論我國反壟斷執(zhí)法中承諾制度的完善

摘 要：為提高辦案效率，彈性處理部分爭議較大的涉嫌壟斷行為，我國《反壟斷法》確立了經(jīng)營者承諾制度。本文闡述了我國當(dāng)前反壟斷執(zhí)法的承諾制度及其面臨的問題，在借鑒歐盟、美國的承諾制度規(guī)定的前提下，提出我國反壟斷執(zhí)法中承諾制度的完善建議。

關(guān)鍵詞：反壟斷執(zhí)法;承諾制度;制度完善

一、我國反壟斷執(zhí)法的承諾制度現(xiàn)狀

（一）我國承諾制度的法律規(guī)定

承諾制度是反壟斷執(zhí)法中的一項(xiàng)制度，根據(jù)我國《反壟斷法》第45條的規(guī)定，承諾制度是指在反壟斷執(zhí)法調(diào)查中，被調(diào)查的經(jīng)營者如果承諾在反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)可的期限內(nèi)采取具體措施消除涉嫌壟斷行為的消極后果，反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)可以做出中止調(diào)查的決定;在經(jīng)營者履行承諾之后，反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)可作出中止調(diào)查的決定，從而結(jié)束執(zhí)法程序的處理方式。

除《反壟斷法》對承諾制度有所規(guī)定之外，三大執(zhí)法機(jī)關(guān)在各自的執(zhí)法程序規(guī)定，也都涉及了承諾程序。國家工商總局2009年頒布的《工商行政管理機(jī)關(guān)查處壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位案件程序規(guī)定》，發(fā)改委2010年頒布的《反價格壟斷行政執(zhí)法程序規(guī)定》細(xì)化的承諾程序。此外，商務(wù)部2009年頒布的《經(jīng)營者集中審查辦法》中規(guī)定了“附加限制性條件批準(zhǔn)”的決定，實(shí)際上也是一種承諾決定。

（二）我國承諾制度適用存在的問題

從以上規(guī)定可以看出，我國目前關(guān)于承諾制度的規(guī)定比較簡單，在具體適用的過程中還存在問題。

1.適用范圍不明確。

我國《反壟斷法》和國家工商行政管理總局頒布的相關(guān)規(guī)定都未明確規(guī)定承諾制度的適用條件。僅有《工商行政管理機(jī)關(guān)查處壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位案件程序規(guī)定》規(guī)定“工商行政管理機(jī)關(guān)根據(jù)被調(diào)查經(jīng)營者的申請，在考慮行為的性質(zhì)、持續(xù)時間、后果及社會影響等具體情況后，可以決定中止調(diào)查”。這是中止調(diào)查考慮的因素，可以看出，承諾制度的適用條件是不明確的。這使得反壟斷執(zhí)法部門的自由裁量權(quán)過大，不利于落實(shí)承諾制度的制度目標(biāo)。[5]

2.懲罰機(jī)制的欠缺。

《反壟斷法》第45條規(guī)定，對于違反承諾的經(jīng)營者采取恢復(fù)調(diào)查的措施，然而僅僅依靠恢復(fù)調(diào)查此項(xiàng)不足以威懾經(jīng)營者嚴(yán)格遵守承諾內(nèi)容。為保證經(jīng)營者的承諾得以履行，反壟斷執(zhí)法效率的提高，案件的快速完結(jié)，對于接受承諾和解的經(jīng)營者，適當(dāng)?shù)膽徒錂C(jī)制可以更好地防止經(jīng)營者惡意毀約。

3.欠缺對利害關(guān)系人和公共利益的保護(hù)

此處的利害關(guān)系人是指合法權(quán)益受壟斷行為損害的個人或組織。主要表現(xiàn)方面就是知情權(quán)、參與權(quán)的缺失，利害關(guān)系人往往處于弱勢的一方。

我國《反壟斷法》第53條的規(guī)定，對反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出的決定不服的，可以申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。那么，在接受承諾的情形下，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出的“中止調(diào)查決定”或“終止調(diào)查決定”，是否可以依據(jù)第53條的規(guī)定提請行政復(fù)議與訴訟并不明確。

