陳金釗 俞海濤

(華東政法大學(xué) 科學(xué)研究院，上海 201620)

繼中共十七大提出了國家和社會治理現(xiàn)代化之后，中共十八屆三中全會再次提出了國家與社會治理現(xiàn)代化命題；中共十八屆四中全會第三次提出國家治理現(xiàn)代化的問題，并將其作為國家的重要發(fā)展目標(biāo)；中共十九屆四中全會更進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家治理體系包括諸多要素，制度要素、體制要素、主體要素、能力要素等，其中主體要素是不可缺少的?！凹热灰?guī)范制約著行為，規(guī)定了對違反規(guī)范的行為進(jìn)行什么樣的制裁，那就要有主體性、責(zé)任性和因果性概念來明確規(guī)定什么是遵守規(guī)范，什么是違反規(guī)范。”(1)[英]本奇卡鵬、[荷]帕肯：《“邏輯與法律”引論》，杜文靜譯，載陳金釗、謝暉主編：《法律方法(第26卷)》，研究出版社2019年版，第42頁。關(guān)于法律主體的研究不僅是主體的行為，還牽涉到主體的權(quán)力或權(quán)利。但現(xiàn)在的法理學(xué)對法律行為研究很多，而對于主體設(shè)置的研究不是很充分。國家治理中的法律主體和法律規(guī)范體系不是自然物而是人造物，是法律擬制的產(chǎn)物。要實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化就要實現(xiàn)國家治理多元主體間關(guān)系的法治化。

一、國家治理主體的多元性

從字面含義上看國家治理好像只有“國家”一個主體。但其實這是一個錯覺。因為國家作為擬制的產(chǎn)物，其內(nèi)涵非常豐富。國家一詞的多義性使得人們在研究國家治理主體時，必須給國家治理一個明確的定義，否則論述無法開展下去?！八^國家治理，就是在理性政府建設(shè)和現(xiàn)代國家構(gòu)建的基礎(chǔ)上，通過政府、市場、社會之間的分工協(xié)作，實現(xiàn)公共事務(wù)有效治理、公共利益全面增進(jìn)的活動與過程?！?2)薛瀾、張帆、武沐瑤：《國家治理體系與治理能力研究：回顧與展望》，載《公共管理學(xué)報》2015年第3期。從國家和社會治理的過程來看，參與國家和社會治理活動的主體，不可能只有國家權(quán)力機(jī)關(guān)?！皣抑卫眢w系是指所有參與治理的主體活動的相互結(jié)合所形成的總體狀態(tài)。”(3)李景鵬：《關(guān)于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，載《天津社會科學(xué)》2014年第2期。國家治理主體的多元性，一是來自國家權(quán)力內(nèi)部的分工，因而在國家之中有多種權(quán)力主體；二是與國家權(quán)力主體并行的還有經(jīng)濟(jì)主體、社會組織等；三是國家治理的對象在法律上也是以主體的方式存在的，國家治理離不開公眾的參與。國家治理主要是指公共治理，目標(biāo)在于重構(gòu)并實現(xiàn)國家(包括政黨、政府等)、市場、社會之間的合理分工與有效協(xié)作，最大限度地增進(jìn)公共利益。國家與社會的合作、政府與非政府的合作、公共部門與私人部門的合作、強(qiáng)制力與主動性的合作、正式制度與非正式機(jī)制的合作，這些都是國家治理的實現(xiàn)途徑。在國家治理體系中雖然包括多元主體，但并不特別關(guān)注由誰來解決問題，而關(guān)注問題是否得以解決，和諧的秩序是否得以建構(gòu)。(4)對這四個方面的概述參見薛瀾、張帆、武沐瑤：《國家治理體系與治理能力研究：回顧與展望》，載《公共管理學(xué)報》2015年第3期。

在我國國家治理現(xiàn)代化的過程中，各種主體發(fā)生了巨大的變化。一是國家權(quán)力的主體發(fā)生了變化。家國一體的皇權(quán)、王權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)檎h控制的權(quán)力。雖然當(dāng)今國家管理或治理主體方面與歷史中國有千絲萬縷的關(guān)系，但新型的黨國管理機(jī)制、體制已經(jīng)出現(xiàn)。與以往不同的管理主體、法律規(guī)范體系以及思維方式構(gòu)成了現(xiàn)代管理機(jī)制、體制。二是作為被管理者的個體身份，也由專制社會的臣民轉(zhuǎn)變?yōu)閾碛袡?quán)利的公民或國民。國家在傳統(tǒng)官民區(qū)分(公權(quán)、私權(quán)或權(quán)力、權(quán)利)的基礎(chǔ)上還分化出社會組織。初步建構(gòu)了公權(quán)、私權(quán)及社會權(quán)體系。與之相對應(yīng)，以刑為主、諸法合體的法律規(guī)范體系轉(zhuǎn)變成了較為完整的公法、私法、社會法法律體系，具體由憲法、行政法、民法、刑法、經(jīng)濟(jì)法、社會法、訴訟法等構(gòu)成。在主體思維方式上，法治已經(jīng)成為政治正確的標(biāo)志，反對專制、人治，走向法治被更多人所接受。隨著作為傳統(tǒng)的被管理對象的個體(包括公民、法人等)主體身份的變化所衍生的問題是權(quán)利意識、平等愿望迅速提升，利益主張、正義需求逐步增多，因而僅靠壓制方式的統(tǒng)治難以維持長治久安以及可持續(xù)發(fā)展的需求，這就需要轉(zhuǎn)變統(tǒng)治管理模式為法治治理模式。

二、管理思維所導(dǎo)致的主體不平等

管理與治理有質(zhì)的區(qū)別。傳統(tǒng)的管理思維強(qiáng)調(diào)了權(quán)力主體的控制、管制以及壓服等方面的作用，缺少對治理主體多元性以及共治重要性的認(rèn)識，缺少在主體間進(jìn)行間接的、協(xié)商說服方式。管理思維所導(dǎo)致的諸多問題與沒有認(rèn)真對待主體的平等性有關(guān)，主體的不平等又與傳統(tǒng)權(quán)力思維缺乏包容性有關(guān)。

