環(huán)境公益訴訟個人作為原告資格的探討*項目名稱：中國公益訴訟的研究(項目編號：201410378191)。

朱壯

安徽財經(jīng)大學(xué)，安徽蚌埠233000

摘要：在我國，根據(jù)法律與政策可以作為環(huán)境公益訴訟的原告有檢察機關(guān)、環(huán)境行政機關(guān)和特定的組織，但是公民個人卻一直處于缺位狀態(tài)。公民個人作為環(huán)境公益訴訟原告將具有不可替代的重要性及有益之處，本文將對我國環(huán)境公益訴訟原告主體現(xiàn)狀與各類主體進行比較分析及公民個人作為訴訟原告的正當性與可行性進行分析，以期對我國環(huán)境法律提及建議性的觀點。

關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟；個人；原告資格

中圖分類號：D925.1；D922.68

作者簡介：朱壯(1994-)，男，漢族，安徽阜陽人，安徽財經(jīng)大學(xué)在讀本科生，法學(xué)專業(yè)。

一、引言

近幾年來，國內(nèi)時常發(fā)生一些影響重大的危害環(huán)境公共利益的事件，從而引起了各方面的利益沖突。由2002年貴州都勻礦渣污染事件、2007年江蘇沭陽水污染事件到相當嚴重的2010至2011年渤海石油污染系列事件，污染事件以及污染程度愈演愈烈，不僅嚴重侵害了當?shù)貜V大居民人身、經(jīng)濟等合法權(quán)益，同時也給環(huán)境造成了巨大的破壞。據(jù)此，“環(huán)?！边@個話題便開始變得炙手可熱。我國秉著由發(fā)展經(jīng)濟的“先發(fā)展后治理”的決策轉(zhuǎn)變?yōu)閷ⅰ氨Ｗo環(huán)境”列為基本國策之一也可見國家對環(huán)境公共利益的重視也在逐年加強。逐漸，環(huán)境公益訴訟也慢慢出現(xiàn)在國人的認知之中。但是環(huán)境公益訴訟的前進之路卻步履維艱，直至最近兩年“公益訴訟”才在我國相關(guān)法律里面出現(xiàn)并進行了為數(shù)不多的規(guī)定。

20世紀末期我國的公益訴訟方嶄露頭角，而進入21世紀以后其方才真正達到規(guī)?；潭取Ｗ怨嬖V訟出現(xiàn)之日起，作為此類案件的原告資格就飽受爭議，原告資格的確定也在學(xué)術(shù)界引起了很大的討論。近兩年根據(jù)相應(yīng)的法律與政策我國也逐漸確立或擬確立了社會組織與檢察機關(guān)等作為公益訴訟案件的原告資格。雖然我國關(guān)于公益訴訟的理論與實踐正在不斷的發(fā)展與進步，而且此類案件作為原告的主體資格也在不斷地擴大，但是關(guān)于公民個人是否能夠成為此類案件原告的規(guī)定卻遲遲沒有出臺。

二、我國環(huán)境公益訴訟原告主體資格公民個人的缺位及其重要性

(一)我國環(huán)境公益訴訟原告主體資格公民個人缺位的現(xiàn)狀

自2009年起，以檢察院為原告的環(huán)境公益訴訟制度在我國多地制定與頒布，在實踐中以檢察院身份獲取原告資格提起的環(huán)境公益訴訟絕大多數(shù)也獲得勝訴。在2014年10月23日閉幕中共十八屆四中全會中也提出將“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”[1]這些已足夠證明在立法和司法實踐中，檢察機關(guān)作為環(huán)境公益訴訟適格原告已得到我國的承認。

除了檢察機關(guān)，環(huán)境行政機關(guān)則是另外一個在環(huán)境公益訴訟享有原告資格的國家機關(guān)。在理論界，國家環(huán)境權(quán)論、環(huán)境公共委托論以及訴訟信托論賦予了環(huán)境行政機關(guān)原告資格并提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。然而，環(huán)境行政機關(guān)一般被賦予強大的行政權(quán)，由于環(huán)境法律的概括性和原則性，環(huán)境行政機關(guān)在具體執(zhí)行環(huán)境法律中負有就法律規(guī)定出臺具體實施細則的任務(wù)，同時為保證其嚴格實施環(huán)境法，環(huán)境行政機關(guān)被授權(quán)擁有強大的環(huán)境行政執(zhí)法手段。[2]在我國司法實踐中，環(huán)境行政機關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟案件也已有多起。

