重大行政決策后評估制度的域內(nèi)外研究探析

張忠祥

摘要：隨著我國法治政府建設(shè)的進程不斷推進，行政決策作為政府行政的一種方式在政府的行政中發(fā)揮了非常大的作用。2017年6月，國務(wù)院法制辦公室對外發(fā)布了《重大行政決策程序暫行條例（征求意見稿）》，2019年9月1日，《重大行政決策程序暫行條例》正式施行。其中第 36 條規(guī)定了重大行政決策后評估的有關(guān)內(nèi)容，《重大行政決策暫行條例》的出臺加快了重大行政決策程序的法治化進程，但是長期以來，行政決策后評估都作為行政管理學(xué)上的概念被行政管理學(xué)者們進行研究，在行政法學(xué)界對此進行研究的學(xué)者還較少，因此從法學(xué)角度出發(fā)對行政決策后評估制服研究的理論成果不多。然而在域外，對行政決策后評估制度的研究相當成熟，值得我們參考借鑒。

關(guān)鍵詞：決策后評估 制度完善 重大行政決策

一、研究重大行政決策后評估制度的必要性

《重大行政決策程序暫行條例》第36條對重大行政決策后評估制度的規(guī)定過于原則、粗略，在具體實施的過程中會存在極大的不便。在《重大行政決策程序暫行條例》出臺，重大行政決策后評估制度規(guī)定過于粗略的背景下，重大行政決策后評估程序在具體實施過程中還是會出現(xiàn)許多無據(jù)可依的問題。為了更好的依法行政，完善重大行政決策后評估的實施程序，需要在考察大量相關(guān)文獻、成熟制度的基礎(chǔ)上，借鑒已形成的理論成果，遵循提出問題——分析問題——解決問題的思路，對重大行政決策后評估制度的完善進行研究。此外，隨著經(jīng)濟、文化的發(fā)展，各地之間聯(lián)系越來越緊密，如粵港澳大灣區(qū)，珠三角，長三角地區(qū)等經(jīng)濟、文化城市群的的涌現(xiàn)必將帶來區(qū)域行政決策管理方面的問題，因此，從中央層面去制定完善重大行政決策后評估制度是非常有必要的。

二、重大行政決策后評估制度的域內(nèi)研究

在實踐中全國多地的重大行政決策程序中均規(guī)定了決策后評估程序，但是對于決策后評估機制實施中的的具體規(guī)定卻各不相同 ，《重大行政決策暫行條例》第36條對決策后評估機制的規(guī)定也只是做了原則性、粗略的規(guī)定，在實施過程中不利于后評估制度功能的有效發(fā)揮。正如美國管理學(xué)家西蒙所說，任何決策都不可能是完美的，首先這是因為行政決策主體的有限性即非絕對理性，其次法律本來就具有滯后性，因此決策執(zhí)行之后，對決策效果進行評估，不斷完善決策質(zhì)量是非常必要的。通過決策后評估程序，可以對已經(jīng)執(zhí)行的決策進行評估，形成評估報告及時彌補決策缺陷，其次，重大行政決策所具有的抽象性、重大性，影響范圍廣泛性等也要求不斷進行后評估，以防止和彌補行政決策造成所造成的不利影響。筆者針對重大行政決策之后評估制度進行深入研究意欲為我國的重大行政決策后評估所涉理論及制度做進行探討和完善，以期對推進我國重大行政決策后評估的法治化有所裨益。

