海南自貿(mào)區(qū)環(huán)境信用評價制度建設(shè)研究

胡穎 鄧義祥

[摘 要]環(huán)境信用評價制度是社會信用評價體系的重要組成部分，對提高企業(yè)環(huán)境守法自覺性、減少監(jiān)管成本具有十分重要的意義。海南自貿(mào)區(qū)是我國社會和經(jīng)濟(jì)改革的先行示范區(qū)，加強(qiáng)環(huán)境信用評價制度建設(shè)，是海南自貿(mào)區(qū)制度改革建設(shè)的重要內(nèi)容。海南環(huán)境信用制度建設(shè)存在缺乏專門的評價機(jī)構(gòu)保障和信息發(fā)布平臺、相關(guān)制度體系建設(shè)不足、沒有較好地發(fā)揮環(huán)境信用的聯(lián)合懲戒和守信激勵兩個方面的作用、公眾參與度不高等問題。在此基礎(chǔ)上，文章提出了進(jìn)一步完善海南信用評價制度建設(shè)的政策建議，包括成立海南自貿(mào)區(qū)環(huán)境信用評價機(jī)構(gòu)、完善海南環(huán)境信用評價制度建設(shè)、加強(qiáng)信息公開、鼓勵公眾參與等。

[關(guān)鍵詞]環(huán)境信用評價;制度建設(shè);海南自貿(mào)區(qū)

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.07.021

1 前言

環(huán)境信用評價制度是環(huán)境保護(hù)體制改革的重要創(chuàng)新，是社會誠信體系建設(shè)的重要組成部分，在推動企業(yè)遵守環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、實現(xiàn)綠色發(fā)展方面將起到“風(fēng)向標(biāo)”和“指揮棒”的作用[1]。我國在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時應(yīng)盡快建立環(huán)境信用評價制度，完善守信激勵和失信聯(lián)合懲戒機(jī)制，倒逼市場改善環(huán)境行為，提高市場主體自律程度，使環(huán)境信用評價制度成為我國生態(tài)文明建設(shè)的有機(jī)組成部分[2-3]。在海南建省30周年大會上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，海南要牢固樹立和全面踐行綠水青山就是金山銀山的理念，在生態(tài)文明體制改革上先行一步，為全國生態(tài)文明建設(shè)作出表率。黨中央支持海南建設(shè)國家生態(tài)文明試驗區(qū)，為全國生態(tài)文明建設(shè)探索經(jīng)驗。要實行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，率先建立現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)監(jiān)管體制。

文章通過對國內(nèi)環(huán)境信用評價制度建設(shè)情況的研究及對海南環(huán)境信用評價制度建設(shè)現(xiàn)狀和問題的分析提出相關(guān)的政策建議，為海南自貿(mào)區(qū)環(huán)境信用評價制度建設(shè)提供參考。

2 我國環(huán)境信用評價制度建設(shè)現(xiàn)狀

2005年11 月原國家環(huán)?？偩殖雠_了《關(guān)于加快推進(jìn)企業(yè)環(huán)境行為評價工作的意見》。自此，我國企業(yè)環(huán)境信用評價制度建設(shè)的試點工作正式開啟，各省相繼開始了企業(yè)環(huán)境信用評價制度建設(shè)的工作。廣東省是首批進(jìn)行企業(yè)環(huán)境信用評價制度建設(shè)的地區(qū)，2006 年廣東省出臺了《重點污染源環(huán)境保護(hù)信用管理試行辦法》（以下簡稱《辦法》），《辦法》將評價標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置為十二個環(huán)保指標(biāo)，企業(yè)環(huán)境信用評價等級分為綠牌、黃牌和紅牌三檔，分別代表環(huán)保誠信企業(yè)、環(huán)保警示企業(yè)和環(huán)保嚴(yán)管企業(yè)，并采取一票否決制的評價方法，對三個檔次的評價結(jié)果給予不同的鼓勵或懲罰辦法[4-5]。該評價標(biāo)準(zhǔn)簡單明確，評價方法便于操作，因此在廣東各地很快得到廣泛的應(yīng)用。與此同時，廣東各地在省企業(yè)環(huán)境信用評價管理試行辦法的基礎(chǔ)上，也出臺了適用于本市的環(huán)境信用評價管理試行辦法。例如，中山市不僅將參評企業(yè)區(qū)分為強(qiáng)制參評和自愿參評兩種類型，從而進(jìn)一步細(xì)化了參評企業(yè)的范圍，而且完善了各自的評價程序和標(biāo)準(zhǔn);深圳市進(jìn)一步細(xì)化了企業(yè)評價結(jié)果等級分類，并對評價結(jié)果優(yōu)良的企業(yè)推出了包括環(huán)保專項資金、綠色信貸等具體的經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠政策[6]。在廣東省的積極推動下，廣州市環(huán)境信用參評企業(yè)從2009 年的268家發(fā)展到2011 年的390 家，其中評價結(jié)果為綠牌的企業(yè)由210家增加到309家，評價結(jié)果為黃紅牌的企業(yè)也積極進(jìn)行整改，主動修復(fù)自身信用評價等級。由此可見，企業(yè)環(huán)境信用評價制度的激勵與約束作用越來越明顯，使得更多的企業(yè)開始重視自身的環(huán)境信用評價結(jié)果[7-8]。

