壓力型體制的壓力路徑與正反饋機制研究

摘要：長期以來，壓力型體制被視為應(yīng)對行政體制運轉(zhuǎn)難題的一種治理模式，上級政府以層層加壓的方式促使下級政府完成任務(wù)，造成了基層壓力過大的現(xiàn)象。在中央提出“基層減負”口號后，為何依舊難改地方政策執(zhí)行的壓力強化局面？文章從歷史路徑、經(jīng)濟路徑、組織路徑三個維度進行分析，研究發(fā)現(xiàn)，三種路徑共同構(gòu)成壓力型體制的壓力來源，壓力來源為正反饋機制的形成提供制度基礎(chǔ)，正反饋機制在執(zhí)行層面具備“壓力有效”的實際效用，從而保障了壓力型體制的運轉(zhuǎn)。

關(guān)鍵詞：壓力型體制；正反饋機制；政策壓力；政策執(zhí)行

作者簡介：陳婧，福建師范大學公共管理學院（福建福州350007）。

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2022）02-0129-04

一、問題的提出

壓力型體制是指上級政府將需要完成的行政任務(wù)轉(zhuǎn)化為數(shù)字指標的形式，層層傳遞給下級政府，并且以某種形式進行考核。隨著我國社會轉(zhuǎn)型和市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，社會組織與公民個人對政府治理提出更高要求，國家治理面臨新一輪挑戰(zhàn)，某種程度上使壓力型體制得到強化。

2019年3月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》（以下簡稱《通知》），明確提出將2019年作為“基層減負年”，要求嚴格控制層層發(fā)文、層層開會，著力解決文山會海反彈回潮的問題；加強計劃管理和監(jiān)督實施，著力解決督查檢查考核過多過頻、過度留痕的問題。多地積極采取措施，解決文山會海、過度留痕等問題，基層負擔開始減輕。但有些地方仍然存在“假減負”“以會議落實文件”“以文件落實文件”的問題[1]，基層面臨“上面千根線，下面一根針”的現(xiàn)實情況仍未得到較好解決，因此有必要對壓力型體制的壓力來源進行深入研究。

組織學派認為，政治發(fā)展進程是政治系統(tǒng)內(nèi)的行動者把控現(xiàn)有資源，自主作出符合現(xiàn)狀的解決方案的綜合生成[2]174。壓力來源于系統(tǒng)內(nèi)正式權(quán)力的施加，出于維護核心權(quán)威的需要，各級政府對政策壓力進行調(diào)控，使之成為有力的政策工具。值得指出的是，一種政治現(xiàn)象的形成和變化需要在一段長期的時間內(nèi)進行分析。可以認為，一旦建立了正反饋機制，通過不斷累積正反饋效應(yīng)，經(jīng)過特定路徑的循環(huán)反復之后，最終形成自我強化的周期[3]21

二、壓力型體制的壓力路徑形成

作為一個人口眾多、幅員遼闊的超大型國家，中國政府高度重視對風險危機的應(yīng)對能力，因此，需要有效的制度安排維護治理格局的總體穩(wěn)定，在這一過程中，壓力路徑得以構(gòu)建。筆者從歷史、經(jīng)濟、組織三方面闡釋壓力型體制的壓力來源。

（一）歷史路徑：壓力來自皇權(quán)的權(quán)威性

從歷史發(fā)展來看，壓力的產(chǎn)生以及存在是為了維護國家政治制度的權(quán)威。政治壓力來源于皇權(quán)對官僚機構(gòu)的強制施壓，這在中國漫長的歷史發(fā)展中有跡可循。