(一)傳統(tǒng)官本位思想遺緒

從中國古代歷史來看，治理國家與社會的主體主要是君主、官吏。君治官，官治民。君主設(shè)官為民是傳統(tǒng)政治的主流。“從官僚產(chǎn)生的形上依據(jù)來說，上天愛民，設(shè)官代天牧民；從官僚權(quán)力的直接來源說，君不獨治，設(shè)官佐君治民；從設(shè)官的社會根源說，民不自治，設(shè)官以治民；從君臣的政治責(zé)任角度說，君臣合道，設(shè)官為民事君；從君、臣、民的政治關(guān)系來說，忠君愛民，清正廉潔勤政有為是基本的官僚規(guī)范。”(5)參見張分田、商愛玲：《“設(shè)官為民”的官民關(guān)系論》，載《齊魯學(xué)刊》2011年第6期。設(shè)官為民屬于民本思想。“為政首重安民，安民必先察吏。”(6)皇上恭：《世宗憲皇帝圣訓(xùn)(卷十八)》，景印文淵閣四庫全書本。在整個統(tǒng)治管理結(jié)構(gòu)中，官吏如網(wǎng)之綱，庶民如網(wǎng)之目，綱舉目張，抓綱治國。治吏比治民更重要。(7)同②。因此，“明主治吏不治民”(8)王先慎：《韓非子集解》，中華書局1998版，第332頁。。

“官”的本義是“公”，處理國家公務(wù)的稱之為“官”，因此歷史上稱禪讓為“官天下”，也即“公天下”，意思是天下人為天下事、“天下為公”，但后來禪讓傳統(tǒng)被禹啟的“家天下”毀壞了。作為“官僚”的“官”隨著古代集權(quán)國家的形成而出現(xiàn)。“官本位的正式起源是秦朝，是對官的本來涵義的異化，是伴隨著秦王朝中央集權(quán)制度的確立而正式形成的?！?9)韓星：《道統(tǒng)的失落與官本位之興盛——基于中國傳統(tǒng)政治文化的思考》，載《人民論壇》2013年第7期。官本位意識維護(hù)和服務(wù)于官僚集權(quán)體制，這種意識貫穿整個封建社會，涵蓋社會生活的方方面面。在這種體制下，一切政治權(quán)力歸于帝王及其所屬官僚。帝王實行專制，人民無絲毫權(quán)利可言。帝王之術(shù)甚至被稱為牧民之術(shù)或馭民之術(shù)。將治民稱為牧民、馭民的修辭效果是極其惡劣的，也就是說，它在官僚精英與普通平民之間造就的甚至不是人群中地位的不平等，而是人群與牛羊馬群不同種群間的鴻溝?！肮俦局髁x是長期支配我國傳統(tǒng)社會的政治文化和政治體制，其實質(zhì)是官員的權(quán)力本位，它與建立在公民權(quán)利本位之上的現(xiàn)代政治文明和現(xiàn)代國家治理是格格不入的，與社會主義政治文明是背道而馳的。”(10)俞可平：《推進(jìn)國家和社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，載《前線》2014年第1期。

傳統(tǒng)政治文化的影響是深遠(yuǎn)的。有學(xué)者評論說，“在21世紀(jì)，中國是這個世界上唯一一個將前19世紀(jì)的幅員、人口和政治文化保持在主權(quán)國家和民族范疇內(nèi)部的社會。與所有帝國分裂為主權(quán)國家的形式不同，中國近代的民族運(yùn)動和國家建設(shè)將前19世紀(jì)混合型的普遍主義帝國體制的若干特征和內(nèi)容直接地轉(zhuǎn)化到民族—國家的內(nèi)部結(jié)構(gòu)之中。”(11)汪暉：《現(xiàn)代中國思想的興起》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2003年版，第21頁。新中國成立以來，共產(chǎn)黨人對官本位思想的弊病保持著清醒的認(rèn)知，(12)參見周恩來：《反對官僚主義》，載《周恩來選集(下卷)》，人民出版社1984年版，第418-422頁。中共十八大以來反對形式主義和官僚主義更是被擺在要解決的突出的政治任務(wù)上。

(二)一體化思維衍生負(fù)面效果

由于中國制度現(xiàn)代化進(jìn)程伴隨的是革命斗爭以及不間斷的戰(zhàn)爭，因而有一根紅線在牽動著主體分工的運(yùn)作，這就是在分工基礎(chǔ)上的“分工不分家”的一體化思維。盡管各行為主體存在著較為嚴(yán)密的分工，但在管理國家、社會、法人、個人中的同質(zhì)化程度很高，以至于人們至今分不清政黨、國家、政府、社會之間的界限。不可否認(rèn)，分工不分家的一體化管理模式對革命軍事斗爭取得勝利，發(fā)揮了重要的作用；對社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會的發(fā)展也發(fā)揮了積極的作用，但同時也衍生了一些負(fù)面效果：以管制、管理為重心的治理模式衍生了國家萬能、政黨萬能、政府萬能等錯覺。這不利于和平時期以法治為主要方式的國家與社會治理的展開，不利于和諧秩序的形成。

在和諧秩序形成過程中，政黨、國家、政府發(fā)揮著極為重要的作用，但這種作用并非萬能。因為，法治之下的秩序是權(quán)力主體之間、權(quán)力主體與權(quán)利主體之間、權(quán)利主體之間的和諧；或者說是權(quán)力與權(quán)力、權(quán)力與權(quán)利、權(quán)利與權(quán)利之間的平衡；是權(quán)力主體、權(quán)利主體共同參與的和諧秩序。單靠一體化的國家管理所形成的秩序不具有可持續(xù)性。原本管理、治理的含義并沒有質(zhì)的區(qū)別，只是后來受軍事思維的影響，把管制當(dāng)成了秩序形成的唯一因素，管制成了管理、治理的精髓，治理所應(yīng)有的共治參與被忽視。法治是受規(guī)則治理的事業(yè)，法律面前人人平等，蘊(yùn)含著主體行為在分工基礎(chǔ)上的合作。行為主體不僅只有服從，還包括共同參與和諧秩序的建構(gòu)。

就國家和社會的共治而言，治理是對管理、管制的揚(yáng)棄。在國家治理體系的視野之中，治理活動不再僅僅是管制、管理，主體也不再是單純的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，參與共治的主體都應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起相應(yīng)責(zé)任，做到各盡所能、各盡其責(zé)。多元主體協(xié)同治理是新的治理模式，探尋的是主體間協(xié)調(diào)、合作的路徑。與管制、管理比較，治理模式是解決公共問題的彈性化機(jī)制；是要改變管制壓服模式所帶來的困境，目標(biāo)是建構(gòu)和諧共治的法治秩序。然而，在權(quán)力分化、身份變更、制度更新、思維轉(zhuǎn)變中，一些人還殘存為統(tǒng)治而管理的思想，這種思想沒有全面認(rèn)識政黨國家的基本職能?！案鶕?jù)馬克思主義國家觀的內(nèi)容，國家有兩項基本職能，這就是政治統(tǒng)治和社會管理。這兩者相輔相成，政治統(tǒng)治要以社會職能為基礎(chǔ)，國家管理的權(quán)力產(chǎn)生于社會?！?13)于江、魏崇輝：《多元主體協(xié)同治理：國家治理現(xiàn)代化之邏輯理路》，載《求實》2015年第4期。在一體化的思維支配之下，很多人只意識到了國家的統(tǒng)治職能，而沒有意識到對社會治理職能；沒有意識到治理主體的多元化已經(jīng)是普遍的趨勢。現(xiàn)代化的治理觀念強(qiáng)調(diào)主體間的平等、互動、協(xié)商、博弈，以超越一體化科層的對抗格局。權(quán)力的法治化運(yùn)作，多元主體的共治格局，權(quán)力的服務(wù)功能要求國家必須由單一的統(tǒng)治功能向社會服務(wù)功能轉(zhuǎn)化。這就需要分權(quán)、下放權(quán)力以及轉(zhuǎn)移權(quán)力，由全能型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。

