，村規(guī)民約作為村民自治社會規(guī)范，其本身并不具有強制性，但其通過創(chuàng)設符合地方實際的獎懲制度，獎勵先進，懲罰后進，引導村民共同遵守規(guī)范，能夠推動基層社會治理法治化。

上海市Q村及其所在鎮(zhèn)探索的“1+1+X”村民自治模式(2)②謂“1+1+X”模式，第一個“1”是指黨組織領導，第二個“1”是指《村民自治章程》，“X”則是指各村根據(jù)《自治章程》，對涉及村民利益、村民關心的“政策法規(guī)之外、道德情理之中”的事項所制訂的各項實施細則。關于“1+1+X”模式的具體介紹及其實踐經(jīng)驗，參見張琪的《28個村村村有本“草根憲法”——合慶“1+1+X”在依法治國中的現(xiàn)實意義》，載《浦東時報》2014年11月19日A3版。獲得了積極的社會效果，也因此被廣泛推廣。本文以Q村為例，探討現(xiàn)代村規(guī)民約尤其是村規(guī)民約中獎懲制度在鄉(xiāng)村社會中的治理效能。

二、Q村村規(guī)民約中獎懲制度的主要內容、特點和不足

(一)Q村村規(guī)民約中獎懲制度的主要內容

《Q村村民自治章程》(以下簡稱《自治章程》)中有5個條款對獎懲制度作了規(guī)定，占《自治章程》全部條款的6.3%；《Q村民自治實施細則》(以下簡稱《實施細則》)分為民主決策、民主管理和民主監(jiān)督三篇，包括村民住房建設管理實施細則、環(huán)境衛(wèi)生長效管理制度等38個具體制度，其中有10個制度詳細規(guī)定了獎懲措施，占《實施細則》全部制度的26.3%。Q村獎懲制度主要包括獎勵懲罰適用的情形、獎勵懲罰措施的種類及其標準。從適用領域上看，獎懲制度主要涉及住房建設管理、環(huán)境衛(wèi)生管理、違法用地和違法建設整治、消防及安全生產(chǎn)、農(nóng)田河道管理、社會矛盾糾紛調處、私房出租管理等公共事務管理領域。從種類上看，獎懲制度結合當?shù)厣a(chǎn)生活的特點，針對不同行為設置了不同的獎勵與懲罰類型。就獎勵措施而言，按照內容可以分為精神獎勵和物質獎勵，例如《自治章程》第71條規(guī)定，每年對在星級家庭創(chuàng)建活動中表現(xiàn)突出的家庭進行表彰和獎勵，這里表彰是指精神獎勵，獎勵是指物質獎勵，一般是給予獎金；按照期限可以分為一次性獎勵和年度獎勵，例如《Q村“兩違”查處長效管理制度》規(guī)定，對舉報“兩違”行為查證屬實的舉報者給予一次性獎勵200元，對年內未發(fā)生“兩違”現(xiàn)象的相關人員進行年度獎勵。就懲罰措施而言，按照性質可以分為精神懲罰和物質懲罰，精神懲罰包括批評教育、賠禮道歉、書面檢討等形式，物質懲罰包括恢復原狀或賠償損失等形式；按照權益限制程度可以分為限制獲得獎勵和取消福利待遇，限制獲得獎勵包括限制參與各級各類先進評比和享受當年本村各級獎勵等，取消福利待遇包括暫扣或取消法定權益外給予的有關福利待遇；按照身份不同可以分為黨紀處分、政紀處分和其他處分，對黨員可以采取黨紀處分，對具有公務員或事業(yè)單位工作人員身份的村委干部和村委工作人員(3)在上海基層實踐中，組織部門會不定期選派優(yōu)秀年輕干部(包括公務員或事業(yè)單位工作人員)到村委會或居委會進行掛職鍛煉?？梢苑謩e采取相應的行政處分，對一般村委干部和村委工作人員可以采取除職、免職等處分。

