王杏飛 劉文魁

摘要：環(huán)境公益訴訟中的行民交叉問題是公益訴訟的一個(gè)審判難題。在司法實(shí)踐中探索創(chuàng)立環(huán)境行政附帶民事公益訴訟，對這一問題的緩解具有積極意義，但它缺乏明確的法律依據(jù)。當(dāng)前，環(huán)境公益訴訟可參照行政附帶民事訴訟規(guī)則來解決行政和民事爭議。以檢察機(jī)關(guān)為主要的起訴主體，并尊重其他主體的程序地位;合理界定“環(huán)境”“公共利益”等要素，根據(jù)環(huán)境公益訴訟與行政附帶民事訴訟范圍來確定案件范圍;立足我國環(huán)境公益訴訟審判的特殊性，以有效維護(hù)公益為目的，采取“一并審理”“合一審判”的審判方式。

關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟;行民交叉;行政附帶民事訴訟;一并審理

中圖分類號：A12

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1000-5099（2022）04-0086-09

生態(tài)環(huán)境事關(guān)每個(gè)人的生活與健康。為了破解生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的“公地悲劇”難題，我國高度重視公益訴訟制度建設(shè)與頂層設(shè)計(jì)。2012年修訂的《民事訴訟法》初步確立了民事公益訴訟制度;2014年召開的黨的十八屆四中全會(huì)提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”;2015年全國人大常委會(huì)授權(quán)北京、內(nèi)蒙古等十三個(gè)省、自治區(qū)、直轄市開展為期兩年的公益訴訟試點(diǎn)工作;2017年修訂《民事訴訟法》《行政訴訟法》將試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)上升為國家立法，正式確立檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟和行政公益訴訟制度，中國檢察機(jī)關(guān)開始以新的訴訟方式履行保護(hù)環(huán)境公益職責(zé);2019年十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出“拓展公益訴訟案件范圍”及“完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度”的要求。隨著中國特色社會(huì)主義法律體系的不斷完善，我國公益訴訟制度在實(shí)踐中不斷豐富和完善。就生態(tài)環(huán)境公益訴訟而言，以《行政訴訟法》第61條為依據(jù)，在司法實(shí)踐中探索以行政附帶民事公益訴訟方式來解決環(huán)境領(lǐng)域的行政糾紛與民事糾紛，取得了較為明顯的成效。全國首例環(huán)境行政附帶民事公益訴訟案，即白山市人民檢察院訴白山市江源區(qū)衛(wèi)計(jì)局及江源區(qū)中醫(yī)院案①，采取“分別立案、合并審理、分別裁判”的方式，其積極意義得到最高人民法院和最高人民檢察院的充分肯定。然而，從全國的實(shí)踐來看，該方式并沒有得到普遍適用，也未取得預(yù)期成效。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年7月至2019年10月，全國生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟共立案118 012件，占公益訴訟案件立案總數(shù)的54.96%，而行政附帶民事訴訟案件屈指可數(shù)。這就充分表明，環(huán)境公益訴訟是公益訴訟領(lǐng)域中主抓的重點(diǎn)，而環(huán)境行政附帶民事公益訴訟是重點(diǎn)中的“痛點(diǎn)”。究其原因，環(huán)境公益訴訟中的行民交叉問題在理論上是一個(gè)疑難復(fù)雜的問題。更為重要的是，由于我國現(xiàn)行立法尚未對其做出明確規(guī)定，而參照適用行政附帶民事訴訟制度，在法律依據(jù)、受案范圍及審判方式等方面，既有理論方面的爭議，又有規(guī)則適用上的障礙，至少存在起訴主體單一、受案范圍狹窄、審判規(guī)則粗疏等弊端，嚴(yán)重制約了這一制度功能的發(fā)揮。有鑒于此，本文以《行政訴訟法》第61條為中心，對環(huán)境行政附帶民事公益訴訟的法律依據(jù)、受案范圍及審判方式等基本問題展開系統(tǒng)研究。

一、環(huán)境行政附帶民事公益訴訟的法律依據(jù)及起訴主體

首例環(huán)境行政附帶民事公益訴訟指導(dǎo)案例公布，受到了學(xué)界的廣泛關(guān)注，其原因主要在于：一方面，最高人民檢察院以指導(dǎo)案例形式向全社會(huì)公布該案，有一定的權(quán)威性;另一方面，以行政附帶民事訴訟方式提起環(huán)境公益訴訟確有實(shí)踐創(chuàng)新性。由該指導(dǎo)案例可知，檢察機(jī)關(guān)附帶提起民事公益訴訟的依據(jù)是《行政訴訟法》第61條，該條第1款規(guī)定：“在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機(jī)關(guān)對民事爭議所作的裁決的行政訴訟中，當(dāng)事人申請一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理?！比欢?，這一規(guī)定是適用于行政訴訟一并解決相關(guān)民事爭議，并非行政附帶民事公益訴訟的明確法律依據(jù)。針對行民交叉類環(huán)境公益訴訟案件，提起行政附帶民事公益訴訟，我們?nèi)孕杳鞔_法律依據(jù)及起訴主體問題。