而具有特定資質(zhì)的環(huán)境社會組織則是我國第三類環(huán)境公益訴訟原告。2014年4月24日修訂公布的《中華人民共和國環(huán)境保護法》(以下稱《環(huán)境保護法》)第五十八條規(guī)定：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：(一)依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；(二)專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當依法受理?！奔淳邆洹吨腥A人民共和國民事訴訟法》(以下稱《民事訴訟法》)規(guī)定的兩個資質(zhì)的社會組織便有提起環(huán)境公益訴訟的資格。同樣，《民事訴訟法》第五十五條：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”由此可以看出，《民事訴訟法》將具有公益訴訟原告主體資格限制在“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”，對于這一不太明確的表述，官方解釋為“‘法律規(guī)定的機關(guān)’，含義是可以提起公益訴訟的機關(guān)，要有明確的法律依據(jù)”，“‘有關(guān)組織’不受‘法律規(guī)定的’限制，但應(yīng)當與起訴事項有一定的關(guān)聯(lián)。”[3]因本身存在中立性、非營利性、服務(wù)社會利益性及公益性所以其同樣作為此類訴訟的原告也被各法系所認同與采納。

此外，個人成為環(huán)境公益訴訟原告已經(jīng)得到部分發(fā)達國家承認，如瑞典的《環(huán)境保護法》第三十四條規(guī)定：“任何依據(jù)法律對損害環(huán)境的活動提出訴訟請求者，有權(quán)向該活動已發(fā)生或即將發(fā)生地的不動產(chǎn)法院提出訴訟?！钡窃谖覈?，關(guān)于明文規(guī)定公民可以具有原告甚至是共同原告資格的法律法規(guī)還尚未出臺。2015年2月4日最高人民法院《關(guān)于適用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》第二百八十七條：“人民法院受理公益訴訟案件后，依法可以提起公益訴訟的其他機關(guān)和有關(guān)組織，可以在開庭前向人民法院申請參加訴訟。人民法院準許參加性訴訟的，列為共同原告。”此條解釋中，法定的共同原告依舊局限在具有一定資質(zhì)的機關(guān)與社會組織，而沒有對公民或者個人有所提及。

(二)環(huán)境公益訴訟現(xiàn)有幾類原告存在的缺陷及公民個人作為原告的重要性

關(guān)于環(huán)境公益訴訟，我國雖有幾類法定的起訴主體，但是其均有一定程度的缺陷，而個人則具有其獨特的優(yōu)勢是其他幾類主體所不能具備的。

在我國，人民檢察院因其本身職能在此類訴訟中作為原告在理論上或者實踐上都已確認，但是人民檢察院作為原告也存在一些問題。首先，檢察院在民事訴訟中，充當原告的同時又充當對法律監(jiān)督的角色，這是有違程序公正的。其次，檢察院屬國家機關(guān)，這樣便使原被告雙方處于不平等的地位，從而極易影響法院判決的公平性。再次，由于我國目前的民事訴訟法沒有對公益訴訟作出審級上的規(guī)定，那么當被告不服一審法院的裁決而上訴時，在二審中，檢察院的角色定位是模糊的。最后，《民事訴訟法》規(guī)定了人民檢察院對再審抗訴權(quán)，如果發(fā)現(xiàn)法院關(guān)于環(huán)境公益訴訟的生效裁決是錯誤的，那么檢察院是以抗訴方式或是提出檢察建議的方式啟動再審程序呢？按照一般訴訟程序的設(shè)置，原告只能申請再審，并沒有抗訴啟動再審一說。[4]

環(huán)境行政機關(guān)雖被授權(quán)擁有強大的環(huán)境行政執(zhí)法手段，但是其主要職責還是對環(huán)境問題的監(jiān)管以及發(fā)現(xiàn)問題之后作出的懲罰性措施。而環(huán)境行政機關(guān)應(yīng)主要行使其行政職能，賦予了其訴訟職能是否會導(dǎo)致其對自身行政監(jiān)管不力進行規(guī)避還值得商榷，但通過司法途徑解決，可能造成的行政與司法的雙重的資源浪費便會是一個很大的問題。