(二)Q村村規(guī)民約中獎懲制度的特點

首先，獎懲對象具有多樣性。一是以村民為對象。Q村村規(guī)民約中以村民為獎懲對象的規(guī)定數(shù)量最多，共有7條。例如《自治章程》第72條規(guī)定，村民獲得當年度鎮(zhèn)級條線以上各項榮譽的，享有獎勵金待遇。二是以家庭為對象。例如《自治章程》第73條第5項規(guī)定，對違反自治章程的家庭，限制參加先進評比或者享受獎勵、福利待遇。三是以村民組長、村民代表和村委工作人員為對象。例如《自治章程》第70條規(guī)定，對在村民自治各項工作中履職盡責、表現(xiàn)突出、成效明顯、群眾認可的優(yōu)秀村民小組長、村民代表進行表彰與獎勵。四是以村“兩委”班子成員和本村黨員為對象。例如《Q村“兩違”查處長效管理制度》第5條規(guī)定，村“兩委”班子人員對其家庭或直系親屬“兩違”行為處置不力的，給予黨紀、政紀處分，甚至給予免職處理。五是以在校學生為對象。例如，《自治章程》第68條規(guī)定，對農(nóng)民戶籍(含原農(nóng)民戶)家庭的全日制高中(含中專、職校)以上在校學生實行獎學金制度。

其次，獎懲措施具有競合性。雖然Q村村規(guī)民約中有不少獨立的獎懲措施，但其中一些獎懲措施尤其是懲罰措施，往往與法律規(guī)定發(fā)生競合。例如《自治章程》第73條規(guī)定，凡違反本章程的，除觸犯法律由相關機關追究法律責任外，應根據(jù)實際情況承擔下列責任：(1)批評教育；(2)賠禮道歉；(3)書面檢討；(4)恢復原狀或賠償損失……。這體現(xiàn)了村規(guī)民約的補充性功能，即村規(guī)民約在法律沒有規(guī)定的領域發(fā)揮補充作用，在法律有規(guī)定的領域發(fā)揮增強作用。獎勵措施中也有類似情況，例如《自治章程》第72條規(guī)定，村民獲得當年度鎮(zhèn)級條線以上各項榮譽的，享有獎勵金待遇。村規(guī)民約主要靠村民自覺遵守、村集體監(jiān)督發(fā)揮作用，缺乏國家強制力作為支撐，因此，其更多依靠引導發(fā)揮作用，而獎懲即為一種有效引導方式。

其三，獎懲實施具有聯(lián)動性。村規(guī)民約作為民間法，不像國家法那樣具有強制性，但是其對一些負面行為也予以懲罰或者制裁，雖然其懲罰方式相對局限。例如對違反村規(guī)民約的村“兩委”成員給予黨紀、政紀處分，甚至免職處理；對違反村規(guī)民約的村委工作人員給予除職處理，對違反村規(guī)民約的黨員給予黨紀處分；對違反村規(guī)民約的村民，除了給予批評教育、賠禮道歉、書面檢討等懲罰外，往往通過取消被獎勵資格或者福利待遇的方式來實現(xiàn)懲罰的目的。這實際上是通過獎勵措施與懲罰措施的聯(lián)動實施，增強村規(guī)民約約束激勵機制的效果和作用。

(三)Q村村規(guī)民約中獎懲制度的不足

首先，懲罰手段缺乏強制性。例如《自治章程》第73條規(guī)定，違反章程的行為人要承擔賠禮道歉、書面檢討、恢復原狀或賠償損失等責任。這些責任類似于民事責任，如果行為人不履行的話，村集體組織只能通過公眾輿論迫使其履行，而不能強迫其履行。再例如《Q村環(huán)境衛(wèi)生長效管理制度》第3條規(guī)定，對違反環(huán)境義務的村民和村民戶，責令限期整改；拒不改正或整改不力的，取消有關先進評比資格和村民福利待遇，至其徹底整改后再予以恢復。這里責令限期整改的主要支撐是取消有關先進評比資格和村民福利待遇，即使村民或村民戶拒不改正或整改不力，村集體也無權強制執(zhí)行，這從“至徹底整改后再予以恢復”的表述中亦可看出懲罰手段的非強制性。

