基于高校財務(wù)治理的獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)問題思考

侯龍

摘?要：獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)是國家引導(dǎo)民辦高等教育健康規(guī)范發(fā)展的重要舉措，對推動教育公平，實現(xiàn)高等教育治理體系及治理能力現(xiàn)代化起著至關(guān)重要的作用。本文基于高校財務(wù)治理的邏輯與理念，分析獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)過程存在的制約因素，提出轉(zhuǎn)變財務(wù)思維、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、健全內(nèi)部控制及暢通運行機(jī)制的建議，從而高效、穩(wěn)步推進(jìn)獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)事宜。

關(guān)鍵詞：獨立學(xué)院；轉(zhuǎn)設(shè)；利益相關(guān)者；財務(wù)治理

中圖分類號：F23?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A??doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.15.041

0?引言

獨立學(xué)院作為我國高等教育大眾化的產(chǎn)物，在創(chuàng)辦初期有效化解了公共教育資源不足的難題，為中國高等教育全面普及做出了應(yīng)有的歷史貢獻(xiàn)。但隨其跨越式發(fā)展及教育制度、環(huán)境的日臻完善，依靠政策紅利建立起的多重優(yōu)勢對教育整體的公平、有序競爭產(chǎn)生不良沖擊，“套”在母體高校下的“獨立”也逐步成為自身發(fā)展的局限。為此，國家先后通過獨立學(xué)院規(guī)范設(shè)置文件及《民辦教育促進(jìn)法》修訂，引導(dǎo)獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)完成變革，但實施進(jìn)程整體緩慢。2008-2019年經(jīng)教育部驗收并批復(fù)的獨立學(xué)院68所，累加已停辦的，完成占比僅23.40%。直至2020年5月教育部《關(guān)于加快推進(jìn)獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作的實施方案》（教發(fā)廳[2020]2號）的發(fā)布，轉(zhuǎn)設(shè)任務(wù)隨即成為各高校設(shè)置工作的重中之重，新一輪的轉(zhuǎn)設(shè)大幕全面拉開。截至2021年底，全國獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)完成165所，已停辦狀態(tài)11所，仍有153所獨立學(xué)院待轉(zhuǎn)設(shè)，詳見圖1。其中，廣西9所獨立學(xué)院已完成轉(zhuǎn)設(shè)5所，2所待教育部批復(fù)，剩余2所正在轉(zhuǎn)設(shè)進(jìn)行中。

通過實地調(diào)研及經(jīng)驗總結(jié)不難看出，獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)本質(zhì)是區(qū)域或局部教育資源的重組和利益再分配。轉(zhuǎn)設(shè)的重難點在于事件牽扯多方利益主體，如政府部門、現(xiàn)有的社會舉辦方、教職員工、學(xué)生家長、各類校友、關(guān)聯(lián)企業(yè)、相關(guān)科研機(jī)構(gòu)等，多方博弈中存在大量不確定風(fēng)險，信息的不對稱及權(quán)責(zé)不清致使利益相關(guān)者之間容易發(fā)生財權(quán)關(guān)系的失衡，阻礙轉(zhuǎn)設(shè)進(jìn)程。因此，想要穩(wěn)步推進(jìn)轉(zhuǎn)設(shè)事宜，重視利益相關(guān)者的關(guān)系調(diào)和及財權(quán)配置成為事件成功落地的關(guān)鍵，這與現(xiàn)代大學(xué)制度下財務(wù)治理的邏輯與理念正好不謀而合。

高校財務(wù)治理的內(nèi)涵釋義，業(yè)界學(xué)者已開展過大量、廣泛的研究并獲得普遍認(rèn)可。它是高校在人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)及文化傳承與創(chuàng)新過程中為了協(xié)調(diào)和平衡各方利益相關(guān)者之間的權(quán)力關(guān)系所做的制度安排及流程設(shè)計，既包含內(nèi)部財務(wù)決策、執(zhí)行、監(jiān)督的財權(quán)配置，還包括外部治理要素在內(nèi)部治理過程中的嵌入與協(xié)同。財務(wù)治理是大學(xué)治理的核心要素及重要組成部分，其能力水平高低、體系完善與否，在很大程度上關(guān)系著轉(zhuǎn)設(shè)進(jìn)程中資源的優(yōu)化重組、財務(wù)風(fēng)險防范、學(xué)科發(fā)展前景以及多方利益主體最終能否達(dá)成合作共識，實現(xiàn)轉(zhuǎn)設(shè)目標(biāo)。