2013年12月18日環(huán)境保護(hù)部、國家發(fā)展改革委、中國人民銀行、中國銀監(jiān)會出臺了《企業(yè)環(huán)境信用評價辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），并于2014 年3 月1 日起實施。該《辦法》進(jìn)一步細(xì)化了評價標(biāo)準(zhǔn)、評價程序和評價結(jié)果的運(yùn)用，并且明確要在全國范圍內(nèi)進(jìn)行企業(yè)環(huán)境信用評價制度建設(shè)，環(huán)境信用評價制度建設(shè)將由廣東等試點地區(qū)向全國推廣實施[9-10]。2018年7月，國務(wù)院印發(fā)《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》（國發(fā)〔2018〕22號），明確要求各地要健全環(huán)境信用評價制度，實施跨部門聯(lián)合獎懲。近幾年江蘇省、四川省、貴州省、山西省、湖南省、重慶市、山東省等都出臺了環(huán)境信用評價制度建設(shè)的相關(guān)文件和政策，其中幾個省還建設(shè)了相對成熟的制度體系[11-12]。

3 海南自貿(mào)區(qū)環(huán)境信用評價制度建設(shè)現(xiàn)狀

3.1 建立了全省涉污企業(yè)統(tǒng)一編碼管理

根據(jù)《海南省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)海南省社會信用體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃的通知》（瓊府辦〔2016〕255號）及《海南省發(fā)展和改革委員會關(guān)于印發(fā)2018年下半年海南省社會信用體系建設(shè)工作計劃的通知》（瓊發(fā)改經(jīng)信〔2018〕1822號），海南省生態(tài)環(huán)境廳參照原省工商局共享的工商企業(yè)信息，完成4695條基于社會信用代碼的全省涉污企業(yè)統(tǒng)一編碼管理，為推進(jìn)環(huán)境信用制度打下了基礎(chǔ)。

3.2 推進(jìn)環(huán)境污染“黑名單”管理

2019年1月30日，制定了《海南省生態(tài)環(huán)境廳環(huán)境污染“黑名單”管理辦法（試行）》（瓊環(huán)察字〔2019〕8號），對納入“黑名單”的企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者給予懲罰：①停止執(zhí)行相關(guān)環(huán)保專項資金支持，對其環(huán)保專項資金項目申請不予批準(zhǔn);②在生態(tài)環(huán)境部門組織的評優(yōu)評獎活動中，不授予其有關(guān)榮譽(yù)稱號。

3.3 推進(jìn)企業(yè)環(huán)境信用信息管理平臺建設(shè)

2019年3月9日，中共海南省委省人民政府發(fā)布《海南省全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)行動方案》（瓊發(fā)〔2019〕6號），強(qiáng)調(diào)健全環(huán)保信用評價、信息強(qiáng)制性披露等制度，將企業(yè)環(huán)境信用信息納入全國信用信息共享平臺和國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)。海南省在“信用中國（海南）”網(wǎng)站開設(shè)專欄，公示環(huán)境信用信息，對失信企業(yè)起到了一定的震懾作用。

4 海南自貿(mào)區(qū)環(huán)境信用評價制度建設(shè)存在的問題

4.1 尚未成立專門的信用評價工作機(jī)構(gòu)

目前海南自貿(mào)區(qū)環(huán)境信用評價工作僅由海南省生態(tài)環(huán)境廳負(fù)責(zé)，尚未成立專門的環(huán)境信用評價工作機(jī)構(gòu)，工作權(quán)威性需進(jìn)一步提高，缺乏專門的人員和經(jīng)費(fèi)保障，也不利于發(fā)揮其他相關(guān)部門的支撐作用[13]。

