立法質效實現(xiàn)新提升

文 林鋼威

法律是治國之重器，良法是善治之前提。越是強調法治，越是要提高立法質量。

回望這五年，省人大常委會堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入學習貫徹黨的十九大和二十大精神，在省委領導下，忠實履行憲法法律賦予的職責，堅持以良法保善治促發(fā)展，加快推進高質量發(fā)展、優(yōu)化營商環(huán)境、民生保障、社會治理、生態(tài)環(huán)保等重點領域、新興領域立法。數(shù)字經濟促進條例、外商投資權益保護條例、版權條例、地理標志條例等一批具有全國首創(chuàng)意義和地方特色的法規(guī)相繼出臺。值得一提的是，省人大常委會在全國首創(chuàng)“1+N”省市協(xié)同立法模式推進粵菜發(fā)展促進立法，以“小切口”“小靈快”立法推動民生改善“大變化”；為保護潮劇，指導潮州、汕頭、揭陽三市開展區(qū)域協(xié)同立法，開創(chuàng)了全國在文化領域協(xié)同立法的先例；聚焦基層立法聯(lián)系點建設，推動江門市江海區(qū)人大常委會被確定為全國第二批、廣東省唯一的全國人大常委會法工委基層立法聯(lián)系點……省人大常委會緊抓高質量立法這個關鍵，不斷拓展公眾對立法工作的有序參與，立法工作碩果累累，立法質效實現(xiàn)“新提升”。

省十三屆人大一次會議以來，省人大常委會通過法規(guī)、決定105件，審查批準設區(qū)的市法規(guī)、決定和自治縣單行條例226件，備案審查規(guī)范性文件1 697件。許多都是先行性、創(chuàng)制性的法規(guī)，為保障和促進廣東改革開放和現(xiàn)代化建設提供了有力法律制度支撐，也為國家立法提供了有益探索。

強化國家重大戰(zhàn)略法治保障助推“雙區(qū)”“三大平臺”建設

“要聚焦聚力強化國家重大戰(zhàn)略法治保障，持續(xù)推動粵港澳大灣區(qū)、深圳先行示范區(qū)和橫琴、前海、南沙三大合作平臺等建設?！?022年11月23日，省人大常委會主任黃楚平在省人大深入學習貫徹黨的二十大精神專題研討會上強調。

近年來，省人大常委會不斷強化法治供給，運用法治力量助推“雙區(qū)”和橫琴、前海、南沙三大平臺建設走深、走實。

一方面，省人大常委會出臺關于橫琴粵澳深度合作區(qū)有關管理體制的決定、批準設立橫琴粵澳深度合作區(qū)人民檢察院的決定，為合作區(qū)管理委員會和執(zhí)行委員會的組建、運行提供了法律依據。為了促進大灣區(qū)法律服務融合發(fā)展，省人大常委會在地方立法中作出有針對性的制度安排，不斷推動粵港澳三地法律規(guī)則銜接。其中，《中國（廣東）自由貿易試驗區(qū)條例》對推進大灣區(qū)律師事務所聯(lián)營、合作，完善民商事糾紛多元化解決機制等進行了明確；該條例專設港澳條款，明確深化對港澳服務業(yè)的開放、創(chuàng)新粵港澳口岸通關便利化等。省人大常委會圍繞大灣區(qū)建設中如何發(fā)揮人大職能作用開展專題調研，檢查《中國（廣東）自由貿易試驗區(qū)條例》實施情況，建立健全支持經濟特區(qū)立法特事特辦和對口指導工作機制。

另一方面，積極為港澳企業(yè)來粵投資提供良好法治環(huán)境?！稄V東省自主創(chuàng)新促進條例》首次以地方立法形式明確面向港澳建立省級財政科研資金跨境使用機制，完善大灣區(qū)知識產權跨境保護、信息共享和有效流通等合作發(fā)展機制；《廣東省養(yǎng)老服務條例》鼓勵港澳等境外投資者在內地設立公益性養(yǎng)老機構……

此外，為助力港澳居民來粵就業(yè)生活提供便利化措施，省人大常委會制定《廣東省人才發(fā)展條例》，促進大灣區(qū)人才往來便利化和跨境交流合作；支持大灣區(qū)聯(lián)合開展招才引智；具有港澳職業(yè)資格的金融、會計、教育、醫(yī)療等專業(yè)人才，可以按照規(guī)定在廣東執(zhí)業(yè)。

去年，省人大常委會圍繞粵港澳大灣區(qū)法律服務工作開展專題調研，今年制定《橫琴粵澳深度合作區(qū)發(fā)展促進條例》，全力支持“雙區(qū)”和橫琴、前海、南沙三大平臺建設。