目前，學(xué)界對重大行政決策的程序主要還是集中體現(xiàn)在重大行政決策的公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、法律責(zé)任等方面，對重大行政決策后評估問題的研究不多，對該問題進專門行論述的著作也很少。以“重大行政決策后評估”為關(guān)鍵詞在中國學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)數(shù)據(jù)庫中進行檢索僅有7篇相關(guān)文獻，以“重大行政決策公眾參與”為關(guān)鍵詞進行檢索有119篇相關(guān)文獻，以“重大行政決策專家論證”為關(guān)鍵詞進行檢索有10篇相關(guān)文獻，以“重大行政決策風(fēng)險評估”為關(guān)鍵詞進行檢索有34篇相關(guān)文獻，以“重大行政決策合法性審查” 為關(guān)鍵詞進行檢索有88篇相關(guān)文獻，以“重大行政決策法律責(zé)任” 為關(guān)鍵詞進行檢索有15篇相關(guān)文獻。應(yīng)松年的《社會管理創(chuàng)新要求加強行政決策程序建立》中提出行政決策后評估制度是對行政決策的執(zhí)行是否達到了決策目標、決策的實際作用、社會效應(yīng)、實際結(jié)果等進行的評估，是進行決策糾正和再決策的依據(jù)。劉峰銘在其《重大行政決策后評估的理論探討和制度建構(gòu)》這篇文章中把重大行政決策之后評估定義為是在重大行政決策被執(zhí)行一段時間后，相關(guān)的評估主體依照一定的評估程序和方法，對決策所造成的執(zhí)行效果、功能、作用和存在的問題，所進行的跟蹤反饋以及綜合評估的活動。雖然理論界對重大行政決策決策后評估的研究較少，但重大行政決策后評估早已成為重大行政決策程序中不可或缺的一部分。2004年出臺的《全面推進依法行政實施綱要》中“提高制度建設(shè)質(zhì)量”部分明確提出制定、實施機關(guān)要定期進行后評估。2008年出臺的《國務(wù)院關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》中“完善市縣政府行政決策機制”部分明確提出要建立重大決策后評估制度，通過多種方式發(fā)現(xiàn)問題并糾正決策存在的問題。此外2013年的《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》的“職能轉(zhuǎn)變”部分要求建立決策后評估制度。2015年印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要（2015-2020年）》中“推進行政決策科學(xué)化、民主化、法治化”部分也明確提出要根據(jù)實際情況的需要進行重大行政決策后評估。在2019年的《重大行政決策程序暫行條例》中也強調(diào)了重大行政決策后評估的必要性并對評估主體、參與主體進行了規(guī)定。雖然《重大行政決策暫行條例》的出臺標視著我國重大行政決策后評估形成了一項正式的法律制度，但是其內(nèi)容并不夠具體。僅僅進行了一些原則性的規(guī)定。但在地方層面上，我國多地都對重大行政決策后評估制度有較為詳細規(guī)定，例如：《遂寧市重大行政決策實施后評估制度（試行）》《來賓市重大行政決策實施后評估暫行辦法》《達州市市縣政府重大行政決策實施情況后評估辦法》《南寧市重大行政決策實施后評估辦法》《許昌市重大行政決策實施情況跟蹤反饋和后評估辦法》《貴州省人民政府重大行政決策第三方后評估實施辦法》《淄博市人民政府重大行政決策后評估辦法（試行）》等均對評估對象、評估方式、評估目的、評估主體、評估程序等進行了詳盡的規(guī)定。

劉峰銘在2018建議將重大行政決策后評估獨立成章，對評估的主體、對象、程序、標準、方法、效力等內(nèi)容作出詳細規(guī)定。他認為在評估過程中，內(nèi)部評估主體和外部評估主體兩種評估主體模式都有悖于程序上的自然正義原則，建議積極培育第三方評估機構(gòu)并鼓勵公眾參與評估。其次，要明確評估對象，以合法性合理性為指標設(shè)計相應(yīng)的評估標準。最后，要重視評估效力，避免評估活動流于形式，淪為“觀賞性”評估。

劉平在 2006年對行政決策緣和產(chǎn)生失誤進行了法律界定并且對行政決策之所以出現(xiàn)失誤的原因進行細致的分析，認為造成這些的原因主要有政績觀念的偏差（為了政績嚴重損害群眾利益和國家利益），改革觀的錯位（忽視客觀規(guī)律且急于求成），民主觀的缺失（行政首長濫用權(quán)力、權(quán)力尋租），程序觀的缺位（決策不重視法定程序，缺少公眾的參與）。對于行政決策失誤應(yīng)當追究的刑事、行政、政治、道義等責(zé)任進行界定進一步探討如何建立行政決策失誤追究的法律制度研究。

梁玥在2017年對地方政府重大行政決策后評估制度進行了界定，通過對地方重大行政決策后評估制度的概念界定，揭示出地方政府的重大行政策后評估制度具有四大特性，即主體的特定性、內(nèi)容的特定性、時間的特定性、方式的特定性。并且她認為地方政府重大行政決策后評估制度的建立具有很大的價值，具體表現(xiàn)為行政程序一體化的價值、行政的社會反饋價值、事后救濟全面化的價值最后她對地方政府的重大行政決策后評估制度進行了全面的程序設(shè)計。

從以上分析及數(shù)據(jù)展示不難看出，目前我國對重大行政決策的學(xué)術(shù)研究主要還是停留在一些行政決策程序中較為基礎(chǔ)且顯著的部分中，對后評估的研究可謂是鳳毛麟角且較為分散，而且研究深度還是較為淺薄，沒有形成完整且系統(tǒng)的體系。我國的行政決策程序的完善必定是建立在各個部分都相對完善成熟的基礎(chǔ)上的，從這一點看，后評估制度在接下來的理論研究中是非常值得行政法學(xué)界去用心思考的;雖然地方上對后評估制度有一些分散的立法，但是要形成中央層面的統(tǒng)一立法還是需要有理論的具體構(gòu)筑。

三、重大行政決策后評估制度的域外探析

2001年1月，日本政府政策評價各府省聯(lián)絡(luò)會議通過了《關(guān)于政策評價的標準指針》對政策評價的對象、主體、評價視角以及評價方法作出了詳盡規(guī)定，同年年終發(fā)布《政策評價基本方針》，日本的決策后評估制度至此初現(xiàn)雛形。同時在2001年6月制定了《關(guān)于行政機關(guān)實施政策評價的法律》即《政策評價法》，此立法在2002年4月開始正式施行。日本政府此后又在2005年修改了《政策評價基本方針》和《關(guān)于政策評價的標準指針》。日本決策后評估法律法規(guī)形成一個體系，規(guī)范了評價的程序、評價的對象、評價的方式、評價的計劃、評價的原則、評價的目的等內(nèi)容，至此日本的政策評價制度具有了較高的權(quán)威性和規(guī)范性。