我國雖然在環(huán)境公益訴訟的原告資格擴大到了環(huán)境社會團體，其組織內(nèi)部成員組成的普遍性可致使發(fā)現(xiàn)環(huán)境問題人員的相對廣泛，從而使發(fā)現(xiàn)問題能夠更加及時并使發(fā)現(xiàn)人員逐漸擴大，但是環(huán)境社會團體所存在的問題也是顯而易見的。相比較國外而言，相對軟弱無力的訴訟地位是我國環(huán)境社會團體的一大特點。而且我國在社會團體管理上實行的行政許可主義和雙重管理體制，導(dǎo)致環(huán)境團體很難獲得法定身份，不夠健全和無保障的社會捐贈制度也導(dǎo)致環(huán)境團體很難獲得發(fā)展所需要的資金，公益性身份要求環(huán)境團體不能從事為公益活動籌集資金的營利性活動，這些都極大地阻礙了我國環(huán)境團體的發(fā)展。[5]

作為公民個人，雖其存在著與侵權(quán)者整體勢力相對較弱的特點且我國人民自古以來一直有著的“多一事不如少一事”的心態(tài)，但是這些缺陷相對于其優(yōu)點也只是瑕不掩瑜。首先，作為公民個人，其受眾絕對廣泛，方便及時對環(huán)境問題進行監(jiān)督；其次，保護公共利益是公民個人的義務(wù)與責任，承認并賦予其對公共事務(wù)的訴權(quán)，是訴權(quán)在民事訴訟中的體現(xiàn)，同時也可對公共執(zhí)法存在的不足進行有效地彌補、保障公共利益，從而使最大多數(shù)人獲得最大幸福；然后，由于良好的生存環(huán)境是全體人類共同追求的，對公共利益的保護實質(zhì)意義上最終會導(dǎo)致對公民個人的利益的保護，在利益上會有從公益到私益的轉(zhuǎn)化，在公民個人心理上也會有從“虛幻魅影到實體重塑”[6]的轉(zhuǎn)變，這在一定程度上會激勵公民不自覺的產(chǎn)生對環(huán)境保護的欲望；最后，所有法律的規(guī)范作用應(yīng)當是體現(xiàn)其預(yù)防性，雖然事后的一些強制性措施是對違法行為的懲罰會使侵權(quán)人的侵權(quán)行為有所收斂或停止，但是懲罰行為很難能夠使侵權(quán)后的狀態(tài)恢復(fù)原樣。檢察院和環(huán)境行政機關(guān)的起訴多是體現(xiàn)其事后懲罰性，而公民提起訴訟則完全可以在危險發(fā)生前向法院起訴請求侵權(quán)人停止危險的繼續(xù)發(fā)生，法律在訴訟主體上對公民個人的擴大進行完善從而達到其所應(yīng)當具有的危險預(yù)防性。

三、個人作為環(huán)境公益訴訟原告的正當性

由個人提起的環(huán)境公益訴訟又稱公民訴訟，是指由公眾提起的公益性環(huán)境訴訟。[7]環(huán)境是指自然世界中相對于人類之外的所有的自然因素。每個人都具有在對自己良好有利的環(huán)境生存的權(quán)利，即環(huán)境權(quán)是生存權(quán)利的一個因子。1968年，約瑟夫·L·薩克斯教授在其《保衛(wèi)環(huán)境——公民行動戰(zhàn)略》一書中，針對公民個人不能完全具備原告資格提出了“環(huán)境權(quán)”這一理論，衍生出的“在不侵害他人財產(chǎn)的前提下使用自己的財產(chǎn)”也奠定了環(huán)境品質(zhì)的公共權(quán)力的理念。之于環(huán)境權(quán)的具體概念，各學(xué)者的闡釋不盡相同。目前，各國和國際組織對環(huán)境權(quán)概念的一般表述是人類享有在健康、舒適的環(huán)境中生存的權(quán)利。[8]而各種環(huán)境權(quán)利的表述則被法理學(xué)界稱為“新的權(quán)力”，包括日照權(quán)、環(huán)境權(quán)、厭煙權(quán)、知悉權(quán)、舒適權(quán)、平等的生存權(quán)等。[9]根據(jù)我國學(xué)者的觀點，公眾環(huán)境權(quán)益的內(nèi)容主要包括：優(yōu)美、舒適環(huán)境的享受權(quán)，開發(fā)利用環(huán)境決策與行為知悉權(quán)，開發(fā)利用環(huán)境決策建言權(quán)，監(jiān)督開發(fā)利用環(huán)境行為及其舉報權(quán)和環(huán)境權(quán)益侵害救濟請求權(quán)。[10]