王毓銓先生對中國皇權(quán)政體的運行曾作出這樣的描述：以皇帝為權(quán)力核心，以一個龐大的官僚機構(gòu)為統(tǒng)治機器，在嚴格的等級制度上，它極力保持一種人為的平衡[4]374。中國的封建統(tǒng)治時期，“天下事無大小皆決于上”[5]39，皇權(quán)的至高性有賴于龐大且復雜的官僚體系的執(zhí)行來體現(xiàn)?；蕶?quán)對官僚體系的政策執(zhí)行壓力主要體現(xiàn)在兩個方面。一方面，皇權(quán)通過常規(guī)機制向官僚施壓以達到控制作用。隋唐以來，中央政府設(shè)置了吏、禮、兵、刑、戶、工六部分管國家事務(wù)，以中央常設(shè)機構(gòu)的形式對地方事務(wù)進行統(tǒng)籌。在微觀社會治理層面，“里治”經(jīng)歷了里長官任制、里長職役制和里治官僚化三個階段，使古代社區(qū)治理呈現(xiàn)“皇權(quán)控里、紳權(quán)輔里、民治于里”的結(jié)構(gòu)，皇權(quán)借助紳權(quán)來實現(xiàn)中央對地方的控制，由此否定了“皇權(quán)不下縣”這一說法[6]。由此可見，封建帝制時期，皇權(quán)已經(jīng)全方位滲透到地方各級代理人，皇權(quán)高度控制官僚的政治前途，掌握基層社會的發(fā)展。在這種條件下，常規(guī)管理機制的建立和完善成為皇權(quán)政體統(tǒng)治國家的必然要求。另一方面，皇權(quán)還通過人格化或運動式的管理方式，突破等級制對官僚直接施壓。君主制是一種工具，也是一種制度，是以社會中的“事件”為原料推動制度內(nèi)部各種關(guān)系的運行，君主制的內(nèi)在機制對這些“事件”進行加工，使他們轉(zhuǎn)換為權(quán)力和地位[7]288-289。君主與官僚政府結(jié)構(gòu)之間的復雜關(guān)系，很大程度上是通過官僚們參與的“事件”得到界定的，是否頂?shù)米　懊耖g事件”的壓力并成功化解社會危機，成為考驗官僚能否向上請功的關(guān)鍵要素。一般而言，事件是否啟動依據(jù)其社會影響的大小，關(guān)乎百姓安危的事件，地方官僚會直接向君主請示并尋求幫助，君主同樣需要具體的機會來強調(diào)其對官僚的支配。

長期以來，由這兩種不同的管理機制建立起來的皇權(quán)專制，統(tǒng)攝起封建政治系統(tǒng)的制度網(wǎng)絡(luò)，并逐漸形成路徑依賴，對官僚體系形成巨大的掣肘壓力。

（二）經(jīng)濟路徑：壓力來自社會轉(zhuǎn)型的推動力

改革開放以來，中國經(jīng)濟實現(xiàn)快速增長，創(chuàng)造出一系列“中國奇跡”。同時，經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的巨大壓力也導致各級政府追逐經(jīng)濟趕超的局面。

黨的十八大確定了全面深化改革的重點是經(jīng)濟體制改革，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，讓市場在資源配置中起決定性作用。20世紀80年代之后，中國經(jīng)濟發(fā)展面臨事實上的雙重轉(zhuǎn)型壓力，即從計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟體制，從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會轉(zhuǎn)向工業(yè)社會[8]2。一方面，中國經(jīng)濟并沒有完全摒棄高度集中的計劃經(jīng)濟體制遺留下來的不適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展的落后部分；另一方面，中國在現(xiàn)代化進程中已開始顯露后現(xiàn)代化的弊端，如環(huán)境污染、產(chǎn)能過剩等等。因此，將體制轉(zhuǎn)型作為當前階段的關(guān)鍵矛盾，把推進改革放在實現(xiàn)整體國家戰(zhàn)略的優(yōu)先位置是必然的，其中首要的便是加速深化“放管服”改革，進一步簡政放權(quán)，大力放開束縛地方政府的手腳，給地方政府處理行政事務(wù)的自主性。