2022年9月，黃楚平主任到省人大常委會基層立法聯(lián)絡單位陽江市城區(qū)白沙街道調研基層立法聯(lián)系點工作（郭晴/攝）

聚焦基層立法聯(lián)系點建設讓民意搭上立法“直通車”

基層立法聯(lián)系點一頭連著立法機關，一頭連著基層群眾，架起了立法機關與基層群眾之間的“直通車”，是新時代發(fā)展全過程人民民主的生動實踐，豐富和拓展了全過程人民民主的內涵。

2015年11月，省人大常委會在全省21個地級以上市各選擇1個縣（市、區(qū)）人大常委會設立省基層立法聯(lián)系點，并由各聯(lián)系點在本轄區(qū)內推薦2家單位（企事業(yè)單位、街道社區(qū)、村委、學校、醫(yī)院等）作為基層立法聯(lián)絡單位。2020年7月，江門市江海區(qū)人大常委會被確定為全國第二批、廣東省唯一的全國人大常委會法工委基層立法聯(lián)系點。近幾年，我省基層立法聯(lián)系點蓬勃發(fā)展，目前省人大常委會在全省設立了21個基層立法聯(lián)系點、51個基層立法聯(lián)絡單位；各地級以上市人大常委會設立了587個基層立法聯(lián)系點和一大批基層立法聯(lián)絡單位。

在實踐中，省人大常委會主要從以下8個方面來發(fā)揮聯(lián)系點功能：編制擬訂省人大常委會立法規(guī)劃、年度立法工作計劃草案，通過聯(lián)系點征求基層干部群眾的意見建議；除涉及國家秘密事項外，一般將法規(guī)草案發(fā)聯(lián)系點征求意見；將聯(lián)系點作為深入開展立法調研的基地，就立法中的問題有針對性地深入聯(lián)系點開展調研或者委托聯(lián)系點開展調研；根據立法工作需要，邀請聯(lián)系點派代表參加立法座談會、論證會、聽證會等，或者在聯(lián)系點召開立法座談會、論證會、聽證會等，直接聽取基層干部群眾意見；以聯(lián)系點為依托，跟蹤了解地方性法規(guī)實施情況，及時掌握地方性法規(guī)在實施過程中出現(xiàn)的問題，收集聯(lián)系點對修改完善有關地方性法規(guī)的建議；根據需要，將全國人大常委會向省人大常委會征求意見的法律草案發(fā)聯(lián)系點征求意見；結合立法工作，通過聯(lián)系點開展以憲法為核心的法治宣傳活動，探索法治宣傳的有效途徑、方式，增強實效性；通過聯(lián)系點收集基層干部群眾提出的其他立法意見和建議。

經過多年發(fā)展，我省基層立法聯(lián)系點制定了完備的工作制度，形成了一張“橫向到邊、縱向到底”的覆蓋全省、類型豐富、要素齊備的全省基層立法聯(lián)系點工作網絡，通過多種方式不斷拓寬群眾參與立法的渠道，逐漸成為民主民意表達的重要平臺和載體，生動詮釋了立法全過程人民民主，切實架起了百姓與立法機關之間的“連心橋”，使“高大上”的立法走進了尋常百姓家。

加強法規(guī)審查指導工作推進省市區(qū)域協(xié)同立法

五年來，省人大常委會注重提高立法質量，嚴把合法性審查標準，認真做好法規(guī)審查指導工作。加強立項指導，及時了解各市年度立法計劃安排。增強征求意見和專家論證實效，對一些重點難點問題加強溝通協(xié)調，推動妥善解決。探索推進省市區(qū)域協(xié)同立法，指導有相同立法需求的市積極開展區(qū)域協(xié)同立法，建立協(xié)同立法機制。如指導廣佛軌道交通協(xié)同立法，推進廣州、佛山兩市簽訂加強協(xié)同立法合作協(xié)議；去年，省人大常委會突破傳統(tǒng)同一位階立法主體的協(xié)同立法模式，在全國率先探索創(chuàng)新了省市“1+N”協(xié)同立法新模式，由省人大常委會與汕頭、佛山、梅州、江門、潮州等市人大常委會同步推進，將廣東“粵菜師傅”工程中行之有效的政策舉措上升固化為法規(guī)條文，做成改善民生促進就業(yè)和產業(yè)發(fā)展的大文章。此外，省人大常委會還指導汕頭、潮州、揭陽開展潮劇保護協(xié)同立法，推進三市簽訂協(xié)同立法合作協(xié)議。

潮劇迄今已有580年的歷史，是廣東三大地方劇種之一，被譽為“南國鮮花”，是潮汕文化的核心內容和亮麗名片。作為國家非物質文化遺產，潮劇是聯(lián)系海內外潮人的文化橋梁和精神紐帶，更是汕頭、潮州、揭陽等市共同的精神財富。

