我國主要養(yǎng)老服務(wù)模式的銜接問題研究*

王秀花

(山西農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院,山西太谷030801)

[摘要]家庭養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)是現(xiàn)行養(yǎng)老服務(wù)的主要模式,但各具優(yōu)勢與不足。當(dāng)前各模式之間仍缺乏有效銜接,影響了養(yǎng)老服務(wù)體系整體合力的發(fā)揮。文章分析我國各養(yǎng)老模式銜接上存在的問題,進而從功能定位、優(yōu)惠補貼、統(tǒng)籌管理三方面提出各模式有效銜接融合的思路,以實現(xiàn)整個養(yǎng)老服務(wù)體系的合理有序運作。

[關(guān)鍵詞]家庭養(yǎng)老;養(yǎng)老服務(wù);社區(qū)養(yǎng)老服務(wù);銜接

[收稿日期]2015-01-09

[作者簡介]王秀花(1986-),女,山西大同人,山西農(nóng)業(yè)大學(xué)教師。研究方向:社會保障。

DOI[] 10.16396/j.cnki.sxgxskxb.2015.05.012

[中圖分類號]C913.6

受20世紀(jì)60年代生育高峰和女性50歲退休政策的影響,中國在2010年按照實際贍養(yǎng)比計算已進入了深度老齡化社會,養(yǎng)老服務(wù)需求急劇膨脹。根據(jù)《中國老齡事業(yè)“十二五”規(guī)劃》,“十二五”期間是我國全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期,也是老齡事業(yè)發(fā)展的重要機遇期。2013年,國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》中提出,到2020年全面建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系。家庭養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)和機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)是當(dāng)前及今后我國發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的主要模式,也是養(yǎng)老服務(wù)體系的基本構(gòu)成單位。各模式能否有效銜接,在制度設(shè)計、運行機制、監(jiān)督管理等方面實現(xiàn)有機融合,對整個服務(wù)體系的運作效率具有重要的現(xiàn)實意義。

一、我國主要的養(yǎng)老服務(wù)模式

我國在養(yǎng)老方式上存在各種提法,有“養(yǎng)老方式”“養(yǎng)老模式”“養(yǎng)老形式”“養(yǎng)老制度”“養(yǎng)老體系”等稱呼。以養(yǎng)老資金來源為標(biāo)準(zhǔn)主要分為家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老,以供養(yǎng)的起居情況分為集中養(yǎng)老和分散養(yǎng)老[1]。本文根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)主體來源、服務(wù)形式、服務(wù)性質(zhì)的不同,把中國的養(yǎng)老服務(wù)主要分為家庭養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)和機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)三種模式。

(一)家庭養(yǎng)老服務(wù)模式

家庭養(yǎng)老服務(wù)是我國傳統(tǒng)的老齡服務(wù)供給形式,由家庭成員特別是年輕成員照顧老年人,“養(yǎng)兒防老”是家庭養(yǎng)老服務(wù)的主要方式。當(dāng)前,由于家庭結(jié)構(gòu)變化、城鎮(zhèn)化推進、生活方式轉(zhuǎn)變等影響,家庭養(yǎng)老功能的弱化已成為一個社會現(xiàn)實。然而,當(dāng)前及今后相當(dāng)長的時間里,家庭仍然是照顧老年人的主體,特別是農(nóng)村地區(qū)。研究老年家庭的學(xué)者袁方認(rèn)為,中國家庭的變化不會造成子女另立門戶就不再贍養(yǎng)老人,或意味著老年人不再關(guān)懷下一代而獨守空巢。中國敬老愛老孝文化的繼承和傳揚在應(yīng)對人口老齡化的挑戰(zhàn)中將發(fā)揮積極作用。家庭養(yǎng)老服務(wù)在養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)中處于基礎(chǔ)地位。

