網(wǎng)約車行政監(jiān)管困境及對策探究

王宇

摘 要：在“互聯(lián)網(wǎng)+”的諸多新興業(yè)態(tài)中，網(wǎng)約車是交通領(lǐng)域中的典型代表。但由于網(wǎng)約車的新穎性和獨(dú)特性，給行政監(jiān)管帶來了極大的挑戰(zhàn)，主要是由于現(xiàn)行監(jiān)管法律體系尚不健全，政府監(jiān)管角色定位偏差以及監(jiān)管模式滯后。為此，相關(guān)行政部門應(yīng)當(dāng)積極完善現(xiàn)行監(jiān)管體系，政府需要由傳統(tǒng)的“管制型”向“服務(wù)型”監(jiān)管角色轉(zhuǎn)變，并通過打造政企合作的雙重監(jiān)管模式來實(shí)現(xiàn)我國網(wǎng)約車行業(yè)的有效監(jiān)管。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)約車 行政監(jiān)管 政企合作

中圖分類號：F062.6 ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2021）05-049-03

網(wǎng)約車是共享經(jīng)濟(jì)模式下的新生事物，依托于云計算、大數(shù)據(jù)等新興技術(shù)，近年來在我國得到了迅速的發(fā)展。它的出現(xiàn)，不僅充分整合和利用了社會閑置車輛資源，同時極大地便利了民眾出行，具有經(jīng)濟(jì)和社會的雙重效益。但與此同時，快速興起的網(wǎng)約車對傳統(tǒng)巡游出租車行業(yè)產(chǎn)生了巨大沖擊，引發(fā)了一系列的社會問題，給國家行政監(jiān)管帶來了難題。如何通過有效的行政監(jiān)管理順網(wǎng)約車市場與政府的關(guān)系，以此推動網(wǎng)約車行業(yè)的長效、有序和健康發(fā)展，成為了當(dāng)前急需解決的問題。

一、網(wǎng)約車行政監(jiān)管概述

（一）網(wǎng)約車的界定及特點(diǎn)

網(wǎng)約車即網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車，在我國最早于2015年7月國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導(dǎo)意見》中提出。2016年7月，交通運(yùn)輸部、公安部等7個部門聯(lián)合發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）中對網(wǎng)約車做出了更為具體的界定，是指以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托，整合供需信息，提供非巡游的預(yù)約出租汽車服務(wù)的車輛（參見《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》第二條）。

我國第一個網(wǎng)約車運(yùn)營平臺“易到用車”于2010年出現(xiàn)，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和智能手機(jī)的不斷發(fā)展和普及，滴滴打車、神州專車等網(wǎng)約車運(yùn)營平臺也逐漸出現(xiàn)，網(wǎng)約車行業(yè)也在發(fā)展壯大?？梢哉f網(wǎng)約車是時代的產(chǎn)物，同時也反作用于時代發(fā)展，具有跨越交通、信息和科技等多個領(lǐng)域的特點(diǎn)，具體表現(xiàn)為：第一，高效性。網(wǎng)約車通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)精準(zhǔn)、快速地將運(yùn)營車輛和乘客需求加以匹配，減少了雙方的時間成本，并且大量私家車車輛入駐網(wǎng)約車平臺也提高了社會閑置車輛資源的利用率。第二，服務(wù)個性化。乘客在乘坐網(wǎng)約車之前可以根據(jù)自身需求選擇不同舒適度、價位等的個性化服務(wù)，運(yùn)輸服務(wù)結(jié)束后，乘客可以對運(yùn)輸服務(wù)過程進(jìn)行評價，評價直接與司機(jī)的收入掛鉤。第三，交易數(shù)字化。網(wǎng)約車打破了傳統(tǒng)巡游出租車面對面支付的交易方式，通過線上交易與線下服務(wù)相結(jié)合的方式，順應(yīng)了數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢，使得交易更加便捷。

（二）網(wǎng)約車行政監(jiān)管的內(nèi)涵

網(wǎng)約車行政監(jiān)管是指政府監(jiān)管部門根據(jù)現(xiàn)行有效的法律、法規(guī)和規(guī)章，通過一定的行政監(jiān)管模式，即行政監(jiān)管部門在某種監(jiān)管理念和原則基礎(chǔ)之上，運(yùn)用不同監(jiān)管手段和方法所構(gòu)成的行政監(jiān)管體系[1]，對網(wǎng)約車市場調(diào)節(jié)失靈的部分進(jìn)行干預(yù)和監(jiān)管，以保護(hù)網(wǎng)約車行業(yè)的發(fā)展。