在這種前提下，市場競爭與官場競爭的相互嵌入注定其中[9]，市場經(jīng)濟的劇烈變動導致政府行為的非理性化。很長一段時間以來，受上級政府和同級政府經(jīng)濟壓力的推動，對經(jīng)濟數(shù)字的追求成為行政官員政治競爭的重要考核標準，成功者才有機會得到上級政府的青睞，進而獲得政治晉升的機會。換言之，行政官員在地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的貢獻價值，某種程度上相當于其在政治競爭中的晉升名次。舉個例子，官員在對外介紹屬地發(fā)展狀況和程度時，經(jīng)常以地區(qū)GDP、人均GDP等數(shù)值和排名來代表政績。這意味著市場邏輯與官場邏輯密不可分，行政官員要想加入政治競爭的“游戲圈”，需要憑借經(jīng)濟領(lǐng)域的卓越貢獻作為“入場券”。這種來自經(jīng)濟方面的壓力同時也意味著官員在經(jīng)濟追趕過程中為了政績可能會利用手中的權(quán)力進行與組織制度相悖的非理性化行動。

（三）組織路徑：壓力來自現(xiàn)代科層制的結(jié)構(gòu)性

壓力型體制是在現(xiàn)代化和市場化壓力下形成的，是以趕超為目標的計劃經(jīng)濟中的動員體制的延伸，是中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中的產(chǎn)物[10]35。科層制是承載這一體制運行的顯著制度。

自我強化機制可使政治結(jié)果變得“黏性”或持續(xù)。韋伯提出，官僚制組織具有“理性化”特征，對組織施以可預見性的概念界定和標準化的手段，能使科層組織理性化變得可能。權(quán)力來自組織的合法性，為組織所設(shè)定，而附著在權(quán)力要素上的壓力卻并不符合科層組織設(shè)計的初衷，反而作為非理性要素參與組織成員的互動之中，這一要素在組織的長期運行中逐漸與組織結(jié)構(gòu)交融形成特定機制，具有極大的黏性特征，進而加速促進并鞏固組織的結(jié)構(gòu)化。

事實上，正是壓力要素聯(lián)結(jié)了科層組織。中國的壓力型體制建立在科層制基礎(chǔ)之上，保留了組織的層級架構(gòu)，通過行政發(fā)包的分配方式完成任務(wù)。為了保證行政發(fā)包能夠進行下去，需要對行政官員進行高強度激勵，這種強激勵作用于官員追求政績的結(jié)果導向之中，結(jié)果導向?qū)е碌母偁帀毫Υ碳す賳T超額完成行政任務(wù)，一步步走向整體內(nèi)卷的競爭格局。不僅如此，在中央與地方權(quán)力劃分問題上，朱光磊認為，當前的認識水平和制度框架決定中國形成“每一級政府都管理所有的事情”，共同構(gòu)成五級政府之間“職責同構(gòu)”加“條塊分割”的格局，與西方傳統(tǒng)的科層制有極大區(qū)別[11]206。在中國，一個行政單位通常同時隸屬于屬地政府和職能部門，接受屬地政府政策指令的同時，還必須承受來自職能部門的監(jiān)督和委托，由此構(gòu)成了雙重權(quán)威的科層運轉(zhuǎn)結(jié)構(gòu)。在此基礎(chǔ)之上，將政績結(jié)果作為考核標準，最終形成“職責同構(gòu)”的政府職責體系。反觀科層制，明確的等級制、高度專業(yè)化、規(guī)則性強，是一種合理性與合法性相兼容的治理模式。換言之，超大型的國家規(guī)模使中國各組織結(jié)構(gòu)之間的關(guān)聯(lián)更為復雜，維系組織的整體性運轉(zhuǎn)需要考慮更多復雜情況。

三、壓力型體制的正反饋機制的形成

上述三種路徑共同構(gòu)成壓力型體制的壓力來源，來源的確定為正反饋機制的形成提供制度基礎(chǔ)，這種正反饋機制在執(zhí)行層面具備“壓力有效”的實際效用，在運行上呈現(xiàn)制度合法性與組織穩(wěn)定性的矛盾特征。