其次，部分懲罰措施缺乏可操作性。例如《Q村私房出租管理辦法》第11條規(guī)定，出租人若違反本辦法的相關規(guī)定，產(chǎn)生不良后果的，將追究出租人相應的法律責任。這里的“追究出租人相應的法律責任”缺乏可操作性，村委會在出租房管理方面并不是法律法規(guī)授權的行政主體，不具有相應公共管理職能，無法直接追究出租人的法律責任。

其三，連帶責任缺乏合理性。例如《Q村“兩違”查處長效管理制度》第5條規(guī)定，村“兩委”班子人員和村委工作人員對家庭或直系親屬“兩違”行為制止不力的，對村“兩委”班子人員和村委工作人員給予黨紀、政紀處分或免職、除職的處理。實際上，村“兩委”班子人員和村委工作人員對其家庭成員、直系親屬的違法行為承擔了連帶責任，而這種連帶責任的合理性有待商榷。因為，按照法治原則，除法律明確規(guī)定外，完全民事行為能力人對自己的行為承擔責任，而不對他人行為承擔責任，即使違法行為人是其家庭成員或直系親屬。

三、現(xiàn)代村規(guī)民約產(chǎn)生的社會背景

(一)現(xiàn)代村規(guī)民約與傳統(tǒng)民間法

無論是發(fā)達地區(qū)還是欠發(fā)達地區(qū)，村規(guī)民約都是基層自治制度的重要形式。根據(jù)《村民委員會組織法》第10條和第27條規(guī)定，村規(guī)民約由村民會議制定與修改，由村委會組織實施，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行監(jiān)督。在我國立法語境下，自治章程與村規(guī)民約的關系類似于憲法與法律的關系。但從具體實踐來看，二者無論是內容還是制定程序都無本質差別，因此，有學者主張村規(guī)民約概念外延包括了自治章程[2]，筆者贊同該觀點。但是，村規(guī)民約不同于習慣法或民族法。梁治平認為，中國傳統(tǒng)社會結構的特質是“官-民”相對，故在“國家法”之外，特別提出“民間法”的概念作為區(qū)別，是“由鄉(xiāng)民長期生活與勞作過程中逐漸形成的一套地方性規(guī)范；它被用來分配鄉(xiāng)民之間的權利、義務，調整和解決他們之間的利益沖突”[3]167。這一觀點主導了其后的民間法研究，由此涌現(xiàn)了豐富的研究成果。但是隨著政府職能轉變與社會治理轉型，民間法素材也與時俱進地發(fā)生變化，尤其是在社會治理領域。

首先，村規(guī)民約是民主協(xié)商而非自發(fā)秩序的結果。傳統(tǒng)民間法產(chǎn)生的過程是由事實轉向規(guī)范的過程，“其產(chǎn)生后，主要通過口頭、行為、心理進行傳播和繼承，不像國家法那樣有嚴格的制定程序和文字表現(xiàn)形式”[4]100。但在村民自治理念和制度的引導下，現(xiàn)代村規(guī)民約也開始效仿國家法的形式，通過明文約定方式將村集體的議事規(guī)則等程序性事項成文化，將村務管理和村民行為規(guī)范化。以Q村為例，其村規(guī)民約通過專門制度規(guī)定了村民自治的權限劃分、決議事項、召集程序等具體內容，體現(xiàn)了基層民主的自主性。

其次，村規(guī)民約與國家法之間形成了良性互動。區(qū)域治理是“國家治理中對內治理在特定空間內的呈現(xiàn)”[5]。從內容上看，現(xiàn)代村規(guī)民約中大量內容是復述國家法中有關治安管理、自然資源利用保護、社會福利等公共事務制度。其中，地方法規(guī)規(guī)章與村規(guī)民約之間的關系尤為突出。2015年《立法法》修訂，地方立法主體擴大到設區(qū)的市級人大和政府，它們可以對城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項，制定地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章。村規(guī)民約將這些內容予以細化和吸收，有利于降低民主協(xié)商成本，使村民了解相關法律規(guī)定，推動村規(guī)民約順利實施。