第一，行政附帶民事公益訴訟缺乏直接、明確的法律依據(jù)。2016年最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)于深入開展公益訴訟試點(diǎn)工作有關(guān)問題的意見》（已廢止）明確提出檢察機(jī)關(guān)可以提起行政公益訴訟附帶民事公益訴訟，該意見第14條規(guī)定，“在部分公益案件中，既存在公民法人或其他組織侵害社會(huì)公共利益的違法行為，又存在行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為的違法行為。在兩種違法行為造成同一損害后果，且均符合提起公益訴訟條件的情況下，檢察機(jī)關(guān)可以向人民法院提起行政公益附帶民事公益訴訟，既督促行政機(jī)關(guān)依法正確履行職責(zé)，又同時(shí)追究社會(huì)公共利益侵害人的民事責(zé)任，由人民法院一并審理。”然而，不同于上述規(guī)定，新修訂的《行政訴訟法》及其司法解釋并沒有明確規(guī)定“行政附帶民事訴訟”，更沒有明確規(guī)定“行政附帶民事公益訴訟”。關(guān)于行政附帶民事訴訟制度的相關(guān)規(guī)定，《行政訴訟法》僅在第61條提及“一并審理”制度，此前的行政訴訟法司法解釋（2000年）也規(guī)定了類似條文行政訴訟法司法解釋（2000年）第61條規(guī)定，“被告對平等主體之間民事爭議所作的裁決違法，民事爭議當(dāng)事人要求人民法院一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理?！?。對此規(guī)定有不同的理解，有觀點(diǎn)認(rèn)為屬于行政附帶民事訴訟制度，也有觀點(diǎn)認(rèn)為是一種獨(dú)立的并案審理制度。所謂附帶的意思是：“其一，行政附帶民事訴訟以行政訴訟為主訴和前提，當(dāng)事人不能脫離行政訴訟單獨(dú)向行政審判組織提起民事訴訟請求。其二，行政審判組織本無權(quán)審理民事訴訟，但法律允許它在審理行政訴訟的過程中因民事訴訟與行政訴訟基于同一事實(shí)而順便解決民事爭議?！本痛硕?，《行政訴訟法》第61條應(yīng)作為我國行政附帶民事訴訟制度的法律依據(jù)。但該條與2000年行政訴訟法司法解釋，適用的范圍均為私益訴訟，因此并不能直接適用于行政附帶民事公益訴訟。在一個(gè)案件既可以提起民事公益訴訟也可以提起行政公益訴訟的情況下，是否可以依據(jù)現(xiàn)有規(guī)范提起行政附帶民事訴訟，尚需立法予以明確。

第二，《行政訴訟法》第61條可以“參照”適用。最高人民檢察院公布的首例行政附帶民事公益訴訟指導(dǎo)案例指出，“在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下，檢察機(jī)關(guān)可以參照《行政訴訟法》第61條第1款的規(guī)定，向人民法院提起行政附帶民事公益訴訟，由法院一并審理?！庇纱丝芍?，在立法沒有明確規(guī)定的情況下，《行政訴訟法》第61條可以作為檢察機(jī)關(guān)提起行政附帶民事公益訴訟的法律依據(jù)。就參照適用的正當(dāng)基礎(chǔ)而言，公益訴訟試點(diǎn)階段，《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)實(shí)施辦法》第56條明確規(guī)定，沒有規(guī)定的即適用民事訴訟法、行政訴訟法及相關(guān)司法解釋的規(guī)定。《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第23條的規(guī)定與之基本相同。此外，《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第26條規(guī)定有類似內(nèi)容，同樣也可作為參照適用的依據(jù)。所謂參照即準(zhǔn)用，具體包含三方面意涵，即相似推定、功能需求、適用障礙。具體而言，一是《行政訴訟法》第61條與行政附帶民事公益訴訟規(guī)范之間具有類似性;二是《行政訴訟法》第61條能夠填補(bǔ)行政附帶民事公益訴訟規(guī)范之缺漏;三是《行政訴訟法》第61條直接適用于行政附帶民事公益訴訟存在障礙。顯然，行政附帶民事訴訟與環(huán)境行政附帶民事公益訴訟屬于一般與特殊關(guān)系，二者雖然都涉及行民交叉問題，但前者無法兼顧后者特有的公益性特點(diǎn)，如起訴主體、訴前程序、證明責(zé)任分配等特殊規(guī)則，因此不宜直接適用，故只能作為參照依據(jù)加以適用。