(三)擬制主體的神化

法律擬制就是在立法、執(zhí)法、司法過程中，對主體、規(guī)范、原則以及思維方式的法律化確認(rèn)。(14)我們平常所講的法律化，只是在修辭意義上使用，很少有人深究。其實法律化的方法主要是擬制思維的使用。當(dāng)然，法律擬制分為兩種，一是法律主體、概念、規(guī)范等擬制；二是法律事實的擬制、推定。本文所講的擬制不包括法律事實的擬制，主要是研究形式化的法律擬制。法律、法學(xué)與擬制思維關(guān)系密切。法律擬制是法學(xué)、法律、法治思維中的基礎(chǔ)性概念；是關(guān)于法律、法治、法學(xué)的本體性表達(dá)。但法律、法學(xué)中的擬制不同于擬文撰寫，可稱為假定、類比、模擬設(shè)置，主要是關(guān)于主體權(quán)責(zé)、行為規(guī)范的設(shè)定。擬制一定有參照的對象，不是自然的存在；不是對自然世界的真實反映，而是滲入了人為的設(shè)定。在模擬設(shè)定以后就成了意識之中的存在。它的主要功能是對模糊不清的事實、界限不明的主體身份、難以斷定的行為予以明晰的規(guī)定。擬制不是被動的反映，而是人有意識的對認(rèn)知對象的界定以及對行為方式和思維方式的調(diào)整；是人的思維能動性的反映。法律創(chuàng)制與事實都是這種擬制思維的延展，要想使法律發(fā)揮作用，就必須尊重、使用擬制的法律定義，法律思維、法治思維、法理思維都是對擬制的使用。法律行為、違法犯罪等是依據(jù)定義的思考、解釋的結(jié)果。離開擬制思維，對法律、法治、法學(xué)的理解就會出現(xiàn)一些偏差?，F(xiàn)在一些人所質(zhì)疑的“法律”能思維嗎？“法律”能作為法治的主體嗎？“法律”能行為嗎？其實就是遺忘法律、法學(xué)的擬制性所導(dǎo)致的思維迷茫?！巴椒ú蛔阋宰孕小币部梢岳斫鉃槭菍Ψ蓴M制性的認(rèn)同。法律規(guī)范、法律主體以及法律調(diào)整機(jī)制的創(chuàng)建都需要擬制及擬制思維。

法律主體就是一種人格化擬制(personifying fiction)。(15)參見Hans Kelsen,On the theory of juridic fictions.With special consideration of Vaihinger’s Philosophy of the as-if,trans.Christoph Kletzer.In Legal fictions in theory and practice,ed. Maksymilian Del Mar and William Twining,Dordrecht:Springer,2014,p6.從法律關(guān)系的角度看，國家治理主體是類比人得出的擬制概念。有了主體，才能根據(jù)法律規(guī)范構(gòu)建法律關(guān)系；有了法律關(guān)系才能對社會關(guān)系進(jìn)行法律調(diào)整。國家、政府、機(jī)關(guān)、社會組織、經(jīng)濟(jì)組織等只有進(jìn)行擬人化處理，才能明確賦予權(quán)力、權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任等，并規(guī)定其行為方式，從而成為可進(jìn)行法律調(diào)整的主體。法律所擬制的國家治理主體本身并沒有神秘之處，然而在佩戴了權(quán)力的光環(huán)后，不怒自威。人們發(fā)現(xiàn)，在法律進(jìn)化過程中，國家、政府以及一些社會組織等太強(qiáng)大，也過于神圣，以至于很多人不敢研究，致使人們忘記了它們的擬制本色，忘記了擬制本來就是“故意的虛構(gòu)”。(16)參見Lon L. Fuller, Legal Fictions, Stanford University Press,1967，p9.在人們遺忘了權(quán)力機(jī)構(gòu)的擬制性后，國家、政府、甚至一些社會組織等都被神圣化了，至少是被神秘化。原本擬制的主體成了權(quán)力絕對化象征，本應(yīng)該大寫的人——這個國家和社會治理的真正主體，反而被矮化成被“牧”的對象。作為自然人的主體性被徹底淡化。在各種參與治理的主體之中，保留著法律擬制本色的主體是法人，它依然是作為平等的主體在開展活動。這也是法律擬制的成功典型。其實，法治政治運(yùn)行也應(yīng)該像法人那樣以平等身份開展。國家治理主體是依法成立的單位或者組織，但是在有了治理權(quán)后成了超人，發(fā)揮著比人更為重要的作用。對擬制主體的神秘化處理不利于法治建設(shè)，很難把權(quán)力圈進(jìn)籠子里面，無法實現(xiàn)對權(quán)力的限制。

1.4 統(tǒng)計學(xué)方法 采用SPSS 22.0統(tǒng)計軟件進(jìn)行數(shù)據(jù)分析。計量資料以x±s表示，組間比較采用t檢驗；計數(shù)資料以百分比表示，采用χ2檢驗。以P<0.05為差異有統(tǒng)計學(xué)意義。

就其制度化、法律化而言，從擬人開始產(chǎn)生了公民、法人、國家、政府、單位、組織等喻體。人雖然是擬制的本體，但能看到的卻是抽象或具體法律關(guān)系的主體，也即擬制的喻體。在諸多的擬制主體出現(xiàn)后人開始變得渺小，以至于必須呼吁人與其他主體的平等性。在人與其他擬制主體并列時，不僅失去了思維和行為的個性，而且成了其他主體所控制的對象。法律所擬制的主體有了超人的權(quán)力，逐步被神秘化了。以擬制主體發(fā)布的“指令”，超過了人的能量。有些主體諸如國家、政府等因為掌握權(quán)力的原因而被賦予神秘的色彩，致使很多人不敢正視，甚至只出現(xiàn)了盲目崇拜。最終“自以為是其他一切主人的人，反而比其他一切更是奴隸?！?17)[法]盧梭：《社會契約論》，何兆武譯，商務(wù)印書館2003年版，第4頁。但是要明白的是，不是擬制的“枷鎖”讓人們失去了自由，而是對擬制主體的神話讓人們失去了自由。對此，批判法學(xué)、后現(xiàn)代法學(xué)進(jìn)行解蔽式作業(yè)，不斷有人對公司、法人、國家、政府等揭開面紗的研究，還原國家治理主體的擬制性，對由管理向治理轉(zhuǎn)變有積極意義。國家治理主體的法律擬制論，否定了專制皇權(quán)的神賦論、血統(tǒng)論，從而為破除權(quán)力萬能論提供了理論支持。在解開了神秘主體的擬制性后，人們自然就會認(rèn)為，對于法律擬制主體的不合理、不合法之處是可以批評的。附在主體之上的權(quán)利、權(quán)力并沒有天然的合法性，只是對主體以及權(quán)力設(shè)置的不合理、不合法性需要論證，在此基礎(chǔ)上可以對治理主體及權(quán)力予以修正。