美國的決策后評估制度與其政府績效評估制度密切相關(guān)，內(nèi)容以立法的成本與效益評估為重點，包括合法性、合理性、經(jīng)濟評估、政治評估、環(huán)境評估等多個方面。它的興起是在紐約市政府的政府績效評估中的實踐并且經(jīng)歷了50至60年代的發(fā)展，60年代中期至70年代達到高潮，80年代后穩(wěn)步發(fā)展并成熟與1993年頒布的《政府績效與結(jié)果法》。根據(jù)經(jīng)驗積累，美國在2010年又出臺了新得《政府績效與結(jié)果現(xiàn)代化法案》，形成了決策前評估、決策中評估后決策后評估的科學(xué)評估體系。

英國的決策后評估是伴隨著上世紀70年代經(jīng)濟危機而來的，具體而言，經(jīng)濟危機促使政府進行了公共行政改革運動。向企業(yè)學(xué)習(xí)，將成本、效益、質(zhì)量、滿意度等納入政府的行政過程之中，這使得政府運作效率提高，行政質(zhì)量優(yōu)化。這場改革運動被稱為新公共管理運動。而決策后評估作為新公共管路運動的行政管理工具，受到了廣泛的關(guān)注。并且這場改革對西方國家的行政改革造成了深遠的影響。英國的決策后評估制度主要關(guān)注的是經(jīng)濟和效率兩個方面，以求節(jié)省政府開支，提高行政效率以及民眾滿意度。

決策后評估需要確定合適的評估參考，所以也構(gòu)成了該系統(tǒng)的重要關(guān)節(jié)，也就是說決策后需要評估的對象比很多，所以正因為各自參考的標準不一，因此其得到的結(jié)果也有不同。評估標準是國外學(xué)者研究的重點，研究的參考基礎(chǔ)各異，對評估標準的認知也不同。

美國學(xué)者塞茲曼認為主要通過下列標準來進行評價：效果、實用性、效率、任務(wù)量和執(zhí)行過程。博爾德奇則主要分析有哪些因素會最終影響決策的制定，他認為分別是政治、經(jīng)濟、財政的支持力度，行政的支持力度因素，技術(shù)的支持力度這些因素，通過這些確定了決策后評估的標準。威廉·德恩則認為效果、影響、效率、公平性、作用和實用程度等標準來進行評估。

當然也有部分學(xué)者的觀點與上述的觀點有所不同，認為評估的主要參考指標應(yīng)該是政策的力度、政策的影響、效果以及它的執(zhí)行過程和效率等因素?？枴づ令D和大衛(wèi)·薩維奇（2002）也提出了以下幾個個評估需要參考的指標，它們分別是：技術(shù)的支持力度、財政的支持力度和政治的支持力度以及可操作性。

從上述敘述可以看的出不同的學(xué)者在對決策后評估制度的標準進行研究時抱有各自的觀點，但是所有的觀點都有一個突出的核心，就是一定要考慮現(xiàn)存的技術(shù)因素和社會政治因素。

四、結(jié)語

綜上所述，關(guān)于重大行政決策后評估制度的研究，國內(nèi)在法學(xué)理論方面對該問題的研究較少，現(xiàn)有理論多集中于行政管理學(xué)方面。對重大行政決策程序中后評價這一環(huán)節(jié)的很少，涉及的對于建立行政決策后評估機構(gòu)的研究，對行政決策責(zé)任追究的研究以及對關(guān)于對政府行政決策后評估機制的研究基本上形成了要建立專業(yè)性評估機構(gòu)、建立一個完善的責(zé)任追查制度，同時強化決策后評估機制的共識。但在評估制度的具體構(gòu)建方面，我國多地都有一定的發(fā)展。因此重大行政決策后評估相關(guān)的理論有必要進行研究探討，并且有必要對各地的后評估制度進行研究梳理，為完善我國的后評估機制提供參考。域外對此的研究相對較早，且評估機制較為完善，重大行政決策后評估制度從20 世紀 50 年代后在西方得到了較為充足的發(fā)展且較為成熟，在決策后評估制度的研究上已經(jīng)取得了相當大大的進展，有相對較多的理論成果和豐富的實踐經(jīng)驗，值得其他國家和地區(qū)進行學(xué)習(xí)。西方學(xué)者在研究決策后評估時，有一定的側(cè)重方向，主要集中在評估參考的標準、評估的流程、評估的方法等，值得我國研究借鑒，我國應(yīng)立足自身實際情況結(jié)合域外經(jīng)驗以完善我國的重大行政決策后評估制度。

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作者單位：山西財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院