（一）“壓力有效”的構(gòu)成

有學者指出，政策執(zhí)行具有波動起伏的特征，當政策壓力過大時，地方政府會開啟運動式治理模式對癥下藥[12]。而高度吸引領(lǐng)導注意力的政策，也會因為執(zhí)行過程中壓力的波動和不確定性，導致政策落地時出現(xiàn)與理論預設(shè)相悖的情形[13]。換言之，壓力波動成為影響政策執(zhí)行成效的重要因素，而壓力的形成路徑又要求政策執(zhí)行必須有效。因此在一定程度上，壓力型體制內(nèi)壓力與執(zhí)行形成了“壓力越大，執(zhí)行效用越大”的關(guān)系。如在壓力型體制下，由于基層政府治理資源有限，上級組織強調(diào)的中心工作、黨政同責等會成為政策執(zhí)行的重點。可以認為，“壓力有效”對于政策有序執(zhí)行意義重大。

在制度層面，構(gòu)成“壓力有效”的兩大要素主要是激勵機制與問責機制，“壓力有效”的程度受激勵機制與問責機制之間張力的影響。就激勵機制而言，地方行政官員存在不同的政策執(zhí)行態(tài)度。一種是處于晉升錦標賽[14]軌道的行政官員，普遍追求超額完成各項指標，加速了同級別官員的內(nèi)卷化；另一種是面臨晉升天花板的行政官員，逐漸從增長錦標賽的“求勝”心態(tài)過渡到治理競賽的“求穩(wěn)”心態(tài)[15]，只希望在競賽中達標免責。就問責機制而言，問責源于政策失敗引發(fā)的不可控的系統(tǒng)性風險。換言之，只要沒有發(fā)生重大系統(tǒng)性風險，科層組織則不會輕易啟動問責機制。當問責風險加大時，地方政府也會傾向于通過選擇性問責來補漏。

（二）“壓力有效”的邏輯

當前，地方政府處于應(yīng)對上級制度安排、維護管轄區(qū)域穩(wěn)定的組織情境，進而衍生出行為的制度合法性與組織穩(wěn)定性的矛盾。實踐表明，壓力成為貫穿兩者的重要工具，壓力不僅為制度合法性提供保障，又符合維護組織穩(wěn)定的現(xiàn)實需求，從而為壓力正反饋機制提供動力來源。

一方面，壓力是制度合法性的有效保障。制度合法性是指組織行為符合并得到組織內(nèi)部制度規(guī)范肯定（包含正式制度與非正式制度）。正式制度對政策執(zhí)行起到約束規(guī)范作用，從制度上嚴格規(guī)定各級政府的職能以及各級官員的行政事務(wù)范疇，要求屬地政府運用官方賦予的正式治理資源，按照程序在管轄區(qū)內(nèi)有效完成中央和上級政府下達的政策指令，具有強壓力特性。非正式制度作為正式制度的補充，為打破僵化的科層制提供可能，是在行政官員人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的推動下發(fā)展起來的，具有弱壓力特性?？傮w上看，這兩種制度的有效運行依賴壓力的推動，壓力貫穿于制度制定到政策執(zhí)行，維系著壓力型體制的有序運行。

另一方面，壓力是組織穩(wěn)定的現(xiàn)實需求。組織穩(wěn)定是指屬地政府需要維護中央權(quán)威，維護管轄區(qū)域政治穩(wěn)定。首先，屬地政府要維護中央政府的核心權(quán)威，遵循中央政府對屬地政府的領(lǐng)導和要求，以此保障全國一盤棋這一整體戰(zhàn)略的實現(xiàn)。其次，地區(qū)穩(wěn)定是整體穩(wěn)定的首要前提，屬地政府作為在地的政府機構(gòu)，維護所管轄地區(qū)的社會和諧穩(wěn)定、經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展是應(yīng)有之義，也是屬地政府的組織責任。但是，由于中央與地方存在信息不對稱問題，中央政府的決策出于具體情境原因有時會導致政策對象的非適用性，行政官員一味追求政績也會導致地區(qū)不穩(wěn)定因素產(chǎn)生。這些因素同樣會給區(qū)域治理帶來壓力。