具體而言，我國網(wǎng)約車監(jiān)管依據(jù)主要有《行政許可法》《暫行辦法》和各地頒發(fā)的網(wǎng)約車管理實(shí)施細(xì)則等。監(jiān)管對象主要是網(wǎng)約車平臺、車輛和司機(jī)，監(jiān)管內(nèi)容包括平臺運(yùn)營及內(nèi)部管理機(jī)制的合法性，車輛安全性能、服務(wù)質(zhì)量、價格等方面，以及司機(jī)的駕駛資質(zhì)。監(jiān)管主體主要是各級人民政府，隨著網(wǎng)約車行業(yè)的發(fā)展壯大和國家“簡政放權(quán)”的提倡，讓政府將部分監(jiān)管職權(quán)放權(quán)于平臺，使平臺參與網(wǎng)約車監(jiān)管的呼聲也逐漸增多。

二、網(wǎng)約車行政監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)困境

（一）網(wǎng)約車行政監(jiān)管法律體系不完善

1.《暫行辦法》局限性分析?！稌盒修k法》的出臺結(jié)束了網(wǎng)約車為“黑車”的歷史生涯，首次賦予了網(wǎng)約車合法地位，是網(wǎng)約車行業(yè)的重大突破和進(jìn)步。但《暫行辦法》自2016年施行至今，由于受部門規(guī)章的法律位階局限，該辦法就網(wǎng)約車經(jīng)營的許可設(shè)定存有合法性質(zhì)疑。

根據(jù)《立法法》和《行政許可法》的規(guī)定，規(guī)章可以在上位法設(shè)定的行政許范圍內(nèi)做出具體規(guī)定，但不得增設(shè)行政許可。而根據(jù)《暫行辦法》規(guī)定可知（參見《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》第八、十三和十五條），只有《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營許可證》《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車運(yùn)輸證》《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車駕駛員證》三證齊全，網(wǎng)約車經(jīng)營者才初步具備網(wǎng)約車經(jīng)營資格。所謂行政許可的設(shè)定實(shí)則就是對一般自由的剝奪，是一種設(shè)定普遍禁止的行為。《暫行辦法》對“三證”的要求，未能尋得上位法依據(jù)，并且其本質(zhì)上是對沒有“三證”的網(wǎng)約車經(jīng)營者的經(jīng)營禁止，屬于增設(shè)行政許可的行為?！叭C”對網(wǎng)約車經(jīng)營者要求的合理性暫且不論，由于《暫行辦法》的部門規(guī)章屬性，“三證”要求的合法性存在缺陷，使得政府監(jiān)管陷入“底氣不足”的困境。

2.各地網(wǎng)約車管理實(shí)施細(xì)則不足分析。各地為推進(jìn)網(wǎng)約車行業(yè)發(fā)展和治理，紛紛出臺網(wǎng)約車管理實(shí)施細(xì)則，但內(nèi)容規(guī)定在合法性和合理性上存有諸多不當(dāng)之處。一方面，某些實(shí)施細(xì)則規(guī)定違反了上位法。我國《行政許可法》明確規(guī)定，省級政府規(guī)章不得限制其他地區(qū)的個人或企業(yè)到本地從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務(wù)，而部分城市卻規(guī)定網(wǎng)約車車輛須有本地牌照，司機(jī)須為本地戶籍，存有地方保護(hù)和就業(yè)歧視之嫌。另一方面，多數(shù)地方實(shí)施細(xì)則對車輛排氣量、車軸距等條件做出極其嚴(yán)格的限制，將大量本該符合網(wǎng)約車條件的車輛拒之門外，這些限制的合理性也值得探討。