第三，檢察機(jī)關(guān)不宜作為附帶訴訟唯一起訴主體。按照《行政訴訟法》第25條第4款規(guī)定，在環(huán)境行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)是合法起訴主體，但這并不表明檢察機(jī)關(guān)理所當(dāng)然地作為行政附帶民事公益訴訟的唯一起訴主體。根據(jù)《民事訴訟法》第55條第2款規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟，僅為具有補(bǔ)充性訴訟地位的當(dāng)事人，即在沒有法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，才可以向人民法院提起訴訟。因此，以行政公益訴訟為主訴確定檢察機(jī)關(guān)作為行政附帶民事公益訴訟唯一起訴主體。一方面，排除法律規(guī)定的其他機(jī)關(guān)或組織起訴的權(quán)利，與檢察機(jī)關(guān)在民事爭議中補(bǔ)充性訴訟地位不符，無法體現(xiàn)對其他適格當(dāng)事人主體地位的尊重。在實(shí)踐中，為了證明原告為適格訴訟主體，檢察機(jī)關(guān)在提起訴訟前需先行公告，只有公告期滿“沒有適格主體”起訴的情況下，檢察機(jī)關(guān)才可提起民事公益訴訟。如果有其他適格主體提起訴訟，而將行政公益訴訟與民事公益訴訟分開進(jìn)行，就不利于附帶訴訟“效率”的實(shí)現(xiàn)。另一方面，如果提起行政附帶民事公益訴訟的渠道太過狹窄，檢察機(jī)關(guān)很難避免出現(xiàn)辦案精力不足、案件線索不暢的弊端。公益訴訟兩年的試點(diǎn)階段，檢察機(jī)關(guān)共提起公益訴訟案件495件，其中環(huán)境行政附帶民事訴訟案件僅為1件，這一數(shù)據(jù)充分表明，上述顧慮是有現(xiàn)實(shí)依據(jù)的。因此，檢察機(jī)關(guān)與社會(huì)組織共同提起訴訟，處理行政與民事公益訴訟競合問題，“既能發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的優(yōu)勢，避免社會(huì)團(tuán)體維護(hù)公益能力的不足，又可以節(jié)約司法成本、照顧各方利益，平衡社會(huì)關(guān)系”，而且“可以減輕檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟工作的壓力，同時(shí)，又可以充分發(fā)揮其他社會(huì)資益源的功能，能夠及時(shí)有效地保護(hù)公共利益?！绷硗?，從域外立法來看，公民也并非當(dāng)然不可提起公益訴訟。美國1970年《清潔空氣法》第304條率先規(guī)定“任何人均可代表自己提起民事訴訟”，開創(chuàng)了公民提起環(huán)境公益訴訟的先河。其后，《清潔水法》《有毒物質(zhì)控制法》等多部主要環(huán)境法規(guī)均規(guī)定有類似內(nèi)容。我國臺(tái)灣地區(qū)在多部法規(guī)中對環(huán)境公民訴訟作了規(guī)定，如“空氣污染防制法”第81條、“土壤及地下水污染整治法”第49條、“廢棄物清理法”第72條、“水污染防制法”第72條、“海洋污染防制法”第59條等，都允許公民對環(huán)境公害案件提起訴訟。我國澳門地區(qū)“民事訴訟法”第59條也規(guī)定，“對于尤其旨在維護(hù)公共衛(wèi)生、環(huán)境、生活質(zhì)素、文化財(cái)產(chǎn)及公產(chǎn)，以及保障財(cái)貨及勞務(wù)消費(fèi)之訴訟或保全程序，任何享有公民權(quán)利及政治權(quán)利之居民，宗旨涉及有關(guān)利益之社團(tuán)或財(cái)團(tuán)，巿政廳以及檢察院，均有提起以及參與之正當(dāng)性。”因此，將來立法可以考慮將公民納入環(huán)境行政附帶民事公益訴訟起訴主體之列。

綜上所述，在環(huán)境公益訴訟中，行政附帶民事公益訴訟缺乏明確法律依據(jù)，以《行政訴訟法》第61條作為參照適用依據(jù)，檢察機(jī)關(guān)可以提起行政附帶民事公益訴訟，但不宜作為唯一起訴主體。以行政訴訟為主訴確定單一起訴主體，雖然能夠發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的優(yōu)勢，但也有其案件線索不足等缺陷。因此，在法律規(guī)定的其他機(jī)關(guān)或者組織提起訴訟的情況下，檢察機(jī)關(guān)可作為共同訴訟主體參加訴訟。立法層面，還可考慮借鑒部分國家或地區(qū)公民提起環(huán)境公益訴訟立法例，擴(kuò)展公民提起環(huán)境行政附帶民事公益訴訟的起訴渠道。

二、環(huán)境行政附帶民事公益訴訟的受案范圍

環(huán)境行政附帶民事公益訴訟的案件范圍，由環(huán)境公益訴訟與行政附帶民事訴訟的案件范圍共同決定。環(huán)境公益訴訟的范圍即行政公益訴訟和民事公益訴訟的范圍。因此，環(huán)境行政附帶民事公益訴訟的受案范圍，必須同時(shí)滿足行政公益訴訟和民事公益訴訟的受案范圍，而且還須參照《行政訴訟法》第61條規(guī)定的行政附帶民事訴訟的案件范圍加以確定。