1?文獻(xiàn)綜述

隨著獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作的升溫，相關(guān)的文獻(xiàn)與研究也逐步增多，并呈現(xiàn)出視角多元、內(nèi)容豐富的特點，既有對未完成轉(zhuǎn)設(shè)前困難的分析與建議，又有轉(zhuǎn)設(shè)后獨立學(xué)院可持續(xù)良性發(fā)展的探究。如任強(qiáng)總結(jié)出當(dāng)前獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)主要面臨認(rèn)知困境、轉(zhuǎn)型困境、達(dá)標(biāo)困境、產(chǎn)權(quán)困境、發(fā)展困境五大方面的挑戰(zhàn)；彭華安則從母體高校的轉(zhuǎn)設(shè)意愿及地方財政壓力面展開了論述；羅麗對轉(zhuǎn)設(shè)后師資隊伍建設(shè)給出了路徑優(yōu)化建議；黃勁則對轉(zhuǎn)設(shè)后品牌競爭力的提升與管理做出了研究?？傮w來看，已有研究對轉(zhuǎn)設(shè)前后局部矛盾和具體問題的分析較多，分散且微觀，對整個轉(zhuǎn)設(shè)事件從宏觀視角審視及方向把控的研究較少，對外部利益相關(guān)者的訴求及表達(dá)關(guān)注不足。

2?獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)過程存在的制約因素

結(jié)合當(dāng)前國內(nèi)獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的現(xiàn)狀，母體高校在處理獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)問題上，主要暴露出以下幾個財務(wù)治理方面的不足：

一是意識思維的慣性。學(xué)校管理層尤其是財務(wù)工作者大多慣于傳統(tǒng)財務(wù)思維，忙于日常會計核算及資金收付，一方面缺少對轉(zhuǎn)設(shè)事項主要矛盾的客觀認(rèn)識，缺少與外部治理要素的溝通聯(lián)結(jié)，對多方利益群體在轉(zhuǎn)設(shè)活動中的權(quán)責(zé)利關(guān)系關(guān)照不足；另一方面缺少對國家教育改革及轉(zhuǎn)設(shè)政策文件的研究，缺少對區(qū)域發(fā)展機(jī)會、利好的把握，過分關(guān)注于轉(zhuǎn)設(shè)產(chǎn)權(quán)歸屬、支付對價、賬務(wù)處理等具體問題的分析與解決，未能真正發(fā)揮起業(yè)財決策支撐、業(yè)界信息公開、預(yù)算績效考評及財務(wù)監(jiān)督控制的功能。

二是當(dāng)前高校以決策、執(zhí)行、監(jiān)督為基礎(chǔ)的頂層設(shè)計，仍未能將利益相關(guān)者特別是外部治理要素納入學(xué)校治理體系。在轉(zhuǎn)設(shè)事項上，獨立學(xué)院作為特殊時期、特殊環(huán)境下母體高校辦學(xué)的衍生產(chǎn)物，在事件上是絕對的利益中心及母體高校發(fā)展的重大影響者，以此為中心輻射的多層利益主體，連同獨立學(xué)院本身無法切身參與到該事項的決策與管理，也成為事件落實、推進(jìn)的重大阻礙及不穩(wěn)定因素，進(jìn)一步優(yōu)化及完善高校現(xiàn)有財務(wù)治理結(jié)構(gòu)對于平衡權(quán)利配置及協(xié)調(diào)利益關(guān)系起著至關(guān)重要的作用。