個人環(huán)境權(quán)是最基礎(chǔ)的環(huán)境權(quán)。它是用以確認個人享有在適宜環(huán)境中生存的權(quán)利、確保公民有利的的發(fā)展、保障環(huán)境資源有效的利用。但是它會因為公民個人法律意識不強而不對其加以重視，環(huán)境權(quán)就像訴權(quán)一樣是每個人生于俱來卻又經(jīng)常被人忽視的權(quán)利?！吨腥A人民共和國憲法》(以下稱《憲法》)第二條第一款與第三款分別規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)”?！稇椃ā纷鳛楦痉?，且環(huán)境事務(wù)作為社會事務(wù)的子項，《憲法》此兩款規(guī)定保證了公民個人享有環(huán)境權(quán)、參與國家的環(huán)境事務(wù)的正當性。所以，個人在自己的環(huán)境權(quán)受到侵害后甚至是侵害前當然享有請求侵權(quán)者排除危險、停止侵害或者賠償?shù)臋?quán)利，當然也同時享有以訴訟的方式的請求權(quán)。

因為個人具有環(huán)境請求權(quán)，所以當公民個人因環(huán)境權(quán)受到侵害時，在其提起的環(huán)境公益訴訟中，屬于當然的適格原告。我國現(xiàn)有的有關(guān)環(huán)境公益訴訟的法律中均尚未承認公民于此類案件的主體資格。而且在司法實踐中，公民作為環(huán)境權(quán)的享有者，雖也時常有提起環(huán)境公益訴訟的案件，但是幾乎所有案件均以駁回起訴、裁定不予受理或者敗訴的形式結(jié)案而告終，如陳法慶起訴杭州市環(huán)保局行政不作為案、金奎喜起訴杭州市規(guī)劃局行政許可案及三百名青島市民起訴青島市規(guī)劃局行政許可案等。所以在我國，公民作為環(huán)境公益訴訟原告的情形還需邁出一大步伐。但是，無論從人權(quán)角度，還是從環(huán)境所有者角度，公民都應(yīng)該享有環(huán)境請求權(quán)，應(yīng)該就其環(huán)境權(quán)益受到侵害有提起環(huán)境公益訴訟之資格。[11]

四、個人作為環(huán)境公益訴訟原告的可行性

目前，很多發(fā)達國家確認了公民個人的環(huán)境公益訴訟原告資格，從而加大了環(huán)境公益訴訟案件的普遍性，也極大推動了本國的環(huán)境保護。放眼國際視野，環(huán)境法基本原則之一為預(yù)防原則。亞歷山大·基斯、馬驟聰先生、林燦鈴先生等各國學(xué)者在各自的學(xué)術(shù)研究及著作中歸納總結(jié)的國際環(huán)境法的原則中均有“預(yù)防原則”的出現(xiàn)。預(yù)防原則能引起眾多學(xué)者共鳴，可見在對環(huán)境法基本原則進行探究時，預(yù)防原則占據(jù)了很重要的篇幅。

我國是聯(lián)合國常任理事國，與聯(lián)合國環(huán)境署進行合作則是分內(nèi)的事務(wù)。誠然，我國積極參與國際環(huán)境保護，也簽訂了一系列環(huán)境保護的公約、議定書和雙邊協(xié)定，如《聯(lián)合國海洋法公約》、《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書及該議定書的修正》以及《關(guān)于建立中、俄、蒙共同自然保護區(qū)的協(xié)定》等。那么我國在對保護環(huán)境的立法、司法過程中，也應(yīng)注重對預(yù)防原則的遵守與運用。