4.2 尚未出臺環(huán)境信用評價辦法

建立健全環(huán)境信用評價法律法規(guī)體系是環(huán)境信用評價制度建設(shè)的基礎(chǔ)。在國家環(huán)境信用評價相關(guān)管理辦法和要求基礎(chǔ)上，山東省、江蘇省等結(jié)合自身實際情況，相繼制訂了具體的實施辦法。海南目前尚未出臺針對本省自貿(mào)區(qū)特點的省級環(huán)境信用評價辦法，對環(huán)境信用評價范圍、評價程序和標(biāo)準(zhǔn)缺乏明確的規(guī)定[14-15]。

4.3 環(huán)境信用評價黑名單管理仍需進(jìn)一步完善

海南自貿(mào)區(qū)黑名單修復(fù)機(jī)制目前仍不完善。《海南省生態(tài)環(huán)境廳環(huán)境污染“黑名單”管理辦法（試行）》對環(huán)境污染“黑名單”管理期限為2年，期滿后自動解除，不利于企業(yè)自覺履行環(huán)境保護(hù)的法律義務(wù)和責(zé)任。對于納入海南自貿(mào)區(qū)環(huán)境污染“黑名單”的環(huán)境信用失信企業(yè)，目前懲罰措施力度過輕，且局限在環(huán)保部門權(quán)限范圍內(nèi)，沒有實施多部門聯(lián)合獎懲。同時，缺乏與黑名單對應(yīng)的白名單，適當(dāng)?shù)陌酌麊螜C(jī)制可以增強(qiáng)企業(yè)的榮譽(yù)感和自豪感，減少環(huán)境監(jiān)管成本[16-17]。總體上，海南自貿(mào)區(qū)環(huán)境信用評價制度的聯(lián)合懲戒和守信激勵措施尚未真正建立起來，難以充分發(fā)揮環(huán)境信用評價制度對企業(yè)的約束作用[18-19]。

4.4 沒有建立海南自貿(mào)區(qū)環(huán)境信用信息平臺

為推進(jìn)環(huán)境信用評價制度實施，山東、四川、安徽等省結(jié)合本省實際情況，建立了省級環(huán)境信用信息平臺[20-21]。海南自貿(mào)區(qū)尚未建立省級環(huán)境信用信息平臺，不利于企業(yè)環(huán)境信用信息動態(tài)管理和評價，也不利于公眾監(jiān)督和跨部門聯(lián)合獎懲[22-23]。

4.5 公眾參與度不高

海南自貿(mào)區(qū)環(huán)境信用評價工程尚處于起步階段，公眾對環(huán)境信用評價制度了解不夠，參與不足。為更好發(fā)揮環(huán)境信用評價制度的作用，保持環(huán)境信用評價客觀公正，必須加強(qiáng)公眾參與機(jī)制的建設(shè)[24]。

5 加強(qiáng)海南自貿(mào)區(qū)環(huán)境信用評價制度建設(shè)的建議

5.1 成立海南自貿(mào)區(qū)環(huán)境信用評價機(jī)構(gòu)

加強(qiáng)組織機(jī)構(gòu)建設(shè)是開展海南省環(huán)境信用評價制度建設(shè)的前提。要盡快成立環(huán)境信用評價領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)——海南省環(huán)境信用評價委員會，統(tǒng)一組織、領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)全省環(huán)境信用評價工作。建議海南省環(huán)境信用評價委員會主任由省委省政府主要領(lǐng)導(dǎo)兼任，副主任由省生態(tài)環(huán)境廳廳長兼任，成員由省生態(tài)環(huán)境廳、發(fā)展改革委、財政廳、銀保監(jiān)會、工信廳等相關(guān)職能部門分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。同時成立環(huán)境信用評價辦事機(jī)構(gòu)——海南省環(huán)境信用評價委員會辦公室，具體負(fù)責(zé)委員會日常工作。建議將委員會辦公室設(shè)在省生態(tài)環(huán)境廳，明確辦公室的主要職責(zé)、部門設(shè)置、人員編制和經(jīng)費(fèi)預(yù)算，辦公室定期向委員會報告環(huán)境信用評價工作情況。另外，還要完善基層環(huán)境信用評價組織機(jī)構(gòu)建設(shè)。各市、縣成立相應(yīng)的環(huán)境信用委員會，負(fù)責(zé)本市、縣環(huán)境信用評價工作組織、領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)等工作。

5.2 完善海南自貿(mào)區(qū)環(huán)境信用評價制度建設(shè)