二、完善我國反壟斷執(zhí)法的承諾制度的建議

（一）縮減承諾制度適用的范圍

我國《反壟斷法》規(guī)定的經(jīng)營者承諾制度主要考慮兩個方面，對于執(zhí)法機(jī)構(gòu)而言，壟斷行為的調(diào)查取證比較困難，研究分析具有較大不確定性，是一項(xiàng)內(nèi)容復(fù)雜、成本高昂的工作;對被調(diào)查的經(jīng)營者而言，反壟斷調(diào)查將損害經(jīng)營者的聲譽(yù)和正常的經(jīng)營活動，如果經(jīng)營者行為最終被認(rèn)定違反反壟斷法，面臨的嚴(yán)厲的處罰更會對經(jīng)營者的生產(chǎn)經(jīng)營活動造成不利影響。所以經(jīng)營者承諾在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)可的期限內(nèi)采取具體的措施消除其后果，以換取反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的終止調(diào)查，是雙方都可以接受的妥協(xié)共贏的結(jié)果。對于那些已經(jīng)查明的反競爭性的明顯超過對競爭的促進(jìn)作用的案件，則不宜適用中止調(diào)查程序，一般來說，核心卡特爾協(xié)議不應(yīng)該使用中止調(diào)查程序。核心卡特爾案件對競爭的負(fù)面影響大是各國所公認(rèn)的。但中國的經(jīng)營者承諾制度對此沒有明確規(guī)定，導(dǎo)致在實(shí)踐中，尤其是在執(zhí)法初期，由于缺乏經(jīng)驗(yàn)而濫用承諾和解制度的行為頻發(fā)。

因此，承諾制度適用的條件應(yīng)當(dāng)是在反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)已經(jīng)連開始著手調(diào)查，且經(jīng)營行為已涉嫌壟斷時，被調(diào)查的經(jīng)營者才可以做出承諾。

（二）公開對經(jīng)營者承諾的監(jiān)督與恢復(fù)調(diào)查信息

為保證做出承諾的經(jīng)營者自覺履行承諾，有的學(xué)者提出，我國應(yīng)當(dāng)設(shè)立獨(dú)立的臨時性監(jiān)督機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)對于經(jīng)營者執(zhí)行承諾情況的監(jiān)督，充分借鑒國外的關(guān)于違反承諾的懲罰措施，并明確何為“未履行”承諾，充分發(fā)揮執(zhí)法機(jī)構(gòu)與經(jīng)營者之間的主觀能動性，體現(xiàn)承諾制度的應(yīng)有之義。歐盟委員會通常會委托獨(dú)立的第三方對經(jīng)營者的承諾履行監(jiān)督職責(zé)，獨(dú)立第三方的優(yōu)勢在于相對獨(dú)立，具有一定的公信力;另外一些專業(yè)性較強(qiáng)的行業(yè)領(lǐng)域，執(zhí)法機(jī)構(gòu)可能不得不依賴于專業(yè)第三方出具意見。當(dāng)然，獨(dú)立第三方也存在被經(jīng)營者俘獲的可能，尤其是在第三方中介機(jī)構(gòu)欠發(fā)達(dá)的市場情況下。但無論如何，執(zhí)法機(jī)構(gòu)將對經(jīng)營者的監(jiān)督情況及若需要恢復(fù)調(diào)查的情形隨時向社會公布，引入公共監(jiān)督機(jī)制，是終止調(diào)查程序公正性的最佳途徑。

（三）建立承諾評論制度促進(jìn)程序參與

對于利害關(guān)系人保護(hù)的問題，有學(xué)者認(rèn)為，承諾制度使用的有效性不能僅著眼于執(zhí)法機(jī)關(guān)和相對人的收益，更應(yīng)當(dāng)將外部傷害降到最低。對此，應(yīng)完善公示程序，有執(zhí)法機(jī)構(gòu)將經(jīng)營者承諾的具體內(nèi)容和基本案情向社會公布，便于利害關(guān)系人和公眾的監(jiān)督。同時，增強(qiáng)對利害關(guān)系人程序參與權(quán)的保障，在涉及人數(shù)眾多的案件中，可以通過推選代表的方式，由利害關(guān)系人就承諾制度的適用發(fā)表意見。

總之，承諾制度并非適用所有案件，我國現(xiàn)行法律對承諾制度的規(guī)定比較簡單，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)該探索有效的承諾制度的適用范圍及操作模式，縮減其適用范圍，同時加大對受承諾經(jīng)營者的懲罰力度，也可借鑒歐盟和美國的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)執(zhí)法過程與結(jié)果公開化，透明化，同時吸收公眾參與也是對執(zhí)法者的零成本的監(jiān)督。

參考文獻(xiàn)

[1]《<中華人民共和國壟斷法>條文說明、立法理由及相關(guān)規(guī)定》，第270頁，北京：北京大學(xué)出版社，2007

[2]冀夢嬌.《中國法壟斷法中承諾制度的起源與發(fā)展——基于德國和歐盟經(jīng)驗(yàn)的思考》[J].中德法學(xué)論壇.13輯

[3]孫彥麗.試論我國反壟斷法經(jīng)營者承諾制度的完善[D].安徽大學(xué)

作者簡介;

魚溪（1996），女，漢族，陜西西安人，法律碩士，單位：西北大學(xué)法學(xué)院.