因此，基于“壓力有效”邏輯，壓力在三種路徑的基礎(chǔ)上反過來成為制約政治系統(tǒng)內(nèi)行動者的條件，最終塑造壓力型體制的制度鐵籠，促使行動者遵循同一規(guī)則，壓力型體制的正反饋機制由此得以構(gòu)建，這種正向表現(xiàn)使壓力要素在行政發(fā)包過程中形成“只增不減”的特征。

綜上所述，從歷史路徑來看，封建帝國時期的管理手段在治理超大型國家時仍然有效，壓力的適度調(diào)控被視為保障核心權(quán)威穩(wěn)定的重要手段。從經(jīng)濟路徑來看，對壓力型體制的需求是經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)軌壓力的表現(xiàn)，必須依賴政治系統(tǒng)內(nèi)壓力型體制的運轉(zhuǎn)才能有力應(yīng)對現(xiàn)代社會復雜多變的環(huán)境。從組織路徑來看，中國特有的壓力型體制縱向上增強了各層級政府間的聯(lián)結(jié)，對促進行政組織結(jié)構(gòu)化起到至關(guān)重要的作用。由此，壓力型體制的壓力路徑與其正反饋效應(yīng)共同建構(gòu)起壓力型體制的組織場域。張靜將這種在壓力型體制背景下的政策執(zhí)行反應(yīng)稱之為“反應(yīng)性治理”，這種反應(yīng)性治理的特點是，各級決策者的決定作用較大，他們根據(jù)面臨的社會問題作出反應(yīng)，在穩(wěn)固政權(quán)的考量下加強掌控，同時根據(jù)社會需要不斷調(diào)整有效的辦法[16]254。

未來的國家治理需要進一步關(guān)注壓力型體制背后的運轉(zhuǎn)難題，及時疏通政策執(zhí)行的梗阻，以此完善和優(yōu)化制度安排，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

參考文獻：

[1]新華社.基層減負成效初顯落實到位仍需發(fā)力[EB/OL].http：//www.gov.cn/xinwen/2019-06/27/cont ent_5403842.htm.

[2]米歇爾·克羅齊耶，埃哈爾·費埃德伯格.行動者與系統(tǒng)：集體行動的政治學[M].張月，譯.上海：格致出版社，2017.

[3]保羅·皮爾遜.時間中的政治：歷史、制度與社會分析[M].黎漢基，黃佩璇，譯.南京：江蘇人民出版社，2014.

[4]王毓銓.萊蕪集[M].黎漢基，黃佩璇，譯.北京：中華書局，1983.

[5]王毅.中國皇權(quán)制度研究[M].北京：北京大學出版社，2007.

[6]吳曉林，岳慶磊.皇權(quán)如何下縣：中國社區(qū)治理的“古代樣本”[J].學術(shù)界，2020（10）.

[7]孔飛力.叫魂：1768年中國妖術(shù)大恐慌[M].陳兼，譯.上海：上海三聯(lián)書店，1999.

[8]厲以寧.中國經(jīng)濟雙重轉(zhuǎn)型之路[M].北京：中國人民大學出版社，2013.

[9]周黎安.“官場+市場”與中國增長故事[J].社會，2018（2）.

[10]榮敬本.從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變[M].北京：中央編譯出版社，1998.

[11]朱光磊.當代中國政府過程（第三版）[M].天津：天津人民出版社，2008.

[12]陳家建，張瓊文.政策執(zhí)行波動與基層治理問題[J].社會學研究，2015（3）.

[13]黃冬婭.壓力傳遞與政策執(zhí)行波動——以A省X產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行為例[J].政治學研究，2020（6）.

[14]周黎安.中國地方官員的晉升錦標賽模式研究[J].經(jīng)濟研究，2007（7）.

[15]彭勃，趙吉.從增長錦標賽到治理競賽：我國城市治理方式的轉(zhuǎn)換及其問題[J].內(nèi)蒙古社會科學（漢文版），2019（1）.

[16]張靜.社會治理：組織、觀念與方法[M].北京：商務(wù)印書館，2019.

責任編輯：趙春燕