三、擬制思維衍生平等的治理主體

雖然法學(xué)、法律擬制了很多的主體，但原初權(quán)力主體的設(shè)計主要是為管理方便有效，從而實現(xiàn)統(tǒng)治秩序。方便有效的管理主體，需要權(quán)限清晰，權(quán)責(zé)分明。這樣，法律就成了確認(rèn)、賦予主體權(quán)責(zé)的基本手段。雖然在諸多的主體之間還存在著權(quán)力交叉，但經(jīng)過千年努力，權(quán)力主體的分類、權(quán)責(zé)分工已經(jīng)大體清晰。只不過現(xiàn)存的糾纏是權(quán)力行使的趨向，是在分工基礎(chǔ)上的集權(quán)行使，還是分權(quán)基礎(chǔ)上配合與牽制。從國家治理法治化的角度看，最重要的是權(quán)力主體與權(quán)利主體的分類。國家治理與管理不一樣的地方在于，管理是為了獲取統(tǒng)治秩序，壓服是主要手段。治理是為了化解矛盾，在權(quán)力主體與權(quán)利主體之間實現(xiàn)平衡。這其中有兩個方面的問題值得注意：一是國家、政府等不能成為純粹的統(tǒng)治、管理的主體，權(quán)力的行使不能遺忘契約精神，丟失自由、平等、民主、法治的法律價值。二是主體行為的自由裁量不能被過度放大，從社會契約的角度重新詮釋主體具有十分重要的意義。在全面推進(jìn)法治中國建設(shè)的背景下，這對完善法律調(diào)整機(jī)制有積極作用。目前法學(xué)對自由裁量權(quán)研究很多，主要的思路是涉及法律方法論的限制，但對主體的平等性、擬制性研究太少。

(一)主體平等性來自社會契約的擬制

治理不僅是政府、政黨的事情，還包括多種主體的參與。在治理過程中，雖然政府、政黨依然是主導(dǎo)，但與其他參與治理的主體地位是平等的，只有這樣才能調(diào)動各方主體參與的積極性，才能出現(xiàn)和諧的社會秩序。然而需要看到，國家治理主體之間是有科層等級的權(quán)力體系，真正的平等是做不到的，平等只是擬制意義上的平等，屬于原則性要求。同時，國家本質(zhì)是暴力機(jī)器，平等只是強(qiáng)調(diào)國家對其他組織的尊重，國家暴力不能夠隨便使用。如果隨意使用暴力，就會出現(xiàn)以暴抑暴或以暴制暴的統(tǒng)治的方式，那不是法治化的治理模式，不可能達(dá)到國家和社會的長治久安。在我國強(qiáng)調(diào)治理主體的平等性的意義還在于，只有強(qiáng)調(diào)治理主體的平等性，才能有效克服官本位的思想。

國家治理主體的平等性來自社會契約論的擬制。社會契約論把一般的契約擬制為社會契約，認(rèn)為權(quán)力主體與被治理者是平等的。權(quán)力主體之所以有權(quán)力是因為通過社會契約的讓渡，即權(quán)力不是天賦神圣的，而是人民賦予的。人民既然能夠賦予主體以權(quán)力，也可以剝奪主體的權(quán)力。人民授予立法機(jī)關(guān)立法的權(quán)力，立法者與人民都需要接受法律的制約，法律面前人人平等。社會契約精神主要是約束公權(quán)力，講究公權(quán)與私權(quán)的平等性。把契約運(yùn)用到政治社會層面，在政治生活中倡導(dǎo)契約精神，其最大的功效就是把權(quán)力主體請下了神壇。社會契約論假定了官民作為主體的平等身份，從而為國家治理主體的平等共治提供了理論支撐。契約精神要求所有參與國家治理的主體都必須遵守法律，遵守法律要成為思維定勢。

契約精神具有自由合意、權(quán)責(zé)對等、互助公益、誠實信用等特點；對政治、經(jīng)濟(jì)、社會的整合發(fā)揮著重要作用?！捌跫s嚴(yán)守是契約精神的靈魂，是社會誠信體系的基石，是市場主體誠信度的底線要求。契約嚴(yán)守強(qiáng)調(diào)合同的有效性與神圣性，要求當(dāng)事人誠信履約，反對當(dāng)事人違約失信，出爾反爾，言而無信?！?18)劉俊海：《新時代契約精神》，載《揚(yáng)州大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2018年第4期。然而，“我國現(xiàn)實生活中仍普遍存在漠視甚至踐踏契約精神的現(xiàn)象。為打造誠實信用、公平公正、多贏共享、包容普惠的市場生態(tài)環(huán)境，應(yīng)當(dāng)在契約自由、契約正義與契約嚴(yán)守等三個層面弘揚(yáng)契約精神?！?19)同①。就目前的立法技術(shù)來說，用法律調(diào)控所有的社會關(guān)系是不可能的。因而，對社會關(guān)系的調(diào)整就不能僅僅“根據(jù)法律進(jìn)行推理”，對法律意義的詮釋需要結(jié)合其他的社會規(guī)范，情理法介入對法律意義的解釋必不可少。否則就會出現(xiàn)法律脫離其他社會規(guī)范或者社會現(xiàn)實的情形。所以，法律思維不僅包括法理在內(nèi)的法治道德控制，還包括在方法論上的體系控制。

(二)契約思維不是和合思維

然而，目前的思維方式存在著整體、辯證思維方式的極度擴(kuò)張。這對推進(jìn)法治實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化來說是思維結(jié)構(gòu)性缺陷。在這一缺陷之中，法律意義的一般性、獨立性、明確性、安全性以及契約精神喪失了?！捌跫s是某種約束機(jī)制，它來源于人類社會內(nèi)部權(quán)利的相互制約，并且需要客觀力量予以保障。……契約對人類社會是一種保護(hù)機(jī)制，它應(yīng)該是最大程度地保護(hù)人的自由與發(fā)展，這樣才能讓契約走進(jìn)人的內(nèi)心，被人們真正接受，進(jìn)而內(nèi)化為精神?！?20)路強(qiáng)：《從“誠信”走向“契約”——法家“信德”中契約精神及現(xiàn)代啟示》，載《人文雜志》2019年第3期。法理學(xué)是應(yīng)法治要求而塑造的，但在庸俗化的辯證思維、關(guān)系思維或者整體思維的影響之下，反而缺少了根據(jù)法律的推理以及根據(jù)法律的解釋，對法律、法治的概念進(jìn)行模糊化、關(guān)系化處理。這倒不是說，在每一個案件中法律、契約的明確含義都被遺忘，而是說一些人的思維之中被沁潤了多重關(guān)系之后，其思維方式只注重“契”，而忘掉了“約”，契約一詞演變成了合同，合與同含義近似，“約”的意義被淡忘。