三是對轉(zhuǎn)設(shè)事項的風(fēng)險認(rèn)識及準(zhǔn)備不足。獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)作為當(dāng)前高校設(shè)置的重點工作，其間會涉及產(chǎn)權(quán)分割、財產(chǎn)轉(zhuǎn)移、利益分配及大額資金支付等業(yè)務(wù)，背后都關(guān)聯(lián)著多方權(quán)利主體的切身利益，如果不能妥善有效處理各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，造成關(guān)系失衡，勢必會誘發(fā)資金安全、社會穩(wěn)定、國有資產(chǎn)流失等風(fēng)險。當(dāng)前因轉(zhuǎn)設(shè)事項引發(fā)的法律糾紛案件全國就已多達(dá)10余起。目前國內(nèi)高校內(nèi)控體系建設(shè)正處于摸索成形階段，獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)作為一項非常規(guī)作業(yè)，大多高校未能及時將其納入風(fēng)險評估體系，對業(yè)務(wù)流程缺乏系統(tǒng)、科學(xué)梳理，對關(guān)鍵節(jié)點控制未能全面覆蓋，對各類潛在風(fēng)險未做足因應(yīng)之策。

四是轉(zhuǎn)設(shè)運行機(jī)制不暢導(dǎo)致效能低下。母體高校長期從獨立學(xué)院獲取“合理回報”來改善辦學(xué)條件，化解債務(wù)危機(jī)。在轉(zhuǎn)設(shè)事項上，部分高校更是企圖通過“辦學(xué)資質(zhì)拍賣”獲取超額收益，未能正確處理教育公益性與資本逐利性之間的矛盾，對“效益”的執(zhí)行過于偏頗狹隘。同時，大多高校信息公開機(jī)制的不完善，導(dǎo)致利益各方難以達(dá)成合作共識與理解，亦不利于外部治理要素對財務(wù)績效激勵與約束效能的發(fā)揮。

3?母體高校處理獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)問題的建議

3.1?轉(zhuǎn)變財務(wù)思維

馬克思辯證唯物主義認(rèn)為，意識對物質(zhì)具有能動作用。正確的思維導(dǎo)向能夠指導(dǎo)人們有效開展實踐活動，促進(jìn)客觀事物的發(fā)展。獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)事件因其牽涉的利益主體較多，任一環(huán)節(jié)某方關(guān)系的失衡都將成為事件推進(jìn)的阻力。母體高校作為事件主導(dǎo)方，必須跳出固有定勢及思維局限，先從物質(zhì)層面認(rèn)識到阻礙轉(zhuǎn)設(shè)事項推進(jìn)、發(fā)展的關(guān)鍵癥結(jié)，抓住具體問題背后的主要矛盾，注重多方主體特別是外部治理要素的的關(guān)系調(diào)和及利益訴求，樹立內(nèi)外兼顧的財務(wù)治理理念，理順各個環(huán)節(jié)的生產(chǎn)關(guān)系，才能有的放矢整體推進(jìn)。

同時，學(xué)校管理層及財務(wù)工作者還應(yīng)放眼全盤，宏微互鑒。既要從宏觀上遵循國家關(guān)于當(dāng)前高等教育改革及加快推進(jìn)獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)工作的整體要求和總體方向，通過多方利益主體協(xié)作互商，完成資源重組及優(yōu)勢互補，服務(wù)區(qū)域社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展；又要從微觀上兼顧學(xué)校個體辦學(xué)目標(biāo)及戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，做好財務(wù)支撐戰(zhàn)略，通過自內(nèi)而外主動變革，尋求與外部有效融合與區(qū)域協(xié)同發(fā)展的最優(yōu)路徑，在轉(zhuǎn)設(shè)事項上完成從“學(xué)校管理”到“學(xué)校治理”思維的轉(zhuǎn)變。

3.2?優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)