（一）環(huán)境公益訴訟的受案范圍

《行政訴訟法》第25條第4款和《民事訴訟法》第55條第2款分別對行政公益訴訟和民事公益訴訟的受案范圍作了規(guī)定。針對環(huán)境公益訴訟的受案范圍，上述兩個(gè)條文均使用“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)”予以列舉，同時(shí)都使用“等”字作為開放型規(guī)定，即采取“列舉+概括”的立法模式。所謂“概括”即對所有損害環(huán)境公共利益行為予以抽象。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第2條規(guī)定，環(huán)境是天然環(huán)境和人工改造環(huán)境的總和。從實(shí)踐來看，損害環(huán)境公共利益的行為主要分為3種基本類型：“一是污染水、氣等環(huán)境要素，二是破壞森林、礦產(chǎn)等自然資源，三是損害濕地、物種等生態(tài)系統(tǒng)。”因此，環(huán)境公益訴訟中損害社會(huì)公共利益的行為主要指污染環(huán)境、破壞自然資源、損害生態(tài)系統(tǒng)等損害行為。而在環(huán)境行政公益訴訟中，損害環(huán)境公共利益的行為專指負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為的行為，而在環(huán)境民事公益訴訟中，損害環(huán)境公共利益的行為指的是民事主體違法致害的行為。

然而，作為判斷環(huán)境公益訴訟受案范圍的重要因素，要對“社會(huì)公共利益”或“公共利益”作出準(zhǔn)確認(rèn)定并非易事。放眼于我國的法律規(guī)范體系，大多數(shù)法律規(guī)范中均含有“社會(huì)公共利益”的概念，既有公法規(guī)范如《人民陪審員法》第15條，也有私法規(guī)范如《民法典》第117條、第132條、第185條等10余個(gè)條文，甚至還有司法解釋如《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》第323條第2款。理論界曾嘗試對這一概念進(jìn)行界定，其中包括概念型認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、框架型認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范型認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)質(zhì)型認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、裁量型認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等，其結(jié)果均如臺(tái)灣學(xué)者蔡志方所言，“只可被描述而無法對其定義”。其原因在于，無論從概念特征入手，還是評判標(biāo)準(zhǔn)入手，都難免會(huì)流于抽象，而“證偽”排除的方式為事后判斷，意味著事先無法清晰界定。因此，“環(huán)境公共利益”中的“公共利益”，作為一個(gè)典型的不確定法律概念，需要法律適用者對其進(jìn)行主觀的補(bǔ)充評價(jià)。

眾所周知，法律的適用離不開法律適用者的主觀評價(jià)。就法律適用結(jié)果的正當(dāng)性而言，法律適用的主觀性并不意味著法律適用者可脫離立法目的任意而為之。環(huán)境公益訴訟是歸屬于公益訴訟的一種特殊訴訟類型，對“環(huán)境公共利益”的認(rèn)定應(yīng)立足于其所屬法律制度的立法目的。反觀我國環(huán)境公益訴訟制度的產(chǎn)生，是一種典型的“實(shí)踐先行”的應(yīng)急型司法，是為彌補(bǔ)行政執(zhí)法功能的不足而尋求司法救濟(jì)的產(chǎn)物。換言之，設(shè)立環(huán)境公益訴訟制度的目的在于，“通過引入司法力量彌補(bǔ)行政執(zhí)法之不足”。因此，基于“目的論”視角，“環(huán)境公共利益”的范圍除列舉類型之外，“概括”認(rèn)定必然要求保持相對謙抑性，將公益訴訟作為在行政機(jī)關(guān)等其他相關(guān)主體不履職或履職不當(dāng)情形的一種兜底性司法保障手段，即“環(huán)境公益訴訟的救濟(jì)對象應(yīng)是那些窮盡了現(xiàn)行法的制度手段，仍得不到充分、切實(shí)保護(hù)的利益和群體，為此才通過法律規(guī)定特殊訴訟形式，為其提供司法救濟(jì)”。

（二）行政附帶民事訴訟的受案范圍

《行政訴訟法》第61條規(guī)定的行政附帶民事訴訟案件范圍包括5種行為類型，即行政許可、行政登記、行政征收、行政征用和行政裁決。除此之外，其他類型的行為并不屬于其受案范圍。換言之，在環(huán)境公益訴訟案件中，負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)限于上述5類行為之一，違法行使職權(quán)或不作為，致使國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，相關(guān)主體才可提起行政附帶民事公益訴訟。也就是說，在上述5類行政行為范圍內(nèi)，行政附帶民事公益訴訟既針對行政機(jī)關(guān)的積極行政行為違法，同時(shí)也針對消極行政行為，且實(shí)踐中多數(shù)針對于后者。相較于2000年行政訴訟法司法解釋第61條，《行政訴訟法》第61條所規(guī)定的5種行為類型，不僅提高了法律規(guī)范的效力級別，而且在案件范圍上也有所擴(kuò)展，有利于行民交叉類案件糾紛的一次性解決。但《行政訴訟法》第61條屬于封閉型規(guī)定，當(dāng)事人申請“一并審理”的案件適用范圍依然十分有限，其限制一方面來自行政行為種類的法定性，另一方面源自行民案件“相關(guān)”性界定。