(二)依法治國與法治社會

1999年，憲法修正案第13條把“依法治國”正式寫入憲法，明確規(guī)定中國實行依法治國，建設社會主義法治國家。中國就此正式開啟了依法治國的時代。2004年至2008年，國務院先后出臺《全面推進依法行政實施綱要》和《關于加強市縣政府依法行政的決定》，雖然未明確提出法治社會的概念，但是卻提出法治社會建設的要求。2010年，《國務院關于加強法治政府建設的意見》明確提出，通過法治宣傳教育推進法治社會建設。當然，這里主要是從政府主導的角度提出推進法治社會建設。2014年，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，要求發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體章程等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用。這里不僅明確了法治國家、法治政府與法治社會的關系，而且指明了村規(guī)民約(鄉(xiāng)規(guī)民約)等社會規(guī)范對于社會治理的作用。

在黨的統(tǒng)一領導和政府的努力推動下，法治社會建設不斷取得進展，基層群眾自治組織通過制定完善村規(guī)民約等社會規(guī)范，開展了自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督的自治實踐。在依法治國的大背景下，村規(guī)民約既要符合法律規(guī)定和國家政策，又要發(fā)揮自治功能和保持鄉(xiāng)土特色。由此，很多地方的村規(guī)民約逐漸“轉化為法律政策的地方化版本”[6]。

(三)經(jīng)濟轉型與社會治理

改革開放以后，中國從計劃經(jīng)濟邁向了市場經(jīng)濟，經(jīng)歷了幾次經(jīng)濟轉型，具體表現(xiàn)為從20世紀80年代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，到20世紀90年代的國企改革艱難推進，再到2001年加入世貿(mào)組織后全面融入世界經(jīng)濟體系。在中國經(jīng)濟轉型的大背景下，Q村開啟了農(nóng)村改革新進程，在推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)改革的同時，大力發(fā)展村域經(jīng)濟，相繼創(chuàng)辦了冷作鈑金、汽車玻璃、塑料彩印等企業(yè)，從1983年建設工業(yè)小區(qū)，到1991年成為所在區(qū)首富村，再到1996年在上海郊區(qū)村域經(jīng)濟中排名第二，Q村村域經(jīng)濟經(jīng)歷了跨越式發(fā)展。

隨著經(jīng)濟轉型發(fā)展，傳統(tǒng)“管控型”社會管理體制(4)“管控型”社會管理體制是指，新中國成立后，通過平抑物價、實行充分就業(yè)、保障基本生活物品供給、加強社會治安等管理舉措，建立起全國統(tǒng)一的社會生活秩序，并且在計劃經(jīng)濟體制下,把所有的人都組織在一定的單位中，建立起高度集中的、政府包攬一切的社會管理體制。參見竇玉沛的《從社會管理到社會治理：理論和實踐的重大創(chuàng)新》，載《行政管理改革》2014年第4期。已無法適應社會發(fā)展的需要，尤其是人員流動和人口遷移的變化對社會治理提出了新要求。以Q村為例，隨著該村經(jīng)濟總量和集體資產(chǎn)快速增長，外來人口大量涌入，村民希望通過民主方式融入村集體生活，以爭取更多福利待遇，因此對民主決策、民主管理、民主監(jiān)督有了更多期待。這些因素疊加在一起，對基層社會治理提出了更高要求。此時，反映村民自治需求、體現(xiàn)村民集體意志、解決村集體實際問題的村規(guī)民約就應運而生，并在實踐中不斷發(fā)展和成熟。