首先，應(yīng)明確學(xué)校黨委對獨立學(xué)院問題的決策引領(lǐng)及領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，通過完善“三重一大”制度安排和集體決策議事規(guī)則，加強(qiáng)黨對轉(zhuǎn)設(shè)工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)，形成民主科學(xué)的決策機(jī)制，從大局方向上保障轉(zhuǎn)設(shè)工作的穩(wěn)步推進(jìn)。其次，校長及各行政部門組成的執(zhí)行機(jī)構(gòu)要切實負(fù)責(zé)起轉(zhuǎn)設(shè)過程中具體業(yè)務(wù)的辦理。落實到財務(wù)工作上，主要包括對獨立學(xué)院開展清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評估，對社會遴選方的盡職調(diào)查、財務(wù)談判等。財務(wù)管理部門應(yīng)厘清獨立學(xué)院辦學(xué)過程中土地、房屋及各類動產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬問題，做好轉(zhuǎn)設(shè)事項的稅務(wù)籌劃、資產(chǎn)移交及過渡期間的運營管理及收益分配，理順轉(zhuǎn)設(shè)工作與教學(xué)、科研及學(xué)校綜合財務(wù)規(guī)劃的關(guān)系，有效運用預(yù)算管理、績效評價等手段激勵、促成轉(zhuǎn)設(shè)事宜。在監(jiān)督權(quán)責(zé)配置上，紀(jì)委監(jiān)察和審計部門作為常設(shè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，應(yīng)保持工作的獨立性，起到事件監(jiān)督的主要責(zé)任。另外要充分利用教職員工及社會利益相關(guān)者對轉(zhuǎn)設(shè)事項的關(guān)注，吸納其參與到轉(zhuǎn)設(shè)過程的民主管理及監(jiān)督上來，充分發(fā)揮教代會及社會監(jiān)督的作用。

除此，在三角頂層設(shè)計的權(quán)利配置外，學(xué)校還可設(shè)置專門的轉(zhuǎn)設(shè)工作委員會作為聯(lián)結(jié)機(jī)構(gòu)，組建由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、獨立學(xué)院代表、教職員工代表、現(xiàn)有社會舉辦方及意向舉辦方代表、關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)代表、學(xué)生代表、校友及公眾代表等組成的專業(yè)委員會，其主要職責(zé)一方面平衡學(xué)校內(nèi)部與社會各方的利益關(guān)系，起到內(nèi)外連接、溝通協(xié)調(diào)的作用，實現(xiàn)高校內(nèi)外部要素對轉(zhuǎn)設(shè)事件的協(xié)同共治，另一方面負(fù)責(zé)起對轉(zhuǎn)設(shè)事項的調(diào)研論證或?qū)δ尘唧w業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的行業(yè)共議，起到輔助領(lǐng)導(dǎo)決策及咨詢服務(wù)的作用，保障轉(zhuǎn)設(shè)工作的科學(xué)性、專業(yè)性。

3.3?健全內(nèi)部控制

在轉(zhuǎn)設(shè)事件的公平、公正及公開側(cè)，母體高校可借鑒COSO最新的全面風(fēng)險控制理論，布局對轉(zhuǎn)設(shè)事項的全時空管控。一方面全面、系統(tǒng)梳理轉(zhuǎn)設(shè)業(yè)務(wù)流程，明確轉(zhuǎn)設(shè)進(jìn)程中的控制環(huán)境風(fēng)險、主要活動風(fēng)險及關(guān)鍵控制節(jié)點，預(yù)備相應(yīng)的風(fēng)險應(yīng)對策略及突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，將風(fēng)險從事后管控導(dǎo)向過程控制，從轉(zhuǎn)設(shè)活動的源頭防止舞弊行為發(fā)生，形成對轉(zhuǎn)設(shè)業(yè)務(wù)的全流程監(jiān)管。另一方面有效擴(kuò)大管控空間及范圍。對轉(zhuǎn)設(shè)流程上的具體環(huán)節(jié)進(jìn)行層級細(xì)分及剖析（如圖2所示），通過專家穿行測試、情景分析、敏感性分析等技術(shù)手段，對過程中存在的可能會影響轉(zhuǎn)設(shè)目標(biāo)實現(xiàn)的風(fēng)險進(jìn)行識別與評估，系統(tǒng)劃分可能出現(xiàn)的道德風(fēng)險、操作風(fēng)險、舞弊風(fēng)險、資金風(fēng)險等，編制內(nèi)部控制文檔，充分發(fā)揮高?？萍家I(lǐng)的優(yōu)勢，利用大數(shù)據(jù)、智慧校園、云計算等現(xiàn)代信息技術(shù)搭建轉(zhuǎn)設(shè)風(fēng)險的數(shù)據(jù)庫及控制矩陣，通過業(yè)財有機(jī)融合，實現(xiàn)具體環(huán)節(jié)上表單申請、審批、檢查、復(fù)查、崗位牽制的信息化控制，進(jìn)一延展管控范圍。同時，對管控客體的牽制，應(yīng)突破學(xué)校內(nèi)部治理要素局限，囊括包含社會利益相關(guān)者的全面管控。如事件定密范圍應(yīng)擴(kuò)展并涵蓋參與遴選的社會意向舉辦方，并與之簽署保密協(xié)議，既防止外部遴選者串通損害學(xué)校及公共利益行為，亦防止學(xué)校與單一遴選方的聯(lián)合，影響事件運行的公平、公正。