（二）網(wǎng)約車行政監(jiān)管中政府角色的定位偏差

網(wǎng)約車行政監(jiān)管中政府監(jiān)管角色的定位影響著整個行業(yè)監(jiān)管理念和監(jiān)管模式的選擇，對行業(yè)發(fā)展至關(guān)重要。在我國網(wǎng)約車發(fā)展不同階段下，政府的監(jiān)管角色也在不斷地進(jìn)行過渡和轉(zhuǎn)型。在網(wǎng)約車發(fā)展之初，政府尚未熟悉其發(fā)展規(guī)律，采取觀望的態(tài)度，監(jiān)管力度甚微。在這樣的監(jiān)管環(huán)境下網(wǎng)約車迅猛發(fā)展，大量的網(wǎng)約車涌入市場，引發(fā)了侵權(quán)乘客、漫天要件、與巡游出租車搶占市場等一系列社會問題，政府意識到問題嚴(yán)重性后開始迅速發(fā)力，一度將網(wǎng)約車視為“黑車”進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，主導(dǎo)網(wǎng)約車市場經(jīng)濟(jì)的“管制型”政府角色就此形成。直到今日在網(wǎng)約車已經(jīng)取得合法地位的情況下，政府仍然處于“管制型”的監(jiān)管角色中，雖不以“黑車”名義對網(wǎng)約車進(jìn)行打擊，但通過制定嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入條件進(jìn)行監(jiān)管，將本該屬于市場資源配置的事項納入政府的監(jiān)管范圍。黨的十八屆三中全會就曾強(qiáng)調(diào)，要正確處理好政府與市場的關(guān)系，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。而在網(wǎng)約車監(jiān)管問題上，本應(yīng)該是順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的“服務(wù)型”政府，錯誤定位成了主導(dǎo)市場經(jīng)濟(jì)的“管制型”政府，政府監(jiān)管的角色定位偏差嚴(yán)重打擊了網(wǎng)約車市場主體的積極性。

（三）網(wǎng)約車行政監(jiān)管模式因循守舊

目前我國網(wǎng)約車和傳統(tǒng)巡游出租車均是由同一政府管理部門進(jìn)行監(jiān)管，受傳統(tǒng)規(guī)制路徑依賴的影響，我國網(wǎng)約車監(jiān)管依然沿用舊的行政規(guī)制路徑，試圖通過對網(wǎng)約車平臺、司機(jī)、車輛進(jìn)行嚴(yán)格管控[2]。但由于政府監(jiān)管精力和資源的有限性，幾乎不可能對數(shù)以萬計的網(wǎng)約車平臺、車輛和司機(jī)進(jìn)行全面有效的監(jiān)管。為此，政府對網(wǎng)約車監(jiān)管主要采取“重許可，輕監(jiān)管”“重事前監(jiān)管，輕事中、事后監(jiān)管”的方式，這樣不僅壓抑了網(wǎng)約車的市場活力，還引發(fā)由于監(jiān)管不善而帶來的新問題。

網(wǎng)約車本身就是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，其興盛一方面是由于人們?nèi)找嬖鲩L的便利化、個性化出行需求，更重要的一方面是支撐網(wǎng)約車行業(yè)的網(wǎng)約車平臺企業(yè)的出現(xiàn)。網(wǎng)約車平臺企業(yè)是“互聯(lián)網(wǎng)+交通”的新興創(chuàng)造，掌握著大量的數(shù)據(jù)信息，是行業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)龍頭，本身具有更為專業(yè)化和全面化的網(wǎng)約車市場協(xié)調(diào)和監(jiān)管功能。而當(dāng)前的網(wǎng)約車監(jiān)管模式下忽略了平臺的監(jiān)管職能，沿襲著傳統(tǒng)巡游出租車的監(jiān)管套路，將所有的監(jiān)管重任壓在了政府身上，不僅加大了政府的監(jiān)管壓力，也不利于達(dá)到良好的監(jiān)管效果。

三、網(wǎng)約車行政監(jiān)管的完善對策

（一）完善網(wǎng)約車行政監(jiān)管的法律體系

1.提升《暫行辦法》法律位階至行政法規(guī)?！稌盒修k法》的合法性質(zhì)疑根源于部門規(guī)章的法律位階，導(dǎo)致其天生不具備對網(wǎng)約車經(jīng)營許可設(shè)定的資質(zhì)。事實(shí)上，網(wǎng)約車是法律、行政法規(guī)存在立法空白的新興業(yè)態(tài)，通過部門規(guī)章對其進(jìn)行立法規(guī)制顯得強(qiáng)人所難，因為部門規(guī)章這一位階的立法本身的作用就是對上位法進(jìn)行細(xì)化，而不能替代之[3]。現(xiàn)階段，《暫行辦法》已經(jīng)施行五年之久，內(nèi)容規(guī)定的不適性已基本顯現(xiàn)，網(wǎng)約車行業(yè)發(fā)展也逐漸成熟化，有必要對《暫行辦法》的相關(guān)內(nèi)容規(guī)定進(jìn)行修正，并將其提升至行政法規(guī)層面來消除形式上的違法性，以此更好地指導(dǎo)全國網(wǎng)約車的發(fā)展，也便于各地方網(wǎng)約車管理細(xì)則的完善。同時，《暫行辦法》本身就是由國務(wù)院七個部門聯(lián)合發(fā)布的部門規(guī)章，網(wǎng)約車在全國遍地開花，也足以說明這一新興業(yè)態(tài)覆蓋面廣、影響度大，提升《暫行辦法》至行政法規(guī)位階的必要性和可行性均較大。