(二)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)通過整合社區(qū)資源,集政府和社會力量為居住在社區(qū)內(nèi)的老年人提供日間托養(yǎng)、生活照料、醫(yī)療保健、精神慰藉、文化娛樂等為主要內(nèi)容的服務(wù)。英國首先推行了社區(qū)老年照護服務(wù),之后在美國、德國、日本等發(fā)達國家推廣盛行。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)依托于發(fā)達的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò),我國加強社區(qū)建設(shè)的要求也促使社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)迅速發(fā)展。其優(yōu)勢在于實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的多元化投入,提高服務(wù)的可獲得性和便捷性。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)將成為我國養(yǎng)老服務(wù)體系的重要組成部分。

(三)機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)模式

機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)是通過專門的機構(gòu)為老年人提供集中、專業(yè)服務(wù)的模式,包括養(yǎng)老院、護老院、護理院等。養(yǎng)老院是集住宿、餐飲等生活照料和娛樂活動為一體的集中供養(yǎng)機構(gòu)。在我國,根據(jù)辦院性質(zhì)分為公辦、公辦民營、民辦公助、私營等形式。護理院是為患者提供長期醫(yī)療護理、康復(fù)促進、臨終關(guān)懷等服務(wù)的醫(yī)療機構(gòu),是醫(yī)療服務(wù)體系的重要組成部分。機構(gòu)養(yǎng)老的優(yōu)點是服務(wù)專業(yè),內(nèi)容全面,效率高;不足之處是老年人離開熟悉的居住地,在幾乎只有老年人的環(huán)境中生活存在較大的精神壓力。

二、我國主要養(yǎng)老服務(wù)模式銜接的難點分析

現(xiàn)實中,我國由于功能定位不清、補貼方式不一致,統(tǒng)籌管理欠缺造成各養(yǎng)老服務(wù)模式之間的融合轉(zhuǎn)接渠道不暢,互補互助效能不足,影響了服務(wù)體系整體的運行效率,不利于“老有所養(yǎng)”總體目標(biāo)的實現(xiàn)。上述三種養(yǎng)老服務(wù)模式在銜接上存在的難點具體有以下幾方面。

(一)責(zé)任邊界不清,服務(wù)重疊與不足并存

三種養(yǎng)老服務(wù)模式的功能定位不甚明確,對于服務(wù)對象的接收規(guī)范比較模糊,沒有明確哪類服務(wù)對象在什么情況下應(yīng)該接受哪種服務(wù)對象。社區(qū)養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老作為社會養(yǎng)老方式應(yīng)在多大程度上為家庭養(yǎng)老分擔(dān)責(zé)任,家庭是否會因為社會養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展而推卸應(yīng)有的責(zé)任,趁此把照護責(zé)任推給國家和社會,國家和社會又能否擔(dān)負(fù)起這樣的重任。許多不同性質(zhì)和種類的養(yǎng)老機構(gòu)對于入院標(biāo)準(zhǔn)缺乏明確的區(qū)分,接收老年人時在“三無人員”與自費者、照料需求者與康復(fù)護理需求者、失能者與未失能者、長期照料與短時托老等方面往往存在功能的混淆。由于各模式的功能定位不明確,家庭、社會、政府的責(zé)任邊界不清晰,使得服務(wù)對象不能實現(xiàn)合理分流,極易造成服務(wù)資源的重疊浪費及服務(wù)缺漏同時并存,也會引起各服務(wù)主體對服務(wù)對象的隨意選擇以及服務(wù)責(zé)任互相推諉。上述情況不利于各模式之間功能上的梯度銜接。

(二)優(yōu)惠補貼標(biāo)準(zhǔn)不一致,服務(wù)水平參差不齊

養(yǎng)老服務(wù)作為一項重要的社會福利事業(yè)需政府給予各項優(yōu)惠補貼。當(dāng)前,不同地區(qū)、不同養(yǎng)老服務(wù)模式之間政府給予的補貼標(biāo)準(zhǔn)和方式不一致,存在行政區(qū)劃及服務(wù)類型上的鏈接障礙。不同性質(zhì)養(yǎng)老機構(gòu)享受的優(yōu)惠補貼政策差別很大。社區(qū)養(yǎng)老有些地區(qū)給予設(shè)施補貼,有些地區(qū)包括一定的服務(wù)補貼。服務(wù)補貼方面有些地區(qū)發(fā)放養(yǎng)老“服務(wù)券”,有些地區(qū)根據(jù)年齡發(fā)放老年津貼,甚至同一省市的不同地區(qū)差別也比較大。這在很大程度上影響了不同地區(qū)、不同模式之間的服務(wù)水平和質(zhì)量,同時也造成優(yōu)惠獲得者由于補貼因素不能或不愿在各模式間自由轉(zhuǎn)換。