5.2.1 出臺海南自貿(mào)區(qū)環(huán)境信用評價實施細(xì)則

盡快出臺海南自貿(mào)區(qū)環(huán)境信用評價實施細(xì)則，細(xì)化環(huán)境信用評價范圍，完善環(huán)境信用評價程序，完善環(huán)境信用評價標(biāo)準(zhǔn)，確保環(huán)境信用評價客觀化、標(biāo)準(zhǔn)化、制度化，建立環(huán)境信用評價長效機(jī)制。

（1）細(xì)化環(huán)境信用評價范圍。建議將以下企業(yè)納入環(huán)境信用評價范圍：一是污染物排放量大或排放有毒有害物質(zhì)的重點排污企業(yè);二是超標(biāo)企業(yè)或受過行政處罰的企業(yè)，包括雙超企業(yè)、資源消耗超標(biāo)企業(yè)和曾受到重大行政處罰的企業(yè);三是規(guī)模較大的第三產(chǎn)業(yè)企業(yè);四是自愿納入環(huán)境信用評價的企業(yè);五是生態(tài)環(huán)境部門認(rèn)為有必要納入環(huán)境信用評價的其他企業(yè)。其中應(yīng)重點加強(qiáng)自貿(mào)區(qū)特色產(chǎn)業(yè)旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、港口航運(yùn)業(yè)的環(huán)境信用評價管理，以適應(yīng)海南自由貿(mào)易區(qū)國際旅游消費(fèi)中心的特點，強(qiáng)化第三產(chǎn)業(yè)環(huán)境信用評價工作的進(jìn)行，逐步規(guī)范第三產(chǎn)業(yè)環(huán)境保護(hù)行為。

（2）完善環(huán)境信用評價程序。建立完善的企業(yè)環(huán)境信用評價程序，包括企業(yè)申請、初評、公示復(fù)核（企業(yè)反饋與公眾監(jiān)督）、上報環(huán)境職能部門、發(fā)布結(jié)果等。建立企業(yè)環(huán)境信用評價定期更新機(jī)制，根據(jù)企業(yè)環(huán)境守法情況和公眾投訴情況，對企業(yè)環(huán)境信用進(jìn)行定期更新。企業(yè)環(huán)境信用信息更新周期一般為一年，對發(fā)生重特大環(huán)境污染事故的企業(yè)，其環(huán)境信用可根據(jù)環(huán)境監(jiān)管要求隨時更新。

（3）完善環(huán)境信用評價標(biāo)準(zhǔn)。以企業(yè)排污許可執(zhí)行情況、環(huán)境污染事故發(fā)生及處置情況、公眾投訴情況等為依據(jù)，建立海南自貿(mào)區(qū)環(huán)境信用量化評價指標(biāo)體系和評價標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)環(huán)境信用評價的客觀性和公平性，減少個人主觀因素對環(huán)境信用評價結(jié)果的影響。

5.2.2 升級環(huán)境污染“黑名單”為環(huán)境信用黑白名單

為發(fā)揮環(huán)境信用評價制度正向激勵和聯(lián)合懲戒兩個方面的作用，有必要將海南省生態(tài)環(huán)境廳環(huán)境污染“黑名單”納入環(huán)境信用黑白名單機(jī)制，將一切損害生態(tài)環(huán)境行為都納入黑名單來源范圍，增加環(huán)境守法企業(yè)環(huán)境信用白名單。構(gòu)建黑白名單進(jìn)出機(jī)制，引導(dǎo)企業(yè)自覺改進(jìn)環(huán)境行為、提高自身環(huán)境信用。建立環(huán)境信用黑白名單機(jī)制信息公開機(jī)制，指定海南自貿(mào)區(qū)環(huán)境信用評價信息平臺為環(huán)境信用黑白名單官方發(fā)布平臺。

建立環(huán)境失信企業(yè)聯(lián)合懲戒機(jī)制，增加失信企業(yè)環(huán)境違法成本，包括：省生態(tài)環(huán)境部門要加大環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法頻率，停止對各類環(huán)境違法企業(yè)環(huán)保資金支持，減少其排污許可證允許排放量，責(zé)令其定期停業(yè)整頓甚至關(guān)停等;信用中國（海南）網(wǎng)站可依據(jù)失信程度將失信企業(yè)及其法人等主要負(fù)責(zé)人列為失信企業(yè)或失信人;省稅務(wù)部門和保險部門可增加失信企業(yè)稅率及保險費(fèi)率;銀行可壓縮甚至停止其信用貸款;證監(jiān)局實行環(huán)境失信企業(yè)上市申請一票否決，對已上市企業(yè)進(jìn)行公開譴責(zé)甚至強(qiáng)制退市;省發(fā)改委可聯(lián)合物價、財政、工信、水利、住建等部門對失信企業(yè)實施差別化電價和水價政策;省交通運(yùn)輸部門可限制失信企業(yè)主要負(fù)責(zé)人乘坐飛機(jī)和高鐵等公共交通工具等。