四、現(xiàn)代村規(guī)民約的社會治理效能

(一)引導村民自治，保障基層民主

現(xiàn)代村規(guī)民約通常依據(jù)《村民委員會組織法》的規(guī)定，由村民民主商議，并經(jīng)大多數(shù)村民同意而制定，是保障村民民主權利、引導村民自治的重要載體。村民自治章程類似于村民“憲法”，對村民自治機構、村民權利義務、村務管理、獎懲、監(jiān)督等作出原則規(guī)定，而村民自治章程以外的專項性村規(guī)民約則主要就議事規(guī)則、村務管理、獎懲、福利待遇、村務監(jiān)督等具體事務作出約定和規(guī)范。以Q村為例，該村《自治章程》主要包括總則、村民組織、村民的權利和義務、經(jīng)濟管理、社會管理、文化建設、勞動就業(yè)、社會保障及福利待遇、獎懲、執(zhí)行與監(jiān)督等10章；《實施細則》分為民主決策、民主管理和民主監(jiān)督三大部分，其中民主決策包括村民代表大會和村委會議事規(guī)則等6個具體制度，民主管理包括村民住房建設管理、環(huán)境管理、村民基本待遇等28個具體制度，民主監(jiān)督包括村務公開、村務監(jiān)督委員會工作規(guī)程等4個具體制度。由此可見，現(xiàn)代村規(guī)民約通過民主協(xié)商，結合本地本村實際，將國家法律和政策的很多具體內容融入其中，體現(xiàn)了國家治理的共性和村民自治的個性，同時重視發(fā)揮獎懲機制的作用，以柔性方式推動村民自治。例如，國家法中鮮見將“家庭”或“戶”作為獎懲對象的規(guī)定，但在村民自治制度下，家庭是最基本的社會單元，諸多獎勵和社會福利的實施直接與家庭掛鉤，以家庭為獎懲對象意味著家庭成員之間互相督促，在基層自治組織普遍面臨人、財、物方面明顯不足的前提下，該制度設計有利于降低治理成本，實現(xiàn)資源利用最大化。因此，現(xiàn)代村規(guī)民約是對社會治理方式的重構，是一種還“權”于民的社會治理創(chuàng)新[7]。

(二)促進社區(qū)共治，形成治理合力

在社會主義市場經(jīng)濟環(huán)境下，隨著城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，傳統(tǒng)農(nóng)村封閉性被打破，人員流動性逐漸增強，不僅本地農(nóng)民走出去，也有外地人員走進來，很多村域特別是近郊村域，社區(qū)人員結構和社會關系日趨復雜。在這種復雜狀況下，傳統(tǒng)政府治理模式面臨新挑戰(zhàn)。因此，鼓勵和支持多方參與農(nóng)村社區(qū)治理成為一個重要選擇。而現(xiàn)代村規(guī)民約通常對村級黨組織、村民組織、村企業(yè)、村民和外來人員等多元主體進行規(guī)定。以Q村為例，該村《自治章程》第2條規(guī)定，村民自治在村聯(lián)合黨總支領導和支持下，由村民委員會依法有序組織實施，第3條規(guī)定，本章程適用于本村所有村民組織、企業(yè)及村民，第2章規(guī)定，村民組織包括村民會議、村民代表會議、村民委員會、村集體經(jīng)濟組織和村務監(jiān)督委員會；該村《實施細則》中《Q村私房出租管理辦法》第2條規(guī)定，本村區(qū)域內村民出租房屋，來滬人員承租房屋，必須遵守本辦法?，F(xiàn)代村規(guī)民約通過整合農(nóng)村各種力量共同參與社區(qū)建設，激發(fā)各方主體的積極性、主動性和創(chuàng)造性，使農(nóng)村社區(qū)治理能夠凝聚各方共識和智慧，從而實現(xiàn)政府治理、社區(qū)共治、村民自治的良性互動。

(三)推進農(nóng)村法治，化解社會矛盾

改革放開以來，隨著我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，各種社會矛盾凸顯[8]，用法治方式化解矛盾、推進治理的需求日益強烈。十八屆四中全會提出，要從法治社會建設的高度來加強基層社會治理。但當前基層社會的法治意識相對薄弱，基層干部群眾普遍不善于運用法治思維和法治方式來處理問題、化解矛盾，在農(nóng)村社會治理中，培養(yǎng)村民法治意識的載體也相對有限。而村規(guī)民約恰恰是這樣一個較好的載體。村規(guī)民約中包含大量國家法的原則和要求，體現(xiàn)法治意識和法治精神。村民通過參與制定、修改村規(guī)民約，大量接觸并學習國家法，無形中培養(yǎng)了村民的法治意識和法治觀念。