(三)管理網(wǎng)絡(luò)不完善,服務(wù)資源整合力弱

不同類型養(yǎng)老服務(wù)的主管有民政、老齡委、衛(wèi)生、工商等部門,在實踐中各管理部門之間容易出現(xiàn)協(xié)調(diào)困難,包括信息共享不足,轉(zhuǎn)移程序復(fù)雜和重復(fù),服務(wù)規(guī)范不統(tǒng)一等。管理中缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的中心平臺,管理網(wǎng)絡(luò)的不完善在很大程度上阻礙了不同類別養(yǎng)老服務(wù)模式間的溝通交流。不同養(yǎng)老服務(wù)模式各自為營,一方面造成管理效率低下,另一方面造成資源的浪費,不利于服務(wù)設(shè)施、人力、信息等方面資源的整合利用,也不利于養(yǎng)老服務(wù)整體目標(biāo)的實現(xiàn)。

三、我國主要養(yǎng)老服務(wù)模式有效銜接的思路

國際上的養(yǎng)老服務(wù)實踐中,一個重要趨勢是將不同部門的老年服務(wù)整合到一個統(tǒng)一的體系中,形成最具效率的結(jié)構(gòu),以便老年人的不同需求。Fortinsky提出服務(wù)協(xié)作中三種不同類型交易活動的管理具有很強的借鑒意義,包括顧客層面協(xié)作的“服務(wù)整合”,組織層面協(xié)作的“系統(tǒng)整合”,不同性質(zhì)服務(wù)系統(tǒng)間協(xié)作的“系統(tǒng)發(fā)展”[2]。因此,不同養(yǎng)老服務(wù)模式的銜接需通過相應(yīng)制度設(shè)計促使不同服務(wù)類型之間相互配合,協(xié)調(diào)一致,以便服務(wù)對象獲得連續(xù)、合理、便捷的服務(wù),降低管理成本,提高體系運行效率。

(一)明確不同養(yǎng)老服務(wù)模式的功能定位

有效的銜接需要明確各養(yǎng)老服務(wù)模式不同的功能,才能發(fā)揮各自優(yōu)勢,避免各模式雜糅,責(zé)任主體邊界不清造成體系內(nèi)部混亂。