實(shí)踐證明，對《行政訴訟法》第61條而言，當(dāng)事人申請的案件數(shù)量和最終適用的數(shù)量較少，但在案件類型方面超出了法定范圍，較為典型的是要求履行法定職責(zé)、行政處罰、行政處理等，這些行政案件也可能伴隨相應(yīng)民事爭議，對其一并審理也符合制度設(shè)計(jì)的目的。因此，針對行政附帶民事訴訟受案范圍狹窄的問題，學(xué)者們提出兩條可供選擇的解決路徑：一是擴(kuò)大與細(xì)化《行政訴訟法》第61條的涵攝范圍，例如，將因行政處理行為引發(fā)的行民交叉爭議情形增列其中;二是推進(jìn)一攬子解決行民交叉爭議，允許不受5類行政行為的范圍限制。筆者認(rèn)為，這兩條路徑均以受案范圍擴(kuò)容為目標(biāo)，旨在全面解決行民交叉爭議，實(shí)現(xiàn)訴源治理的根本目標(biāo)，但第二條路徑完全突破立法規(guī)范不受行為種類限制，一方面容易給司法機(jī)關(guān)增加過重的辦案負(fù)擔(dān)，另一方面因受案范圍不明確，很可能造成“立案難”的不良后果，因此應(yīng)當(dāng)采取謹(jǐn)慎態(tài)度。而第一種路徑以《行政訴訟法》第61條為基礎(chǔ)，采取擴(kuò)大與細(xì)化其涵攝范圍的方式，既可滿足司法實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需要，又能兼顧當(dāng)事人對其行為的預(yù)測性，是目前相對可取的路徑選擇。但就擴(kuò)大與細(xì)化的具體方式而言，仍須以司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，針對實(shí)踐中常見多發(fā)的情形，由最高人民法院通過司法解釋、指導(dǎo)案例的形式細(xì)化擴(kuò)張，待時(shí)機(jī)成熟后再從法律層面加以認(rèn)可。

除《行政訴訟法》第61條5種行為類型的限制之外，行政附帶民事訴訟的范圍還受行民案件“相關(guān)”性的影響。所謂“相關(guān)”即行政案件與民事案件之關(guān)聯(lián)關(guān)系，也就是《行政訴訟法》第61條規(guī)定申請“一并審理”的“相關(guān)”民事爭議。一般而言，行民交叉案件的“相關(guān)”關(guān)系分為3種類型：以民事爭議為主行政問題為附屬問題的案件、以行政爭議為主民事問題為附帶的案件以及行政爭議和民事爭議并重的案件江必新教授認(rèn)為，行政與民事的交叉或關(guān)聯(lián)表現(xiàn)形式主要有3大類：第一類是一個(gè)行政行為的合法性必須以一個(gè)民事行為的合法性來作為判斷的前提;第二類是民事法律行為的效力在很大程度上取決于相關(guān)聯(lián)的行政法律行為的效力;第三類是一個(gè)法律行為同時(shí)既侵犯公共利益，又侵犯私益;或者一個(gè)行政相對人，既受到行政機(jī)關(guān)的侵犯，也同時(shí)受到某個(gè)公民或者社會(huì)組織的侵犯，可能是二者分別侵犯，也可能是他們共同侵犯，可能構(gòu)成混合責(zé)任或共同責(zé)任?！缎姓V訟法》第61條規(guī)定的行民交叉案件原則上屬于以民事為基礎(chǔ)的案件，不包括以行政為基礎(chǔ)和并行關(guān)系的民行交叉案件。換言之，行政附帶民事訴訟并不涵蓋行民交叉案件“相關(guān)”關(guān)系的全部范圍。對此，有學(xué)者提出，只要能解決行政爭議，在確保公正獨(dú)立的前提下，不必拘泥于“行政附帶民事訴訟”或者“先民事后行政”，可嘗試多種形式審理。針對行政附帶民事公益訴訟，有學(xué)者提出“有限的行政附帶民事公益訴訟”的觀點(diǎn)，認(rèn)為只有單一類型公益訴訟不能充分救濟(jì)受損公共利益時(shí)，才可以參照行政附帶民事訴訟提起行政附帶民事公益訴訟。

筆者認(rèn)為，在行政附帶民事公益訴訟中，3種行民交叉案件類型，僅局限于以民事為基礎(chǔ)的案件，受案范圍太小不利于實(shí)現(xiàn)訴源治理?！坝邢薜男姓綆袷鹿嬖V訟”以單一類型公益訴訟救濟(jì)不足為前提，雖在案件范圍上有所突破，但并非所有案件都容易在審理結(jié)束前作出救濟(jì)是否充足判斷。因此，對于環(huán)境行政附帶民事公益訴訟而言，3種行民交叉案件類型均應(yīng)作為其案件范圍，至于是否適宜“一并審理”，應(yīng)當(dāng)交由案件承辦法官加以“自由裁量”。

三、環(huán)境行政附帶民事公益訴訟的審判方式

前文已述，《行政訴訟法》第61條初步確立了我國的行政附帶民事訴訟制度。行政訴訟法司法解釋第140—144條對立案、裁判等事項(xiàng)作了進(jìn)一步明確：人民法院在行政訴訟中一并審理相關(guān)民事爭議，應(yīng)當(dāng)分別立案、分別適用法律、分別裁判、分別收取訴訟費(fèi)用。簡稱為“四個(gè)分別”原則。進(jìn)一步細(xì)化了我國的行政附帶民事訴訟審判規(guī)則。較之于豐富的司法實(shí)踐，上述規(guī)范依舊難免粗疏。環(huán)境侵權(quán)訴訟中行民交叉爭議的審判問題，既要參照行政附帶民事訴訟相關(guān)制度，也需根據(jù)自身特點(diǎn)構(gòu)建其相應(yīng)獨(dú)立的審理規(guī)則。