村規(guī)民約還有助于農(nóng)村解決難題和化解矛盾。當前，從農(nóng)村實際情況看，相當多的難題和矛盾的存在都與基層社會治理的法治化水平較低有關。例如，村民建房、土地征收、房屋拆遷等領域容易引發(fā)矛盾糾紛，相關法律法規(guī)雖有規(guī)定，但由于涉及土地集體所有制，要妥善解決還得依靠村民集體協(xié)商。以Q村為例，該村《Q村村民住房建設管理實施細則》對村民建房的組織領導、申請建房的要求和程序、監(jiān)督、罰則等作了詳細規(guī)定；《Q村征地安置對象評定辦法》對征地安置對象評定的基本原則、勞動力界定、優(yōu)先安置等作了詳細規(guī)定；Q村民代表大會以決議方式通過村委會對農(nóng)民自留地使用權收歸集體統(tǒng)一使用作一次性補償?shù)奶嶙h，對補償對象和補償標準作了詳細規(guī)定。上述村規(guī)民約規(guī)定由于是村民集體商議制定，往往易于施行，即使發(fā)生爭議，也容易獲得解決。此外，Q村還制定了《Q村社會矛盾糾紛調處辦法》，對村民之間、村民與村組織之間產(chǎn)生的影響本村和諧穩(wěn)定的矛盾糾紛調處程序作了詳細規(guī)定。值得指出的是，Q村村規(guī)民約對村民違法建房行為采取限制獲得獎勵和福利待遇等方式進行懲罰，直至消除違法狀態(tài)為止。Q村經(jīng)濟較為發(fā)達，村集體有能力每年對村民實施各種獎勵以及發(fā)放較為豐厚的福利待遇，因此，該村將獎勵作為主要激勵方式，法治實施效果往往較好。

(四)保障農(nóng)村德治，建設文明鄉(xiāng)風

在農(nóng)村熟人社會，作為守護道德底線的法律作用有限，難以有效規(guī)制農(nóng)村社會各方面的行為，尤其是道德層面的問題。在現(xiàn)有法治環(huán)境下，政府權力被限定為“法無授權不可為”，對于法外“違德”行為也無能為力。而現(xiàn)代村規(guī)民約不僅結合村域實際將國家法地方化，而且依法將社會公德、家庭倫理、鄉(xiāng)風民俗等道德層面的要求納入其中，體現(xiàn)社會主義核心價值觀，保障農(nóng)村德治建設，推進基層社會治理的有序化。以Q村為例，該村《自治章程》第57條規(guī)定，重視村民思想道德建設，弘揚“民主、團結、和諧、奮進”的精神，充分利用村民學校、村報、宅村宣傳欄等陣地，積極開展各類文化教育活動，崇尚健康生活方式，堅決抵制黃賭毒等現(xiàn)象，反對各類邪教和封建迷信等活動，不斷提升村民綜合素質和地區(qū)文明程度；在《實施細則》中還專門制定了《Q村創(chuàng)建學習型守法型健康型“三星”家庭實施辦法》，倡導文明鄉(xiāng)風，并對評出的“星級”家庭示范戶給予相應的表彰和獎勵。Q村在村規(guī)民約的保障下，德治建設推進有力，文明鄉(xiāng)風蔚然成風，正如該村簡史中所言，鄰里矛盾減少了，婆媳關系融洽了，學習氛圍濃厚了，創(chuàng)業(yè)致富隊伍擴大了。