2.規(guī)范地方網(wǎng)約車管理實(shí)施細(xì)則的制定與實(shí)施。地方網(wǎng)約車管理實(shí)施細(xì)則的制定是地方政府行使“規(guī)定權(quán)”的體現(xiàn)，即對網(wǎng)約車管理的上位法進(jìn)行細(xì)化以便于執(zhí)行，而非“另行規(guī)定”，不得增設(shè)行政許可條件和為相對人設(shè)定義務(wù)。地方細(xì)則中就網(wǎng)約車以及駕駛員的戶籍限制違反了平等原則。車輛排放量、車軸距、車齡等條件的限制應(yīng)當(dāng)處于合理限度，其目的只能服務(wù)于車輛安全，而不得考慮其他不相關(guān)因素，嚴(yán)格遵循行政合理性原則。這就要求地方政府制定、執(zhí)行管理細(xì)則時要做到程序正當(dāng)和責(zé)任行政，因地制宜落實(shí)好上位法的具體規(guī)定和執(zhí)法精神。同時，上級政府要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督，做好相關(guān)的備案和審查工作，定期聽取地方政府就網(wǎng)約車管理的匯報工作，嚴(yán)格規(guī)范好地方網(wǎng)約車管理實(shí)施細(xì)則的制定和執(zhí)法工作。

（二）“服務(wù)型”政府監(jiān)管角色的重新定位

1.作市場競爭引導(dǎo)者，服務(wù)于行業(yè)發(fā)展。網(wǎng)約車市場中有著多重競爭關(guān)系，表現(xiàn)為平臺企業(yè)之間的競爭，運(yùn)營車輛之間對安全、舒適度的競爭，以及司機(jī)個人之間的服務(wù)質(zhì)量競爭。只有充分激發(fā)各個層面的有效競爭，形成自上而下的市場化優(yōu)勝劣汰機(jī)制，才能夠推動整個行業(yè)的質(zhì)變性發(fā)展。充分競爭市場環(huán)境的營造要求政府既不能管得太“死”，也不能放得太“松”，從宏觀上根據(jù)市場運(yùn)行的整體態(tài)勢制定相關(guān)的優(yōu)惠政策，引導(dǎo)網(wǎng)約車參與主體充分發(fā)揮主觀能動性，推出更優(yōu)質(zhì)的公眾出行服務(wù)產(chǎn)品，助推行業(yè)發(fā)展。

2.作公共利益維護(hù)者，服務(wù)于市場失靈。政府監(jiān)管的出發(fā)點(diǎn)是政府監(jiān)管角色定位的關(guān)鍵要素。政府應(yīng)當(dāng)以有效增進(jìn)公共利益為基本原則來把握市場監(jiān)管的尺度，從而便利公眾的交通出行、保障乘客的人身安全[4]。簡而言之，就是網(wǎng)約車出行的便捷性和安全性，前者是網(wǎng)約車興起的根本原因，后者是網(wǎng)約車發(fā)展的基本保障。這是政府在監(jiān)管中應(yīng)當(dāng)抓住的主要矛盾，在達(dá)成上述行政目標(biāo)之后便不再干預(yù)網(wǎng)約車的具體運(yùn)營事務(wù)，由市場進(jìn)行資源的配置。但是市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行出于市場環(huán)境的多變性，不可避免地會發(fā)生市場失靈的現(xiàn)象，此時就需要政府通過“有形之手”進(jìn)行調(diào)控，以推動市場調(diào)節(jié)回到正常軌道。但是政府的調(diào)控監(jiān)管應(yīng)當(dāng)有一定尺度，一旦能夠?qū)崿F(xiàn)網(wǎng)約車運(yùn)行的便捷性和安全性的基本行政目標(biāo)后，其服務(wù)任務(wù)就已經(jīng)完成，需要再次回歸到待命區(qū)，交由市場進(jìn)行自我調(diào)節(jié)。