（一）環(huán)境行政附帶民事公益訴訟審判的特殊性

1.程序構(gòu)造的職權(quán)性

近代大陸法系國家民事訴訟基本采行辯論主義，由當(dāng)事人負(fù)責(zé)收集作為裁判基礎(chǔ)的訴訟資料;法院根據(jù)當(dāng)事人提供的訴訟資料進(jìn)行審判。當(dāng)訴訟對象涉及公共利益時(shí)，法院依職權(quán)收集訴訟資料，此即所謂職權(quán)主義。具體而言，職權(quán)主義是指將確定裁判基礎(chǔ)事實(shí)所需資料（訴訟資料）之提出，既委諸于當(dāng)事人的意思，還同時(shí)作為法院職責(zé)予以對待的原則。根據(jù)《環(huán)境民事公益訴訟若干問題解釋》（2020）第9條規(guī)定的訴訟請求釋明制度、第14條規(guī)定的依職權(quán)調(diào)查收集證據(jù)制度、第16條規(guī)定的非約束性自認(rèn)制度等規(guī)定，在環(huán)境公益訴訟中，雙方爭議對象為公共利益，當(dāng)事人不得對其隨意處分，同時(shí)，法院須依職權(quán)積極管理、推進(jìn)訴訟程序，具有較為明顯的職權(quán)主義訴訟特征。

2.訴訟請求的概括性

訴訟中的審判活動(dòng)圍繞當(dāng)事人的訴訟請求而展開。環(huán)境行政附帶民事公益訴訟的訴訟請求由行政公益訴訟請求與民事公益訴訟請求兩部分構(gòu)成。其中，行政公益訴訟請求，針對負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為行為，通常包括請求判令依法全面履行監(jiān)管職責(zé)或撤銷行政行為、確認(rèn)行政行為違法等。民事公益訴訟請求，針對侵害行為人污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為，根據(jù)《環(huán)境民事公益訴訟若干問題解釋》（2020）第19-21條規(guī)定，具體包括：（1）預(yù)防性訴訟請求，如停止侵害、排除妨害、消除危險(xiǎn)等;（2）恢復(fù)性訴訟請求，如恢復(fù)原狀;（3）賠償性訴訟請求，如賠償損失、懲罰性賠償?shù)?。立法將來如能確立環(huán)保司法禁令制度，作為預(yù)防性訴訟請求也可有力制止環(huán)境侵權(quán)行為全國政協(xié)委員、民革中央常委湯維建教授建議，修改《中華人民共和國民事訴訟法》，將環(huán)保司法禁令寫入立法，通過法律規(guī)范調(diào)整，使其充分發(fā)揮有效作用。但受行政執(zhí)法的專業(yè)性、環(huán)境修復(fù)的復(fù)雜性等方面的限制，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政附帶民事公益訴訟，其訴訟請求一般只能簡單概括而無法具體化，法院僅以訴訟請求不具體而簡單駁回起訴，既不利于及時(shí)解決糾紛維護(hù)環(huán)境公共利益，也不符合檢察機(jī)關(guān)跨專業(yè)領(lǐng)域司法的現(xiàn)狀，并且還有可能會(huì)因反復(fù)提起訴訟而浪費(fèi)公共資源。例如，最高人民檢察院（檢例第29號）指導(dǎo)案例，針對行政公益訴訟部分，檢察機(jī)關(guān)請求“判令白山市衛(wèi)生和計(jì)劃生育局履行法定監(jiān)管職責(zé)，責(zé)令白山中醫(yī)院限期對醫(yī)療污水凈化處理設(shè)施進(jìn)行整改”，而法院判決“責(zé)令其履行監(jiān)管職責(zé)，監(jiān)督白山中醫(yī)院在三個(gè)月內(nèi)完成醫(yī)療污水處理設(shè)施的整改”。本案中，檢察機(jī)關(guān)概括性地提出限期整改的訴訟請求，法院判決限期三個(gè)月內(nèi)完成整改，相比之下，法院判決基于雙方辯論，其履行事項(xiàng)更加具體，但要求檢察機(jī)關(guān)提出太過具體的訴請，顯然無法及時(shí)有效維護(hù)環(huán)境公共利益。