“契約”退化為“合同”，傳統(tǒng)的和合思維起了很大作用。所謂和合，是指自然、社會、人際、心靈、文明中諸多要素相互沖突、融合形成新結(jié)構(gòu)、新事物、新生命的總和……和合是各要素的創(chuàng)生、發(fā)展、整合而融成整體的過程。學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為中西思維的差分是，中國是“合一”思維(天人合一、知行合一、情景合一、體用一源)，西方是“分二”(天人二分、主客二分)思維。(21)參見張立文：《中國和合文化導(dǎo)論》，中共中央黨校出版社2001年版，第26、27、49、50頁。和合思維是中華和合文化傳統(tǒng)的內(nèi)在精髓和靈魂，是一種獨具特色的東方智慧。(22)參見左亞文：《中華和合思維與和諧文化建設(shè)》，載《中南民族大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2007年第3期。但是，它(或說庸俗化的和合思維)也有不利于現(xiàn)代社會建設(shè)的一面。和合思維的特點就是從整體、辯證、關(guān)系的角度出發(fā)，講究各要素間的一團(tuán)和氣，不分你我?！爸袊苏f天的時候，多半包含地在內(nèi)，以天來代表天地。我們說男的時候，同樣可以包含女在內(nèi)，以男來代表男女。不需要像西方人那樣，把一切都分得十分清楚?！?23)曾仕強(qiáng)：《中國式思維》，北京聯(lián)合出版公司2017年版，第226頁。但是這樣一來，構(gòu)成整體的要素的獨立性沒有了，權(quán)力與權(quán)利、權(quán)利與權(quán)利的界線沒有了，約定與制約也沒有了。在和合思維方式支配之下，法律與政治、社會要素間的關(guān)系綁架了對契約、法律的理解、解釋和運(yùn)用。在丟失了法律、契約意義的一般性、獨立性、明確性以后，法治所需要的契約精神無法發(fā)揮作用，法治之理失去了對思維的控制，進(jìn)而在法律思維中失卻了法治道德。而這一切都可以歸結(jié)為，在人們的思維方式之中缺乏法治所需要的契約精神，對待擬制而成的法律、法治不夠真誠；在思維過程中沒有認(rèn)真對待已經(jīng)明確的法律定義、法律規(guī)范、法律原則和法學(xué)原理等。如果人們遺忘了法治是被定義的秩序，而是全神貫注于在社會關(guān)系中理解法律的意義，這種思維走向雖然具有社會學(xué)意義上的正確性，符合中國傳統(tǒng)的整體、辯證思維方式，但由于僅僅把法律置身于社會關(guān)系之中進(jìn)行要素間的結(jié)合論姿態(tài)，卻沒有找到如何結(jié)合的方法，其所展開的并不是法治所要求的體系性、批判性思考。(24)參見陳金釗：《用體系思維改進(jìn)結(jié)合論、統(tǒng)一論——完善法治思維的戰(zhàn)略措施》，載《東方法學(xué)》2018年第1期。

“如果將法家之‘法’理解為一種國家與民眾之間的約定或‘契約’的話，那么，其‘信德’就體現(xiàn)出了對契約的尊重與保障，這恰恰形成與現(xiàn)代契約觀念的某種暗合。通過對法家‘信德’的剖析，就能夠發(fā)現(xiàn)中國傳統(tǒng)文化中可能存在契約精神的萌芽?！?25)路強(qiáng)：《從“誠信”走向“契約”——法家“信德”中契約精神及現(xiàn)代啟示》，載《人文雜志》2019年第3期。搞法治也需要信德，否則法治無法推論下去?！捌跫s本身是一種外在的約束，將契約提升為一種精神，就是要避免個體主觀情感的不穩(wěn)定性與人們在面對利益時本能所具有的自私性，使得雙方能夠在一種約定的基礎(chǔ)上充分尊重對方的利益。”(26)同⑤。契約還意味著對于外部契約保障體系或制度的信任。遵守契約的信德精神，可以獲得雙贏、共生、共存，法治不僅需要法治邏輯，還需要法治道德，法治道德主要是指尊重約定履行的契約精神。

(三)國家和社會治理現(xiàn)代化需要契約精神

契約概念和精神已經(jīng)沖出私法的領(lǐng)域，而成為當(dāng)代中國法治建設(shè)的基石之一。契約精神不僅要在權(quán)利主體之間，還要在權(quán)力主體與權(quán)利主體、權(quán)力主體與權(quán)力主體之間得到尊重和貫徹。換言之，契約精神不僅要在法治社會建設(shè)過程中，也要在法治國家和法治政府建設(shè)過程中發(fā)揮重大作用。我們知道狹義的契約源自市場經(jīng)濟(jì)的要求，社會經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域中正常的商品交換關(guān)系需要自由和平等的前提。改革開放以來，自然經(jīng)濟(jì)的封閉、保守、局限和自給自足被不斷打破，基于血緣、倫理等級、人治的傳統(tǒng)治理模式在面對陌生人社會時顯得捉襟見肘，人們對契約、平等和法治的呼聲越來越高。契約精神在國家和社會治理現(xiàn)代化的過程中可以發(fā)揮重大作用?！按罅吭黾拥钠跫s現(xiàn)象不僅是可供構(gòu)建新型社會關(guān)系和社會組織借用的理論資源，而且為人們普遍認(rèn)同以契約來解說各種關(guān)系——其中包括國家——創(chuàng)造了一個社會接受條件?！跫s所具有的世俗性，它所隱含的平等、自由功利和理性的原則完全有可能作為一種新的模式被用來構(gòu)建國家和社會。”(27)蘇力：《從契約理論到社會契約理論——一種國家學(xué)說的知識考古學(xué)》，載《中國社會科學(xué)》1996年第3期。至今有關(guān)國家權(quán)力“合法性”的論述大都還是從“社會契約”的擬制開始，即公權(quán)力來自人民的讓渡，我國《憲法》就明確規(guī)定國家權(quán)力屬于人民。要知道任何執(zhí)政黨的合法性都是動態(tài)的，只有不斷提升先進(jìn)性和強(qiáng)化執(zhí)政能力，才能經(jīng)受得住合法性檢驗。(28)參見魏治勛：《執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)合法性分析》，載《法學(xué)論壇》2020年第1期。權(quán)力的合法性不能僅僅依靠過去的歷史功績，歷史終歸是歷史，在和平時期，我們應(yīng)該注意契約精神對法治建設(shè)的作用。(29)參見陳金釗：《以法治中國戰(zhàn)略為目標(biāo)的法學(xué)話語體系建構(gòu)》，載《求是學(xué)刊》2019年第5期。契約精神彰顯黨和政府的先進(jìn)性，訂立并遵守契約的能力成為執(zhí)政能力的標(biāo)志。