建立環(huán)境守信企業(yè)激勵機(jī)制，提高守信企業(yè)環(huán)境保護(hù)榮譽(yù)感，包括：生態(tài)環(huán)境部門適當(dāng)減少對環(huán)境守信企業(yè)監(jiān)督執(zhí)法頻率節(jié)約監(jiān)督成本，同等條件下優(yōu)先安排其環(huán)保資金;銀行可降低其貸款利率或增加其信用貸款;稅務(wù)部門可給予其一定稅率優(yōu)惠;守信企業(yè)可在媒體中正面宣傳其環(huán)境信用形象，提高公眾認(rèn)可度等。

5.3 加強(qiáng)信息公開，鼓勵公眾參與

5.3.1 建立海南自貿(mào)區(qū)環(huán)境信用評價信息平臺

權(quán)威的信息發(fā)布機(jī)制能充分發(fā)揮輿論監(jiān)督的力量，保障各部門和社會公眾知情權(quán)。需建立海南自貿(mào)區(qū)環(huán)境信用評價信息平臺，統(tǒng)一全省環(huán)境信用評價信息發(fā)布工作。開展企業(yè)環(huán)境信用評價信息動態(tài)管理，完善信息平臺公眾信息采集和反饋機(jī)制，建立海南自貿(mào)區(qū)環(huán)境信用評價信息平臺與12345信息平臺、信用中國（海南）網(wǎng)站、海南省政府綜合管理平臺的信息接入和交換機(jī)制。建立多部門信息交換和溝通機(jī)制。

5.3.2 加強(qiáng)輿論宣傳，提高公眾參與度

除了環(huán)境信用評價信息平臺，還應(yīng)多方位加強(qiáng)環(huán)境信用評價工作的宣傳力度，提高環(huán)境信用評價的透明度。通過電視、網(wǎng)絡(luò)、報刊和宣傳單等多種形式，宣傳環(huán)境信用評價制度的目的和意義，定期公布環(huán)境信用信息評價結(jié)果，加大環(huán)境失信企業(yè)的曝光力度。通過公眾號、手機(jī)App、熱線電話等多種形式，建立暢通的公眾意見收集和反饋機(jī)制，建立環(huán)境信用信息評價與12369環(huán)保舉報熱線的信息溝通機(jī)制。

6 結(jié)論

環(huán)境信用評價制度是我國環(huán)境保護(hù)的一項重要制度，海南自貿(mào)區(qū)目前已經(jīng)開始起步，建立了全省涉污企業(yè)統(tǒng)一編碼和黑名單管理機(jī)制，并將企業(yè)環(huán)境信息推送至信用中國信息平臺，但總體進(jìn)展較為緩慢。存在的問題主要包括：缺乏專門的評價機(jī)構(gòu)保障和信息發(fā)布平臺;相關(guān)制度體系建設(shè)也存在一定的不足，沒有較好地發(fā)揮環(huán)境信用的聯(lián)合懲戒和守信激勵兩個方面的作用;公眾參與在環(huán)境信用評價中沒有發(fā)揮充分的作用。

針對海南自貿(mào)區(qū)環(huán)境信用評價制度建設(shè)存在的問題，提出了成立海南省環(huán)境信用評價機(jī)構(gòu)，完善海南環(huán)境信用評價制度建設(shè)，加強(qiáng)信息公平、鼓勵公眾參與等方面的政策建議，為豐富和完善海南環(huán)境信用評價制度建設(shè)提供借鑒。

建立和完善海南自貿(mào)區(qū)環(huán)境信用評價體系，是習(xí)近平總書記加強(qiáng)海南生態(tài)文明建設(shè)講話精神的重要內(nèi)容。在逐步落實海南自貿(mào)區(qū)環(huán)境信用評價制度建設(shè)的過程中，需要根據(jù)實際情況，從機(jī)構(gòu)、組織、制度等多方面加以完善和調(diào)整，才能促進(jìn)海南自貿(mào)區(qū)環(huán)境信用評價制度的健康發(fā)展。

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