首先,要充分發(fā)揮家庭在養(yǎng)老服務(wù)當(dāng)中的基礎(chǔ)性作用。大部分老年人仍然依靠家庭成員照料,這在精神慰藉的獲得上更具有一定的不可替代性。社區(qū)養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老則為家庭養(yǎng)老提供支持以減輕家庭照料者的負(fù)擔(dān),緩解代際間矛盾,如提供“喘息服務(wù)”,使家庭照護者獲得間歇休息。其次,社區(qū)養(yǎng)老的主要功能是整合社區(qū)資源為在家居住的老年人提供幫扶和便利,包括為生活不便者提供的上門服務(wù)和社區(qū)服務(wù)中心提供的各種娛樂、健身、保健、日托等服務(wù)。當(dāng)前倡導(dǎo)的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)便是家庭養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老有效結(jié)合的新形式,因其具有明顯優(yōu)勢將成為我國養(yǎng)老服務(wù)的重要形式。然而社區(qū)養(yǎng)老的服務(wù)有限,對于失能老人難以提供專業(yè)化全方位的照護,上門服務(wù)也存在一定的安全問題。再次,機構(gòu)養(yǎng)老的功能應(yīng)當(dāng)定位于為失能和需要特別照護的老年人提供專業(yè)的照護,以免家庭照料者負(fù)擔(dān)過重以及不專業(yè)的照護。同時機構(gòu)養(yǎng)老應(yīng)該以其服務(wù)的專業(yè)優(yōu)勢為社區(qū)和家庭照護者提供技術(shù)指導(dǎo)。另一方面,當(dāng)前政府和社會提供社會養(yǎng)老服務(wù)的能力有限,同時也為避免家庭成員把責(zé)任完全推向社會,社區(qū)和機構(gòu)養(yǎng)老在功能上要有一定的限度。社區(qū)養(yǎng)老不應(yīng)當(dāng)也不可能無所不包,而是最大限度地為家庭養(yǎng)老提供支持。機構(gòu)養(yǎng)老在對象接收方面應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分和限制,那么對機構(gòu)養(yǎng)老作適度功能劃分就十分必要。公辦養(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)擔(dān)負(fù)并優(yōu)先接收需要政府集中供養(yǎng)和需要特殊照顧的老年人,如“三無”老人、農(nóng)村五保老人、自理能力差的老人等。通過公辦民營、民辦公助等形式設(shè)立的非營利養(yǎng)老機構(gòu)可通過適當(dāng)限制,滿足低中等收入老年人的需求。前兩類重點體現(xiàn)機構(gòu)的福利性和公益性,而私營養(yǎng)老機構(gòu)可通過市場機制以特色服務(wù)滿足高收入老年群體的特殊多樣化需求。功能的合理化定位能夠促進老年人合理分流,并根據(jù)老年人情況的變化在不同養(yǎng)老服務(wù)模式間實行動態(tài)管理和服務(wù)轉(zhuǎn)接。

(二)促進養(yǎng)老服務(wù)優(yōu)惠補貼的合理配置

政府補貼是發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的重要資金來源,補貼發(fā)放能夠在很大程度上影響不同人群的受益程度和對養(yǎng)老服務(wù)模式的選擇。過去補貼資金大部分用于服務(wù)機構(gòu),當(dāng)前很多學(xué)者認(rèn)為補貼服務(wù)對象能夠促進競爭機制的形成而提高服務(wù)質(zhì)量。從銜接的角度上看,服務(wù)運行中補貼服務(wù)對象可提高老年人在不同養(yǎng)老模式之間轉(zhuǎn)接的便捷性。具體在補貼對象的選擇上,根據(jù)庇古的福利命題,國民收入分配愈是均等化,社會經(jīng)濟福利就愈大。那么補貼用于最需要的人群會產(chǎn)生更大的社會效益。因此,確定補貼對象應(yīng)綜合考慮老年人的經(jīng)濟、子女、健康、失能狀況,加權(quán)總和;單純根據(jù)年齡發(fā)放老年津貼或服務(wù)補貼不夠合理。在補貼方式上可以選擇發(fā)放不同面額的“服務(wù)券”,持有人可以自主選擇不同的養(yǎng)老服務(wù)模式,在各模式中憑券減免費用。此外,政府仍需對不同服務(wù)主體給予特定的優(yōu)惠和補貼政策,比如社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心和公辦養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)施建設(shè)(特別是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的推進發(fā)展)、公益崗位工資補貼、土地使用、稅費優(yōu)惠等。當(dāng)前我國還存在機構(gòu)養(yǎng)老“一床難求”與“床位閑置”的結(jié)構(gòu)性失衡現(xiàn)象[3]。養(yǎng)老服務(wù)是高風(fēng)險、高成本、低收益的服務(wù)行業(yè),政府有必要通過各種優(yōu)惠補貼政策鼓勵民辦養(yǎng)老機構(gòu)參與服務(wù)和競爭,縮小公辦和民辦機構(gòu)之間的差距,結(jié)合公辦和民辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的功能劃分,緩解公辦養(yǎng)老機構(gòu)入院難而民辦養(yǎng)老機構(gòu)運營困難的局面。通過優(yōu)惠補貼資金的合理配置,促使老年人在不同養(yǎng)老服務(wù)模式間理性流動,避免隨意選擇性接收造成弱勢老人受排斥、公立養(yǎng)老機構(gòu)排長隊的失衡現(xiàn)象,同時降低服務(wù)對象流動中因補貼因素造成的銜接難度,如補貼資金轉(zhuǎn)換困難、服務(wù)水平差異大等。