總之，契約精神需要在法治國家、法治政府、法治社會一體化建設(shè)中得到貫徹?，F(xiàn)代國家和社會中的契約可以分成兩種形式，一種是橫向契約，調(diào)整民與民的關(guān)系，屬于法治社會的范疇；一種是縱向契約，調(diào)整官與民的關(guān)系(官與官的關(guān)系調(diào)整最終為民服務(wù))，屬于法治國家和法治政府的范疇。橫向契約就是合同和私法，縱向契約就是憲法、行政法等公法和社會法。法治社會的建設(shè)離不開對橫向契約的尊重和貫徹，法治國家和法治政府的建設(shè)離不開對縱向契約的尊重和貫徹。于縱向契約而言，國家權(quán)力來自人民的“合意”，權(quán)力必須服務(wù)于權(quán)利，權(quán)力主體必須依法執(zhí)政、依法行政。(30)參見馬新福：《社會主義法治必須弘揚(yáng)契約精神》，載《中國法學(xué)》1995年第1期。由于權(quán)力較之權(quán)利有更大的擴(kuò)張能力和破壞性，權(quán)力主體對縱向契約的遵守就顯得比權(quán)利主體對橫向契約的遵守還要重要。新時代中權(quán)力張揚(yáng)和權(quán)利絕對化導(dǎo)致的社會矛盾、官民矛盾需要契約精神予以化解。

四、官民關(guān)系的法治化重構(gòu)

“多元主體協(xié)同治理的基本路徑是重構(gòu)政府、社會、公民的關(guān)系?！?31)于江、魏崇輝：《多元主體協(xié)同治理：國家治理現(xiàn)代化之邏輯理路》，載《求實》2015年第4期。將治理主體擬制為法律主體對國家與社會治理具有非常重要的意義。從國家治理法治化的角度看，主體的劃分應(yīng)該滿足建構(gòu)法律關(guān)系的要求。只有成為法律關(guān)系的主體才能成為國家治理的主體，從而能夠開展基于法律的調(diào)整。如果主體不能成為法律關(guān)系主體，就很難用法治思維和法治方式予以調(diào)整。這里的法律關(guān)系包括具體法律關(guān)系和抽象法律關(guān)系。因為國家治理的主體行為很多是制定政策、決策，不像合同那樣的具體法律關(guān)系，只有有了具體主體才能有主體間的權(quán)利義務(wù)或職權(quán)責(zé)任關(guān)系。同時法治之下不存在法外主體，即使是執(zhí)政黨也必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動。世上原本沒有法律，也不存在法律規(guī)范、法律主體和法律調(diào)整機(jī)制等。國家和社會的治理主體都是立法者擬制的產(chǎn)物，目標(biāo)是為法治邏輯的建構(gòu)提供定義(概念)、原則、規(guī)范與主體等前提。

(一)承認(rèn)官民關(guān)系有助于化解社會矛盾

從政治社會學(xué)的角度看，官、民之間的矛盾構(gòu)成了典型的社會矛盾?！肮倜衩茏鳛槭澜绺鲊毡榇嬖诘囊粋€問題，折射出的是以國家為基礎(chǔ)的政治權(quán)力與以民眾為基礎(chǔ)的公民權(quán)利兩者力量的此消彼長?！?32)李海榮：《當(dāng)今中國官民矛盾的類型、成因及治理》，載《教學(xué)與研究》2017年第6期。官民關(guān)系是當(dāng)今政治社會的主要關(guān)系，因而對官民矛盾的分析是觀察現(xiàn)代社會矛盾的重要方式。即使在進(jìn)入社會主義社會以后，這一分析進(jìn)路依然有重要的實踐價值?！吧鐣髁x官民關(guān)系構(gòu)成社會主義政治統(tǒng)治的根本格局，制約著社會主義政治過程，其存在與發(fā)展直接決定著政治發(fā)展?fàn)顩r。健全雙向性的官民關(guān)系，推動官民關(guān)系走向新境界，是我國民主政治大發(fā)展的內(nèi)在需要和基本保證?！?33)劉俊奇：《官民關(guān)系：政治和政治學(xué)的基本問題》，載《江漢論壇》2011年第10期。特別是在中共中央提出用法治思維和法治方式化解社會矛盾以后，如何把社會矛盾納入法律進(jìn)行調(diào)整，并進(jìn)而用法治方式解決。這是對政治家、法學(xué)家研究思路的重大考驗。

在中國歷史上，政治家對于官民之間的矛盾非常重視。水可載舟水也可覆舟的命題探尋的就是官民關(guān)系?！按嬖谟谌祟愓芜^程始終的官民關(guān)系，是與政治過程的客體關(guān)系相對立的主體關(guān)系，因而是貫穿一切政治的重大的基本問題?！?34)同①。在新中國成立之初劉少奇就指出：“人民內(nèi)部的矛盾，現(xiàn)在是大量地表現(xiàn)在人民群眾同領(lǐng)導(dǎo)者之間的矛盾問題上。更確切地講，是表現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)上的官僚主義與人民群眾的矛盾這個問題上?！?35)劉少奇：《劉少奇選集(下)》，人民出版社1985年版，第303頁。在改革開放以后官民矛盾依然存在。中國社會組織的發(fā)展明顯滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，法治社會的建設(shè)明顯滯后；民眾表意和宣泄的渠道沒有及時形成。在這一背景下，“民眾一旦遇到利益訴求方面的事情，首先想到的，往往是找政府解決，而不是像發(fā)達(dá)國家那樣去找法院，或者是工會、行業(yè)協(xié)會等社會組織來解決問題?！?36)吳忠民：《當(dāng)代中國社會“官民矛盾”問題特征分析》，載《教學(xué)與研究》2012年第3期。這就使得權(quán)力者直接面對大量的的民眾利益訴求，官民矛盾不可避免。