3.4?暢通運行機(jī)制

對轉(zhuǎn)設(shè)事項的推進(jìn)、落實是多方利益主體協(xié)商、調(diào)和的結(jié)果，其間蘊含多層生產(chǎn)要素相互關(guān)聯(lián)、相互制約的關(guān)系，但對事件的整體把控應(yīng)遵循成本效益原則。此處的效益不僅涵蓋經(jīng)濟(jì)范疇，還應(yīng)包括社會效益、生態(tài)效益等。

轉(zhuǎn)設(shè)過程中，首先各方利益主體應(yīng)有大局意識，本著區(qū)域發(fā)展一盤棋的思想，切忌搞單邊主義或局部思維。社會層面，政府等行政主管部門應(yīng)做好各利益相關(guān)者的協(xié)調(diào)及指導(dǎo)工作，統(tǒng)籌區(qū)域教育、社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展；社會遴選方應(yīng)做好全面接盤準(zhǔn)備，結(jié)合區(qū)域及自身優(yōu)勢，找準(zhǔn)辦學(xué)定位，做好戰(zhàn)略規(guī)劃。學(xué)校層面，母體高校除了維護(hù)自身的可持續(xù)發(fā)展外，應(yīng)充分發(fā)揮社會服務(wù)的功能，以老帶新積極協(xié)助新辦院校的組建；獨立學(xué)院自身應(yīng)響應(yīng)國家政策號召，在維持現(xiàn)有辦學(xué)穩(wěn)定的前提下，以轉(zhuǎn)設(shè)為契機(jī)，努力探索自有發(fā)展出路，奮力開創(chuàng)新發(fā)展格局。轉(zhuǎn)設(shè)全局一盤棋，通力合作，互贏互利，爭取整體利益的最優(yōu)值。

另外，轉(zhuǎn)設(shè)后院校的發(fā)展規(guī)劃及辦學(xué)特色創(chuàng)新，應(yīng)在原有辦學(xué)層次、學(xué)科力量、科研方向、專業(yè)設(shè)置及就業(yè)去向等基礎(chǔ)上因勢利導(dǎo)，結(jié)合區(qū)域發(fā)展環(huán)境，通過多方資源整合，尋求與母體高校的差異化辦學(xué)及優(yōu)勢互補，切忌完全另辟蹊徑，另搭爐灶，否則短期內(nèi)不但難以形成自身辦學(xué)特色及優(yōu)勢，更容易造成大量社會及教育資源的浪費。如區(qū)內(nèi)北京航空航天大學(xué)北海學(xué)院與桂林電子科技大學(xué)北海校區(qū)合并完成轉(zhuǎn)設(shè)，以北海地域瀕臨海洋背靠大西南對接大灣區(qū)毗鄰東盟的區(qū)位特色優(yōu)勢，開辟出以海洋學(xué)科為主的特色專業(yè)，完成自我轉(zhuǎn)型的同時，實現(xiàn)助力廣西海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的超越；又如擬轉(zhuǎn)設(shè)的廣西中醫(yī)藥大學(xué)賽恩斯新醫(yī)藥學(xué)院，在充分調(diào)研及社會實踐基礎(chǔ)上，結(jié)合時代發(fā)展主題，有效探索出有別于母體傳統(tǒng)中醫(yī)、中藥特色，走服務(wù)大健康及護(hù)理、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)設(shè)辦學(xué)之路。

4?結(jié)語

面對高等教育發(fā)展的新形勢、新要求，母體高校應(yīng)不斷變革管理模式，創(chuàng)新治理理念，豐富手段應(yīng)用，構(gòu)筑起內(nèi)外均衡、相互制約的辦學(xué)格局，好中快進(jìn)推動所轄獨立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)完成。

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