3.行政訴訟的優(yōu)先性

環(huán)境公益訴訟的最終目的是維護(hù)受損害的環(huán)境公共利益，兩種公益訴訟方式所不同的是：環(huán)境行政公益訴訟通過糾正行政機(jī)關(guān)或政府引起環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的不當(dāng)行政來達(dá)到最終目的;環(huán)境民事公益訴訟通過糾正民事主體的違法環(huán)境污染或者生態(tài)破壞行為來達(dá)到最終目的。還原環(huán)境損害的發(fā)生過程，其遵循“人的侵害行為—導(dǎo)致環(huán)境要素（或介質(zhì)）損害—最終造成人身財(cái)產(chǎn)或生態(tài)環(huán)境損害”的發(fā)生機(jī)理。然而，行政機(jī)關(guān)對環(huán)境污染或者生態(tài)破壞行為負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)，通過行政訴訟督促行政機(jī)關(guān)正確履行職責(zé)，糾正其違法行使職權(quán)或者不作為的行為，以行政執(zhí)法手段能夠達(dá)到維護(hù)環(huán)境公共利益，則沒有必要借助于民事訴訟的相應(yīng)裁判手段。一方面，行政機(jī)關(guān)是維護(hù)環(huán)境公共利益的第一責(zé)任主體，對環(huán)境污染和破壞生態(tài)的行為負(fù)有監(jiān)管職責(zé)，不能因?yàn)楦綆崞鹈袷略V訟而免于履行職責(zé)。另一方面，行政機(jī)關(guān)擁有豐富的行政資源，優(yōu)先以行政訴訟確定其行政責(zé)任，借助行政資源維護(hù)環(huán)境公共利益，有利于節(jié)約司法資源、減少司法成本。

（二）環(huán)境行政附帶民事公益訴訟的“合一審判”

按照我國行政附帶民事訴訟的審判規(guī)則，行民交叉爭議應(yīng)當(dāng)采取“四個(gè)分別”方式進(jìn)行審判。然而，環(huán)境公益訴訟中的行民交叉案件，除應(yīng)遵守“分別適用法律”這一規(guī)則之外，針對其余三條審判規(guī)則而言，因?yàn)閮煞N訴訟均為公益訴訟，“分別收取訴訟費(fèi)用”規(guī)則并不適用?！胺謩e立案”與“分別裁判”規(guī)則也不宜適用，而應(yīng)采取“合一審判”的方式進(jìn)行審理。

所謂“合一審判”是一種將兩種審判統(tǒng)一于一個(gè)審判程序之中，由同一審判組織對行民交叉爭議一并作出裁判的行政附帶民事訴訟審判方式。具體而言，即由當(dāng)事人以行政附帶民事訴訟起訴狀合一提起訴訟，法院以同一審判組織對行政及民事訴訟一并審理、一并裁判，主要理由如下：

其一，分別立案、分別裁判容易造成重復(fù)勞動(dòng)，既不利于節(jié)約司法成本，也不便于當(dāng)事人進(jìn)行訴訟。行政附帶民事訴訟制度的設(shè)立主要源于訴訟效益原則。所謂“訴訟效益指的是訴訟成本與訴訟收益的函數(shù)比值大小問題。訴訟效益價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，從成本降低的角度看，要求降低訴訟費(fèi)用和律師費(fèi)用，盡量縮短辦案周期，簡化訴訟程序;從收益提高的角度看，運(yùn)用訴訟的主、客觀合并的程序技術(shù)手段，盡可能利用有限的訴訟空間來容納更多的當(dāng)事人或訴訟請求。”而分別立案、分別裁判則意味著當(dāng)事人提交民事、行政兩份起訴狀，法院分別制作民事、行政兩份裁判文書，同時(shí)還可能分開進(jìn)行兩次庭審，整理制作民事、行政兩套案件卷宗，這對于具有關(guān)聯(lián)關(guān)系的行民交叉案件而言，由于兩種訴訟存在部分共同的事實(shí)基礎(chǔ)、證據(jù)資料，不但可能影響司法效率的提升，還會(huì)對司法資源造成極大浪費(fèi)，同時(shí)也不利于減輕當(dāng)事人的訴訟負(fù)擔(dān)。換言之，分別立案、分別裁判有違行政附帶民事訴訟設(shè)立的目的。

其二，環(huán)境行政附帶民事公益訴訟“合一審判”符合司法實(shí)踐的需要。

案例1參見內(nèi)蒙古自治區(qū)烏審旗人民法院（2020）內(nèi)0626行初3號行政公益訴訟附帶民事判決書。：2014年10月，被告曹某在未取得林業(yè)等相關(guān)部門批準(zhǔn)手續(xù)的情況下，推毀自家房屋南側(cè)灌木林（防護(hù)林）地102.06畝種植農(nóng)作物。2016年3月11日，該被告因犯非法占用農(nóng)用地罪，被烏審旗人民法院判處拘役六個(gè)月，并處罰金3 000元。其后，烏審旗人民檢察院向該旗林業(yè)和草原局發(fā)出《檢察建議書》，建議其督促被告曹某恢復(fù)植被。截止起訴前，林業(yè)和草原局并未實(shí)際有效督促被告曹某恢復(fù)植被，被告曹某亦未恢復(fù)被改變用途林地植被，導(dǎo)致公益受損情形依然存在。烏審旗人民檢察院提起行政附帶民事公益訴訟，請求判令被告烏審旗林業(yè)和草原局依法全面履行監(jiān)管職責(zé);請求判令被告曹某對其違法行為所造成的生態(tài)環(huán)境損害予以恢復(fù)植被，或若不能主動(dòng)按時(shí)恢復(fù)植被判令其承擔(dān)修復(fù)費(fèi)用45 310元。法院經(jīng)過審理后作出判決支持公益訴訟人全部訴訟請求。