對社會矛盾的分析無法離開主體的分類?！皞鹘y(tǒng)契約文化中的官民關(guān)系在契約法律制度和契約實踐中都有明顯體現(xiàn)。當(dāng)今，正確處理官民關(guān)系仍然是一個不容回避的理論問題和實踐問題，官民關(guān)系問題直接影響著構(gòu)建社會主義和諧社會的進(jìn)程。”(37)張姍姍：《傳統(tǒng)契約文化中的官民關(guān)系與社會主義和諧社會的構(gòu)建》，載《長白學(xué)刊》2008年第2期。只有承認(rèn)官民關(guān)系，才能發(fā)現(xiàn)官民矛盾；不承認(rèn)官民矛盾就不可能有民告官的行政訴訟。“客觀政治過程從來都有主體，從來都交織和貫穿著主體關(guān)系，喪失或沒有主體關(guān)系的客體描述和演繹終歸違背政治過程的本來面目，因而根本上是不可接受的?！?38)同①。如果不進(jìn)行主體分類，就無法明確誰跟誰之間的矛盾。有人就主張從政治社會學(xué)的角度恢復(fù)官、民主體的兩分法。因為，國家治理目標(biāo)的實現(xiàn)不僅需要作為管理者的主體——官，還需要民——全體公民的共同努力。之所以要恢復(fù)，是因為在新近形成的傳統(tǒng)思維方式中，存在著權(quán)力主體神秘化的傾向。與法治不相適應(yīng)的政治話語成功修飾了權(quán)力主體。在權(quán)力主體被稱為“仆人”以后，權(quán)力沒有了主體，大家都成了民。然而，“‘官’與‘民’的關(guān)系是社會生活中的主要關(guān)系，無‘民’就無所謂‘官’，‘官’的存在就是‘為民’，‘為民’成為為官之道的理論支點。”(39)張分田、商愛玲：《“設(shè)官為民”的官民關(guān)系論》，載《齊魯學(xué)刊》2011年第6期。這就需要“對‘官’與‘民’進(jìn)行價值回歸，在同一平臺上構(gòu)筑兩者之間的良性關(guān)系。”(40)和靜鈞：《辭職政治學(xué)與官民關(guān)系學(xué)》，載《領(lǐng)導(dǎo)文萃》2009年第1期(下)。官與民這兩類主體劃分的意義在于，通過法學(xué)、法律的擬制，可以把“自然”的社會關(guān)系轉(zhuǎn)化為主體間的法律關(guān)系，以指引、規(guī)范主體的行為，以及運(yùn)用法律手段、法律思維對具體的沖突加以解決。官民關(guān)系不僅是政治關(guān)系而且是法律關(guān)系。為了便于分析社會矛盾，可以通過擬制把政治活動的主體轉(zhuǎn)化為法律主體。這更利于用法治思維分析當(dāng)今社會的矛盾，也更利于用法治方式化解社會矛盾。

(二)官、民可以擬制為抽象法律關(guān)系的主體

“官民之間的沖突與對抗，一直是古今中外國家治理中很難調(diào)和的一對范疇?！?41)李海榮：《當(dāng)今中國官民矛盾的類型、成因及治理》，載《教學(xué)與研究》2017年第6期。中國近代以來官民關(guān)系發(fā)展的趨勢是越來越平等，公民有了更多的權(quán)利、自由。雖然官民關(guān)系中的民主越來越被認(rèn)同，但以權(quán)力壓服管理的解決矛盾方式加劇了官民之間的矛盾。因而必須轉(zhuǎn)變治理方式，實現(xiàn)由管理向治理的轉(zhuǎn)變。然而，“在現(xiàn)代化的道路選擇上，中國特殊的社會轉(zhuǎn)型背景造就了政府主導(dǎo)型的現(xiàn)代化模式。這在很大程度上激發(fā)了公共權(quán)力部門‘為民做主’的行為，政府機(jī)關(guān)也就相應(yīng)地承擔(dān)起對民眾的‘無限責(zé)任’，同時導(dǎo)致民眾對政府的過度依賴?！?42)李海榮：《當(dāng)今中國官民矛盾的類型、成因及治理》，載《教學(xué)與研究》2017年第6期。導(dǎo)致官的權(quán)力更大。在這種背景下就需要法治把權(quán)力圈在法律的籠子里面，把權(quán)力主體納入法律關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會矛盾?！霸谏鐣D(zhuǎn)型的背景下，加強(qiáng)與創(chuàng)新社會管理，把握中國政治系統(tǒng)的內(nèi)在運(yùn)行邏輯，有效化解官民矛盾，重建和諧官民關(guān)系，已然成為一個重要的時代課題。”(43)陳世瑞、曾學(xué)龍：《官民矛盾、群體事件與化解之道》，載《晉陽學(xué)刊》2015年第1期。

法治是當(dāng)今政治的主要方式，因而需要把官民關(guān)系引向法律關(guān)系建構(gòu)。由于法律的基本分類是公法、私法以及后來的社會法，因而關(guān)于主體的基本分類是公法主體、私法主體和社會組織等。由于私法學(xué)(民法學(xué))被稱為權(quán)利之學(xué)，所以，私法主體也被稱為權(quán)利主體，公法學(xué)與權(quán)力聯(lián)系密切，因而也被稱為權(quán)力主體。當(dāng)今法理學(xué)者已經(jīng)能夠非常明顯地區(qū)分權(quán)利與權(quán)力的概念意味著，官、民可以成為抽象法律關(guān)系的主體。所謂抽象法律關(guān)系是指，官民之間的矛盾雖然有很多具體的沖突，但對這種矛盾的分析主要是政治學(xué)、社會學(xué)所研究的社會矛盾，與規(guī)范法學(xué)所研究的具體糾紛不一樣。具體糾紛的法律解決途徑，需要在主體間建構(gòu)具體的法律關(guān)系，但對社會矛盾的分析來看，對個案的分析只是舉例說明。從總體上看，社會學(xué)、政治學(xué)等是對類案的分析研究；規(guī)范法學(xué)分析解決的是個案糾紛；政治社會學(xué)的分析主要是社會矛盾。