五、如何發(fā)揮現(xiàn)代村規(guī)民約的社會治理效能

現(xiàn)代村規(guī)民約通過其獎懲制度所特有的約束激勵機制來鼓勵和督促村民自覺遵守村規(guī)民約，共同行使民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的權利，推動基層治理法治化。從Q村的自治效果來看，獎懲制度激發(fā)了村民參與公共事務的熱情，促進了集體資源的合理分配，降低了基層社會治理的成本?？梢哉f，村規(guī)民約中獎懲制度的作用是否得到充分發(fā)揮，直接影響到基層社會治理的效果。因此，有必要通過多種途徑充分發(fā)揮村規(guī)民約的社會治理效能。

(一)國家法為村規(guī)民約預留生長空間

法由社會建構，以國家法為首的各類規(guī)則應積極而理性地回應社會需求，同時“國家法應當合理收縮，為社會自治性規(guī)則的建構預留空間并創(chuàng)造條件”[9]?！洞迕裎瘑T會組織法》中涉及村規(guī)民約的規(guī)定共有3條，分別是第10條規(guī)定村委會及其成員應當遵守并組織實施村民自治章程、村規(guī)民約，第27條規(guī)定村規(guī)民約的制定主體、監(jiān)督主體和村規(guī)民約禁止性內容，第38條規(guī)定村集體成員以外的有關主體應當遵守有關村規(guī)民約?！渡虾Ｊ袑嵤粗腥A人民共和國村民委員會組織法〉辦法》中涉及村規(guī)民約的規(guī)定共有6條，其中第20條第2款和第3款分別對村民自治章程和村規(guī)民約的主要內容作了規(guī)定，比如村規(guī)民約一般針對村民福利、房屋管理、租賃管理、環(huán)境衛(wèi)生、社會治安、精神文明建設、獎懲措施等事項逐一約定。由此可見，國家法主要對村規(guī)民約實施主體、主要內容以及禁止性內容作了原則性規(guī)定。除禁止性內容之外，村規(guī)民約可以在村民自治領域內規(guī)定廣泛的內容。從立法角度而言，國家法要兼顧地區(qū)差異，就必須提煉共性要素，將內容規(guī)定得原則一些，從而使其適用范圍更加廣泛。例如《村民委員會組織法》對村規(guī)民約的規(guī)定相對原則，而《上海市實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》對村規(guī)民約的規(guī)定就要具體一些。實際上，由于中國各省級區(qū)域之間、甚至同一個省級區(qū)域內部各地區(qū)之間的基層治理情況差異很大，國家法很難對基層事務作很詳細的規(guī)定。正是在此背景下，Q村村規(guī)民約中規(guī)定了豐富的具有本地特色的獎懲制度。

(二)依法制定實施村規(guī)民約

村規(guī)民約要充分發(fā)揮治理效能，離不開村規(guī)民約依法制定、修改和實施。

第一，村委會要認真履行組織實施村規(guī)民約的職責?！洞迕裎瘑T會組織法》第10條規(guī)定，村委會及其成員應當組織實施村民自治章程、村規(guī)民約。據(jù)此，村委會要組織村民按照法定程序召開村民會議，制定或修改村規(guī)民約，同時在制定村規(guī)民約的過程中要注意嚴格遵守法律規(guī)定。

第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要發(fā)揮對村規(guī)民約實施的監(jiān)督作用。《村民委員會組織法》第27條規(guī)定，村民自治章程、村規(guī)民約制定和修改后報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案，存在違法情形的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責令改正。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要認真做好轄區(qū)內村規(guī)民約的備案審查工作，并根據(jù)實際情況開展村規(guī)民約檢查評估工作，發(fā)現(xiàn)村規(guī)民約存在違法情形的，要及時責令相關村委會予以改正。

第三，注意避免與法律沖突。以Q村為例，該村《自治章程》第73條第5項規(guī)定，凡違反本章程造成嚴重后果的，暫扣或取消法定權益外給予的有關福利待遇。該條規(guī)定明確對違反村規(guī)民約的行為人暫扣或取消“法定權益外”的有關福利待遇，意味著村規(guī)民約在制定時考慮到了內容合法性問題，即不得違反法律強制性規(guī)定?；鶎又卫砉倘恍枰馑甲灾蔚目臻g以發(fā)揮集體智慧，但只有秉持法律優(yōu)先原則，村規(guī)民約才能真正發(fā)揮其制度優(yōu)勢。