(三)完善養(yǎng)老服務(wù)的統(tǒng)籌管理網(wǎng)絡(luò)

第一,搭建服務(wù)統(tǒng)籌管理平臺。首先,確立各項福利性養(yǎng)老服務(wù)的主管部門為民政部門,成立專門的養(yǎng)老服務(wù)管理辦公室,負(fù)責(zé)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的統(tǒng)籌管理及與其他部門的協(xié)調(diào)工作,避免多頭領(lǐng)導(dǎo)造成的銜接困難,實現(xiàn)“系統(tǒng)整合”管理。同時做好各服務(wù)模式的規(guī)劃,合理布局,保持適當(dāng)密度,與服務(wù)需求配套。加強“系統(tǒng)發(fā)展”層次的管理,力求實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)在機構(gòu)和社區(qū)、長期和臨時、非營利和營利之間合理配置。其次,以社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心為窗口,開展業(yè)務(wù)辦理,具體負(fù)責(zé)服務(wù)的配置和轉(zhuǎn)移接洽業(yè)務(wù),實現(xiàn)“服務(wù)整合”層面的管理。夏磊提出養(yǎng)老服務(wù)“自選超市”,讓老年人自愿選擇不同種類的養(yǎng)老服務(wù),這種創(chuàng)新思路能夠更好地滿足老年人的多樣化服務(wù)需求[4]。

第二,建立服務(wù)網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)。養(yǎng)老服務(wù)對象是龐大的老年人群體,主體涉及家庭、社區(qū)、社會組織、政府、企業(yè)等,內(nèi)容包括生活照料、娛樂、保健、精神慰藉等多方面。因此,當(dāng)前要實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)體系內(nèi)各模式的有序銜接,建立相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)就十分必要。該信息系統(tǒng)應(yīng)包括各地區(qū)各養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的基本信息,老年人的家庭、身體、病史、服務(wù)史等基本情況,還有其他參與養(yǎng)老服務(wù)的社會組織的信息。保持信息的完整性和共享性有利于提高服務(wù)轉(zhuǎn)接的效率。

第三,制定養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)規(guī)范。隨著人口老齡化的推進,養(yǎng)老服務(wù)業(yè)將擁有巨大的就業(yè)市場,制定養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)規(guī)范,提高行業(yè)專業(yè)化水平成為必然要求。包括制定統(tǒng)一的設(shè)施規(guī)范、服務(wù)規(guī)范和分級護理標(biāo)準(zhǔn);制定服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督及評審制度;培養(yǎng)專業(yè)工作人員,實行上崗資格認(rèn)定和等級晉升制度;成立養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會等。整個行業(yè)服務(wù)的規(guī)范化,一方面有利于老年人根據(jù)需求和意愿而不是服務(wù)水平差異在養(yǎng)老服務(wù)模式中做選擇;另一方面也有利于服務(wù)人員在不同模式之間的流動。

養(yǎng)老服務(wù)涉及人員廣泛,內(nèi)容豐富,形式多樣,各養(yǎng)老服務(wù)模式通過合理的功能定位、優(yōu)惠補貼及統(tǒng)籌管理形成有梯度、相銜接的養(yǎng)老服務(wù)體系,能夠滿足老年人多樣化、動態(tài)化的養(yǎng)老服務(wù)需求,更好地應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn),促進社會和諧發(fā)展。

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Research on the Linkup of Main Endowment Service Patterns

Wang Xiuhua

(CollegeofPublicAdministration,ShanxiAgriculturalUniversity,Taigu030801,China)

Abstract[] Home endowment service,community-based endowment service and instition-based endowment service,which are currently the main endowment service patterns in China,have their own advantages and weaknesses.However, the absence of effective linkup among them influences the joint forces of the whole system.This paper will fully recognize these endowment service patterns,analyze the problems on the linkup and put forward practical ideas from three aspects:functional localization,tax-preferences and subsidies,and overall management so as to achieve the rational and orderly operation of the whole endowment service system.

[Key words] home endowment;endowment service;community-based endowment service;linkup