(三)用法治國家、法治政府和法治社會化解官民矛盾

基于官民兩種主體的劃分，可以發(fā)現(xiàn)有三種社會矛盾需要化解。這就是官與官、官與民、民與民之間的矛盾。因為官是權(quán)力主體，民是權(quán)利主體，所以這三種矛盾又可以表述為權(quán)力之間的沖突、權(quán)力與權(quán)利之間的沖突、權(quán)利之間的沖突。這些沖突可以納入公法、私法以及社會法的法律關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，因而可以運(yùn)用法治方式予以化解。我們可以將中共十八大提出的法治國家、法治政府和法治社會理解為化解這三種沖突的法治方式。(44)參見陳金釗：《“法治中國”所能解決的基本矛盾分析》，載《學(xué)術(shù)月刊》2016年第4期。不從法學(xué)角度進(jìn)行分析國家治理主體，很難理解法治國家、法治政府和法治社會的區(qū)別。其一，法治國家化解官與官之間的矛盾。法治國家之“國家”是指國家權(quán)力，而國家權(quán)力由官代行。法治國家最主要的目標(biāo)是執(zhí)政黨依法執(zhí)政，把法治作為治國理政的基本方式，并且協(xié)調(diào)官與官權(quán)力之間的沖突，使國家權(quán)力的獲取和行使法治化。其二，法治政府化解官與民之間的矛盾。主要是指把行政權(quán)力納入到法律進(jìn)行調(diào)整，要求政府依法行政，處理好政府權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系，在政府權(quán)力和公民權(quán)利間建構(gòu)平衡關(guān)系。政府不能把公共權(quán)力絕對化，公民也不能把個體權(quán)利絕對化。法治政府就是要在兩者之間維持基本的平衡。其三，法治社會化解民與民之間的矛盾。民是權(quán)利主體，法治社會把作為權(quán)利主體的社會組織、經(jīng)濟(jì)組織等納入法律關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，讓它們在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，依據(jù)憲法、法律實施自治。法治中國戰(zhàn)略從三個層次實現(xiàn)對法律主體的全面覆蓋，把國家、政黨、政府、社會組織、公民等主體都圈進(jìn)法治的籠子，從而達(dá)到?jīng)]有法外主體的法治要求，實現(xiàn)任何主體都必須接受憲法和法律約束的目標(biāo)。

在官官、官民、民民的矛盾中，又屬官民矛盾的化解最為重要而且迫切。因為官與官的關(guān)系調(diào)整是權(quán)力主體內(nèi)部的關(guān)系調(diào)整，可以納入官的大范疇中，最終需要落實到與外部的民的關(guān)系調(diào)整中去，受到后者檢驗；而民民能否自治也受到官民關(guān)系的很大影響，權(quán)利空間的大小與權(quán)力空間呈負(fù)相關(guān)。因此，也可以說法治國家、法治政府和法治社會都致力于理順官民關(guān)系?，F(xiàn)在的官民關(guān)系比歷史上的官民關(guān)系更為復(fù)雜，有很多新時代的特點。中國現(xiàn)階段官民矛盾在各種社會矛盾問題中居重要位置。主要表現(xiàn)在“一是沖突程度的變化，已經(jīng)由以前的個體性矛盾向群體性沖突發(fā)展，表明官民矛盾的指向性更為明確，也說明民眾的維權(quán)抗?fàn)幵谧呦蚪M織聚合，官民矛盾的對抗強(qiáng)度會有所增加；二是矛盾議題的轉(zhuǎn)換，開始由利益之爭走向體制批判，反映出民眾對當(dāng)前利益分配機(jī)制的不滿及對制度合法性的質(zhì)疑；三是互動模式的變更，民眾與政府的獨立利益主體地位在同時彰顯，雙方博弈的范圍與程度都在增強(qiáng)。”(45)同①。一些地方政府“與民爭利”的行為，更是直接加重了“官民矛盾”。政府在公共服務(wù)方面的不到位，也在持續(xù)引發(fā)官民矛盾。政府的重要職責(zé)是要提供基本公共服務(wù)，以確保民眾生活的底線。但政府在這方面的工作并不到位，處置社會矛盾問題缺少制度化的機(jī)制。

法治國家、法治政府和法治社會建設(shè)就是處理官民矛盾的新路徑。“在種種社會矛盾問題當(dāng)中，政府不可避免地扮演著一個舉足輕重的、從一定意義上甚至可以說是處于中心位置的協(xié)調(diào)和整合的角色，而且，在扮演這樣一個重要角色的過程中，官員自身的觀念和職業(yè)行為也經(jīng)歷著一個理念以及職業(yè)行為不斷改變、調(diào)整和發(fā)展的過程。”(46)吳忠民：《當(dāng)代中國社會“官民矛盾”問題特征分析》，載《教學(xué)與研究》2012年第3期。在對官民關(guān)系的處理中需要以民為本，奉行人民中心的立場。過去忠君愛民的雙重關(guān)系，也應(yīng)純化為“為人民服務(wù)”一項任務(wù)?！霸跇?gòu)建社會主義和諧社會這一目標(biāo)的指引下，傳統(tǒng)契約文化的‘官不與民爭利’思想對正確疏導(dǎo)官民關(guān)系起著重要的借鑒意義，它是約束政府和官員行為的重要標(biāo)準(zhǔn)。”(47)張姍姍：《傳統(tǒng)契約文化中的官民關(guān)系與社會主義和諧社會的構(gòu)建》，載《長白學(xué)刊》2008年第2期。官需要奉行契約精神。官要善于管理社會組織，而不是對民的直接統(tǒng)治。要充分重視法治社會的建設(shè)，充分發(fā)揮社會組織、公眾的自治能力，減少政府與公眾的直接對抗?！坝泄τ诿瘢说帽Ｎ弧?，(48)汪繼培：《潛夫論箋校正》，中華書局1985版，第200頁。張官置吏，所以為民也。君為輕、民為重，社稷次之。在權(quán)力行使中，主體獨斷而不獨治。獨斷僅是權(quán)力的行使的過程，任何主體都不可能壟斷所有的權(quán)力，因而需要分權(quán)于官吏，天下不能一人治之，需要設(shè)官與民共治。

結(jié)語

“中國特色社會主義國家治理體系的治理主體，包括中國共產(chǎn)黨、中國人民、政府、社會組織、市場主體等。在不同的治理層次，這些治理主體有著不同的地位和作用?！?49)杜飛進(jìn)：《中國現(xiàn)代化的一個全新維度——論國家和社會治理能力現(xiàn)代化》，載《社會科學(xué)研究》2014年第5期。但不管地位多么重要，作為國家和社會治理主體，國家、政府、社會組織、公民、法人等是平等的。這些主體的平等性來自于這些主體都是擬制的產(chǎn)物，都是法律關(guān)系的主體。然而，在法律成為既定的社會現(xiàn)象以后，人們對一些主體存在的威權(quán)性習(xí)以為常，遺忘了法律主體、法律思維等的擬制性，忽視了契約精神，而把這些擬制的主體當(dāng)成了超人，致使衍生了權(quán)力的過度膨脹，出現(xiàn)了不受節(jié)制的權(quán)力。在主體之間失去了平等、平衡以后，導(dǎo)致了權(quán)力的張揚(yáng)以及權(quán)利的絕對化。這對實現(xiàn)國家和社會治理現(xiàn)代化建設(shè)非常不利。中國近代以來官民關(guān)系發(fā)展的趨勢是越來越平等，雖然官民關(guān)系中的民主越來越被認(rèn)同，但解決矛盾方式的以權(quán)壓權(quán)卻加劇了官民之間的矛盾，因此亟需從統(tǒng)治管理思維轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ沃卫硭季S，將官民關(guān)系重構(gòu)為抽象法律關(guān)系，納入法治的軌道。