在省十三屆人大四次會議代表團分組會議上，潮州市代表團的省人大代表提出了開展潮劇保護協(xié)同立法的建議。隨后由潮州市牽頭，經與汕頭市、揭陽市多次協(xié)商，達成潮劇保護協(xié)同立法共識。省人大常委會及時推進，支持指導汕頭、潮州、揭陽三市開展潮劇保護協(xié)同立法。從確定協(xié)同立項到表決通過，到2021年11月提請省人大常委會會議審查批準，歷時8個月，終結碩果。2021年12月，省十三屆人大常委會第三十七次會議于同日分別審查批準了《汕頭市潮劇保護傳承條例》《潮州市潮劇保護傳承條例》《揭陽市潮劇保護傳承條例》，這是省人大常委會和有關市人大常委會在文化領域開展區(qū)域協(xié)同立法的一個有益的探索和實踐，也是我省開展區(qū)域協(xié)同立法首結碩果的立法項目。

省人大常委會在推動潮劇協(xié)同立法的過程中，充分發(fā)揮在設區(qū)的市立法工作中的指導和支持作用，如提前介入深入實地開展調研、座談，組織召開三市協(xié)同立法座談會進行推動部署，創(chuàng)新協(xié)同立法論證形式，嚴把合法性審查關，對三市的法規(guī)進行全面審查，等等。

值得關注的是，本次區(qū)域協(xié)同立法的最大亮點是三地立法機關達成共識，在9個方面建立完善潮劇保護傳承區(qū)域合作機制：如在共同設立潮劇藝術節(jié)、建立區(qū)域名家收徒傳藝機制、協(xié)作開展區(qū)域潮劇人才培養(yǎng)等方面開展合作。

開展三市潮劇保護協(xié)同立法，在我省尚屬首次。省人大常委會和各有關市人大常委會注重從首次協(xié)同立法的實踐中積累經驗，從立項上下功夫；堅持機制先行，注重發(fā)揮地方人大在協(xié)同立法工作中的主導作用；統(tǒng)籌兼顧協(xié)同各方面共同需求與本地地方特色，提高立法質量，在進一步探索協(xié)同立法中繼續(xù)邁進。

2022年9月，黃楚平主任到廣州酒家集團調研預制菜質量標準情況（郭晴/攝）

以“小切口”“小靈快”立法推動民生改善“大變化”

習近平總書記多次強調，就業(yè)是永恒的課題，牽動著千家萬戶的生活，任何時候都要抓好；要把實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略擺在優(yōu)先位置。習近平總書記在兩次視察廣東期間，也多次對促進就業(yè)、鄉(xiāng)村振興、文化傳承作出重要指示。為貫徹落實習近平總書記重要講話和重要指示精神，推動落實就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，2018年4月，省委、省政府提出實施“粵菜師傅”工程，立足保就業(yè)惠民生的初心，以技能提升促進穩(wěn)定就業(yè)、帶動收入增長。

但粵菜發(fā)展仍存在品牌建設和保護不足、傳統(tǒng)技藝傳承創(chuàng)新支持力度不夠等突出問題，以及預制菜產業(yè)發(fā)展、餐飲企業(yè)業(yè)態(tài)創(chuàng)新等新情況新問題。為解決粵菜發(fā)展中的全省共性問題，推動粵菜產業(yè)高質量發(fā)展，又兼顧三大地方特色風味菜的各自特點，推動交錯協(xié)同發(fā)展，成為粵菜立法的首要難題。經過認真研究謀劃，省人大常委會將制定《廣東省粵菜發(fā)展促進條例》（以下簡稱《條例》）作為重點立法項目，在全國率先就推動地方菜發(fā)展探索“小切口”“小快靈”立法，采取“1+N”省市協(xié)同立法模式，“1”即省制定一個粵菜發(fā)展促進的總條例，“N”即汕頭、佛山、江門、潮州、梅州5個立法意愿較強、地域優(yōu)勢突出的市結合“廣府菜”“潮州菜（潮汕菜）”“客家菜”等當?shù)靥厣L味菜分別制定相關條例。省與市條例圍繞突出地方特色和“小切口”“小靈快”的立法要求，在具體內容上統(tǒng)分結合、相互呼應、緊密銜接、各有側重。一方面以全局統(tǒng)籌局部發(fā)展，協(xié)同共治、整體推進，另一方面以局部突破全局發(fā)展，優(yōu)勢互補、交錯互融。

《條例》以“菜”為名，但目的并不僅僅是“菜”，更重要的是圍繞粵菜產業(yè)促進、人才培養(yǎng)、文化傳承傳播建立健全相關法規(guī)制度，將“粵菜師傅”工程中經過實踐檢驗、真正有效管用的政策舉措上升為法規(guī)條文，切實以“小切口”“小靈快”在推動群眾就業(yè)致富、改善民生、共同富裕上實現(xiàn)“大變化”?！?/p>