在我國，環(huán)境保護法上的預(yù)防原則，是指對開發(fā)和利用環(huán)境行為所產(chǎn)生的環(huán)境行為所產(chǎn)生的環(huán)境質(zhì)量下降或者環(huán)境破壞等應(yīng)當事前采取預(yù)測、分析和防范措施，以避免、消除由此可能帶來的環(huán)境損害。[12]我國《環(huán)境保護法》第五條規(guī)定：“環(huán)境保護堅持保護優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責的原則。”可以看出，我國針對環(huán)境保護堅持五項不同的原則，但從整體情況來看，其思路終是源于“預(yù)防”的理念。

此外，我國環(huán)境保護的基本原則中，“公眾參與”原則同樣值得重視。何為“公眾參與”？《環(huán)境保護法》并沒有對此進行明確的界定。筆者認為，此處的“公眾”應(yīng)當是指除法律規(guī)定的機關(guān)和環(huán)境社會團體之外的全體公民，而“公眾參與”則是全體公民參與到環(huán)境監(jiān)督程序中，當然的，也應(yīng)當參與到訴訟程序中。

如上文所述，由于檢察機關(guān)與環(huán)境行政機關(guān)均是在危險發(fā)生后方對侵權(quán)人進行起訴請求賠償及采取相應(yīng)的補救措施。這種“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的行為往往“治標不治本”，事后的強制性措施只是對侵權(quán)人造成懲罰，即使《環(huán)境保護法》在環(huán)境保護上的取得最新較大突破的方面之一有“上不封頂，以日計罰”的特點從而使侵權(quán)人沒有能力繼續(xù)其侵權(quán)行為，但是卻對已經(jīng)受到暗中破壞的自然環(huán)境于事無補。而如果公民個人能夠參與到環(huán)境公益訴訟里面，則完全可以在侵權(quán)人的行為尚未造成危險或重大危險時提起環(huán)境公益訴訟請求侵權(quán)人停止侵權(quán)行為從而避免危險的繼續(xù)發(fā)生，這種請求權(quán)——權(quán)利人請求他人作為或者不作為是民法明確賦予公民個人的權(quán)利。

此外，在我國司法實踐中存在著一個有趣的現(xiàn)象，雖然絕大多數(shù)由公民個人提起的環(huán)境公益訴訟會以駁回起訴、裁定不予受理或敗訴結(jié)案而告終，但是在案后會有行政機關(guān)關(guān)于此前的訴訟請求針對對自然環(huán)境造成破壞的侵權(quán)人予以行政許可撤銷、行政處罰等行為。所以由此完全可以看出，雖然我國目前尚不承認公民個人具備環(huán)境公益訴訟原告資格，但是會對其訴訟請求予以重視然后通過行政手段對其所反映的社會問題進行調(diào)整。如陳法慶起訴仁和鎮(zhèn)礦山行業(yè)10余家石礦污染環(huán)境一案雖然以敗訴告終，但是杭州市余杭區(qū)政府最終關(guān)停了一些污染嚴重的石礦企業(yè)，政府部門也決定仁和鎮(zhèn)的礦山到2013年全面停止開采。

五、結(jié)語

人民檢察院、環(huán)境行政機關(guān)向來屬環(huán)境公益訴訟適格原告，但是“相互競爭的社會團體理應(yīng)享有公益訴訟起訴資格，最應(yīng)該授予公益訴訟起訴資格的則是私人。”[13]在很多發(fā)達國家，公民個人成為環(huán)境公益訴訟法定的適格原告，由公民提起環(huán)境公益訴訟的案件也屢見不鮮。在全球范圍下各國法律尤其是我國對環(huán)境公益訴訟原告資格的規(guī)定變化的趨勢，公民個人提起公益訴訟是一場方興未艾的運動，故在其原告資格不斷擴張的情況下，個人成為此類訴訟的主體將具有一定的必然性。顯而易見的，由于公民的廣泛參與性，由其提起的公益訴訟對環(huán)境的監(jiān)管及預(yù)防起到了重要的作用。另外，在法理方面，這些規(guī)定具有超前性與優(yōu)選性，這與我國的法律本身也具有同構(gòu)性與兼容性，我國完全可以吸收此項規(guī)定，這也是法治現(xiàn)代化的必然體現(xiàn)。筆者也希望我國關(guān)于環(huán)境保護方面的法律能夠逐漸完善從而健全體制。

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