上述例中，檢察機(jī)關(guān)提交一份行政附帶民事起訴書，一并向法院主張行政、民事公益訴訟請求，法院對兩種訴訟統(tǒng)一編立行政案號，分別適用行政、民事法律規(guī)范進(jìn)行審理后，一并對兩種不同性質(zhì)的訴訟請求作出判決。由此案例來看，“合一審判”無疑是對環(huán)境行政附帶民事公益訴訟審判的一種有益嘗試。同時(shí)說明司法實(shí)踐中對“合一審判”也存在著一定的需求。

其三，“合一審判”參照行政附帶民事訴訟制度，審理順序上應(yīng)先行審理行政公益訴訟，同時(shí)也遵循行政訴訟優(yōu)先性，是否需要“合一審判”由法院根據(jù)案件情況裁量決定。

案例2參見內(nèi)蒙古自治區(qū)呼和浩特市中級人民法院（2017）內(nèi)01行初142號行政判決書。：2015年5月，在呼和浩特市——張家口——延慶輸氣管道工程建設(shè)項(xiàng)目（內(nèi)蒙古呼和浩特市段）施工中，項(xiàng)目承建方新疆石油工程建設(shè)公司和湖北拓林公司擅自采伐林木2.0322公頃（包括一級國家公益林）。2016年10月31日，呼和浩特市新城區(qū)人民檢察院向賽罕區(qū)林業(yè)局發(fā)出《檢察建議書》，要求其即時(shí)履行監(jiān)管職責(zé)。后呼和浩特市人民檢察院認(rèn)為賽罕區(qū)林業(yè)局并未盡到監(jiān)管責(zé)任，于2017年6月20日向本院提起行政附帶民事公益訴訟。請求判令：確認(rèn)賽罕區(qū)林業(yè)局不依法履行法定職責(zé)行為違法;要求湖北拓林公司承擔(dān)林木賠償費(fèi)和生態(tài)恢復(fù)費(fèi)的相應(yīng)民事賠償責(zé)任。訴訟中，檢察機(jī)關(guān)與湖北拓林公司就民事案件達(dá)成調(diào)解，由湖北拓林公司向賽罕區(qū)林業(yè)局繳納林木賠償和生態(tài)修復(fù)費(fèi)，法院另行處理。法院對行政案件作出判決，確認(rèn)被告呼和浩特市賽罕區(qū)林業(yè)局不履行行政職責(zé)的行為違法。

本案例中，環(huán)境行政公益訴訟與民事公益訴訟一并提起，因在訴訟過程中當(dāng)事人雙方就民事部分達(dá)成調(diào)解，法院另行處理，僅對行政部分作出判決，確認(rèn)行政機(jī)關(guān)違法行為。根據(jù)行政訴訟法第61條規(guī)定的“一并審理”制度，法院對行民交叉案件的“一并解決”具有決定權(quán)，對不適宜或者無必要“合并審判”的案件，可以分開進(jìn)行審理。

總之，環(huán)境公益訴訟中的行民交叉問題的處理，需要參照行政附帶民事訴訟“一并審理”制度進(jìn)行“合并審判”，但在訴訟過程中必須兼顧其公益性的特征，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共利益有效保護(hù)為根本目的構(gòu)建審判規(guī)則。

四、結(jié)語

環(huán)境問題與每個(gè)人的生存發(fā)展息息相關(guān)。黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，十分明確地提出將生態(tài)環(huán)境作為公益訴訟的重點(diǎn)領(lǐng)域，足以彰顯環(huán)境公益訴訟制度的特殊性與重要性。環(huán)境公益訴訟中的行民交叉既是一個(gè)實(shí)踐中的難點(diǎn)問題，也是理論上存在爭議的問題。環(huán)境行政附帶民事公益訴訟的實(shí)踐探索，為環(huán)境公共利益的維護(hù)提供了新路徑，也為其法律依據(jù)、受案范圍、審判方式等問題的解決預(yù)留了探討的空間。在我國立法尚未明確規(guī)范行政附帶民事公益訴訟制度前，環(huán)境公益訴訟行民交叉案件“參照”適用行政附帶民事訴訟解決為宜。

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（責(zé)任編輯：蒲應(yīng)秋）

Research on the Issues Crossed between Administrative and Civil Disputes in?Environmental Public Interest Litigation： centering on the “Reference”Application of Administrative Litigation with Incidental Civil Action

WANG Xingfei，LIU Wenkui

（Law School，Southwest University of Political Science and Law，Chongqing，China，401120）

Abstract：The administrative-civil-crossed issue in environmental public interest litigation has been a difficulty in the trial of public interest litigation.The environmental administrative litigation with incidental civil action of public interest established in judicial practice has positive significance for alleviating this problem，but it lacks a clear legal basis.At present，administrative and civil disputes can be resolved together with reference to the administrative litigation with incidental civil action rules.We should take the procuratorate as the main subject of prosecution，and respect the procedural status of other subjects; reasonably define elements such as “environment” and “public interest”，and determine the scope of the case according to the scope of environmental public interest litigation and administrative litigation with incidental civil action; based on the specialty of China’s environmental public interest litigation trial，with the purpose of effectively safeguarding the public interest，adopt the trial methods of “joint trial” and “unified trial”.

Key words：environmental public interest litigation; the administrative-civil-crossed issue; administrative litigation with incidental civil action; joint trial