第四，加快推進法律顧問進村居工作。由于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，目前很多地方村民的法治意識還普遍不強，村委會成員依法履職的能力還相對較弱。為了加快構建覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務體系，司法部于2017年8月印發(fā)了《關于推進公共法律服務平臺建設的意見》，明確提出村居法律顧問負責協(xié)助起草、審核、修訂村規(guī)民約。據(jù)此，各地應結合當?shù)貙嶋H加快推進法律顧問進村居工作，讓法律顧問承擔起對村規(guī)民約的法律審核職責，從而推動村規(guī)民約依法制定實施。

(三)因地制宜完善獎懲制度

由于各地各村的經(jīng)濟基礎、人口規(guī)模、風俗習慣等因素不盡相同，各村在制定完善村規(guī)民約時需要因地制宜，充分考慮各種情況，力求真正反映本村實際，體現(xiàn)本村特色。而村規(guī)民約要發(fā)揮自治功能和保持鄉(xiāng)土特色，除了其內容具有針對性、制定過程體現(xiàn)民主性外，還需要通過有效的約束激勵機制，引導村民積極履行村規(guī)民約，推動村民自治。這里的約束激勵機制主要是指獎懲機制，即通過實施具體的獎懲措施，使村規(guī)民約具有執(zhí)行力和生命力。據(jù)此，可以從以下幾個方面對獎懲制度進行完善。

第一，針對不同對象采取不同獎懲措施。例如，對村民、村民組長、村民代表、村委工作人員、村“兩委”班子成員以及黨員等對象可以分別設定不同的獎懲措施。設定懲罰措施，針對村委工作人員、村“兩委”班子成員和黨員等對象的懲罰措施可以更嚴格一些，針對村民的懲罰措施則可以寬松一些。

第二，根據(jù)村集體的經(jīng)濟實力設定獎懲措施。例如，經(jīng)濟條件好的村可以將獎勵標準定得高一點，反之，經(jīng)濟條件差的村可以將標準定得低一點。

第三，注意發(fā)揮獎懲措施的互補功能。獎懲措施推動了村規(guī)民約的有效實施，但獎勵措施與懲罰措施畢竟存在功能差異，獎勵措施重在正面引導，懲罰措施重在反向約束。懲罰措施受到上位法的嚴格制約，其種類、形式、強度等相對有限，而獎勵措施的創(chuàng)設空間就要大得多。因此，制定獎懲措施應堅持“獎懲結合、以獎為主”，注意發(fā)揮獎懲措施的互補功能。

第四，廣泛征求村民意見。獎懲措施關系到全體村民的切身利益和村規(guī)民約能否得到有效實施，因此，其制定和修改不可不慎，應當在廣泛征求村民意見的基礎上，進一步完善獎懲措施。

六、結語

現(xiàn)代村規(guī)民約的產(chǎn)生和發(fā)展具有其特殊社會背景，同時在鄉(xiāng)村社會中發(fā)揮著獨特的治理效能?，F(xiàn)代村規(guī)民約通過創(chuàng)設并實施符合本地實際的獎懲制度，引導村民自覺遵守村規(guī)民約、依法實施自治，積極參與農(nóng)村社區(qū)共治，推進農(nóng)村法治社會建設，保障農(nóng)村德治建設，進而推動基層社會治理創(chuàng)新。通過國家法為村規(guī)民約預留生長空間，依法制定實施村民規(guī)約，因地制宜完善獎懲制度等方式，充分發(fā)揮村規(guī)民約的社會治理效能，有利于“緩解農(nóng)村法治化進程中國家法與民間法的沖突，緩和基層政府與農(nóng)村居民的矛盾”[10]，“健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系”[11]32，從而推進基層社會治理法治化。