（三）構(gòu)建政企合作的雙重監(jiān)管模式

1.創(chuàng)建“政府管平臺，平臺管車輛和司機(jī)”模式。政企合作雙重監(jiān)管模式的基本框架是：政府監(jiān)管平臺，平臺監(jiān)管網(wǎng)約車車輛和司機(jī)。在政府和平臺的職權(quán)劃分上，政府應(yīng)當(dāng)保持謙抑性，平臺通過市場機(jī)制能夠有效監(jiān)管，政府不進(jìn)行干預(yù)，對于平臺監(jiān)管不能或者在監(jiān)管中出現(xiàn)問題的，政府部門要及時制定相應(yīng)政策或親自出面處理。政府和企業(yè)的監(jiān)管合作實(shí)則也就是雙方互動統(tǒng)一、取長補(bǔ)短的過程。平臺企業(yè)在運(yùn)營過程中形成了豐富的監(jiān)管“工具”，如行車記錄、乘客評價機(jī)制等，但監(jiān)管權(quán)力有限，多柔性監(jiān)管，強(qiáng)制力較弱。而政府具有監(jiān)管權(quán)力，可以做出強(qiáng)制性的監(jiān)管措施，但是監(jiān)管精力和“工具”有限。二者通過合作監(jiān)管可以在橫向上擴(kuò)大監(jiān)管面，也可以在縱向上增強(qiáng)監(jiān)管力度。對于數(shù)量龐大的網(wǎng)約車車輛和司機(jī)，政府通過“簡政放權(quán)”，由各個平臺通過內(nèi)部管理機(jī)制進(jìn)行監(jiān)管;對于平臺企業(yè)權(quán)力有限、無執(zhí)法權(quán)的問題，平臺可以向政府提供線索由政府出面解決，做出暫扣許可證、加處罰款等懲治力度大的具體行政行為。

2.政企合作監(jiān)管模式的長效穩(wěn)定需雙方共同致力于行業(yè)大數(shù)據(jù)平臺的建設(shè)。各個網(wǎng)約車平臺企業(yè)在運(yùn)營過程中，都會形成各自包括車輛、司機(jī)、乘客和道路狀況等信息在內(nèi)的數(shù)據(jù)庫，如果這些數(shù)據(jù)只存儲于分散的平臺公司，將會形成數(shù)據(jù)孤島[5]。而在政企合作監(jiān)管模式下，就可以發(fā)揮政府對各個平臺的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)作用，多方聚集各個平臺的運(yùn)營數(shù)據(jù)，形成整個網(wǎng)約車行業(yè)的大數(shù)據(jù)平臺，實(shí)現(xiàn)政府、平臺和公眾之間的數(shù)據(jù)共享。政府可以通過大數(shù)據(jù)平臺分析，實(shí)現(xiàn)城市交通資源的優(yōu)化配置和對網(wǎng)約車平臺監(jiān)管策略的及時調(diào)整。各個網(wǎng)約車平臺將有機(jī)會獲取整個行業(yè)的數(shù)據(jù)集合，而非自己企業(yè)的數(shù)據(jù)匯總，制定出更為科學(xué)合理的運(yùn)營和管理制度。網(wǎng)約車行業(yè)數(shù)據(jù)信息的定期公開，也有利于保障網(wǎng)約車乘客的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)?？傊?，網(wǎng)約車行業(yè)大數(shù)據(jù)平臺的建設(shè)需要政府和企業(yè)之間的合作，同時行業(yè)整體的數(shù)據(jù)分析也將會推動政企合作監(jiān)管模式更具有科學(xué)性、動態(tài)性和長效性。

四、結(jié)語

作為“互聯(lián)網(wǎng)+交通”的新興業(yè)態(tài)，網(wǎng)約車行業(yè)的發(fā)展?jié)摿吞魬?zhàn)始終并存著，這是每一個市場化的新生事物都面臨的客觀事實(shí)。要想網(wǎng)約車行業(yè)能夠保持源源不斷的發(fā)展動力，政府必須在鼓勵行業(yè)發(fā)展的同時探索我國網(wǎng)約車行業(yè)的監(jiān)管之策，在固化的行政監(jiān)管法律體系下沿用傳統(tǒng)巡游出租車監(jiān)管模式必然是行不通的。政府需要緊扣行業(yè)發(fā)展脈搏，準(zhǔn)確定位政府自身的監(jiān)管角色，將行業(yè)自律和政府有限介入有效結(jié)合，以此通過國家宏觀層面和地方微觀層面的共同探索，政府調(diào)控和市場調(diào)節(jié)的合作監(jiān)管，協(xié)力推動我國網(wǎng)約車行業(yè)穩(wěn)定長遠(yuǎn)發(fā)展。

[基金項目：黑龍江省哲學(xué)社會科學(xué)研究規(guī)劃項目： 我國網(wǎng)約車平臺法律責(zé)任問題研究（19FXE277）;2020年度國家級大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計劃項目：我國網(wǎng)約車平臺和司機(jī)的法律關(guān)系與責(zé)任承擔(dān)研究（202010225064）。]

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（作者單位：東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院 黑龍江哈爾濱 150000）

（責(zé)編：賈偉）