中國(guó)政府審計(jì)信息公開的現(xiàn)狀及對(duì)策研究

鄭小榮 張露

【摘要】信息公開是我國(guó)行政機(jī)關(guān)保障公民知情權(quán)以及接受公眾監(jiān)督的重要途徑。 自政府信息公開條例頒布以來(lái)， 審計(jì)機(jī)關(guān)政府信息公開工作穩(wěn)步推進(jìn)， 但仍存在一些問(wèn)題。 以審計(jì)署2008 ～ 2018年的政府信息公開工作年度報(bào)告為出發(fā)點(diǎn)， 將其與自然資源部、財(cái)政部等政府信息公開工作年度報(bào)告相比較， 發(fā)現(xiàn)審計(jì)署政府信息公開工作中存在的問(wèn)題， 并分析問(wèn)題產(chǎn)生的原因， 從而提出針對(duì)性建議。

【關(guān)鍵詞】審計(jì)署;政府信息公開;年度報(bào)告;新媒體

【中圖分類號(hào)】 F239.44 ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A ? ? ?【文章編號(hào)】1004-0994（2020）13-0099-4

一、引言

自2008年《政府信息公開條例》頒布實(shí)施以來(lái)， 我國(guó)的政府信息公開工作規(guī)范化程度越來(lái)越高。 審計(jì)署每年都會(huì)按照《政府信息公開條例》的規(guī)定于3月31日之前發(fā)布上一年度政府信息公開工作年度報(bào)告。 2019年4月3日中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第711號(hào)修訂的《政府信息公開條例》第四條規(guī)定， 各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上人民政府部門應(yīng)當(dāng)建立健全本行政機(jī)關(guān)的政府信息公開工作制度， 并指定政府信息公開工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本行政機(jī)關(guān)政府信息公開的日常工作。 其中， 負(fù)責(zé)政府信息公開工作的部門職能包括組織編制本行政機(jī)關(guān)的政府信息公開指南、政府信息公開目錄和政府信息公開工作年度報(bào)告。 依據(jù)此規(guī)定， 審計(jì)署作為國(guó)務(wù)院下的一個(gè)部門，應(yīng)當(dāng)每年編制上一年度的政府信息公開工作報(bào)告。

目前， 已有許多學(xué)者對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的信息公開工作進(jìn)行了研究。 研究方向大多集中于審計(jì)署結(jié)果公告制度以及審計(jì)機(jī)關(guān)政府信息公開的作用上， 但是對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)政府信息公開存在的問(wèn)題進(jìn)行研究的較少， 而從審計(jì)署政府信息公開工作年度報(bào)告出發(fā)對(duì)政府信息公開工作進(jìn)行研究的文獻(xiàn)則更為少見。 我國(guó)《審計(jì)法》規(guī)定了審計(jì)署統(tǒng)領(lǐng)全國(guó)的審計(jì)工作， 有必要對(duì)審計(jì)署政府信息公開工作存在的問(wèn)題進(jìn)行研究。 對(duì)于審計(jì)機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)， 完善信息公開制度有利于審計(jì)結(jié)果的進(jìn)一步運(yùn)用; 對(duì)于公眾來(lái)說(shuō)， 政府信息公開工作的完善有利于保障公民的知情權(quán)， 使公眾更好地參與到社會(huì)監(jiān)督的工作中， 積極參與到國(guó)家治理中。 因此， 本文以審計(jì)署政府信息公開工作年度報(bào)告為出發(fā)點(diǎn)， 具體分析審計(jì)署當(dāng)前政府信息公開工作存在的問(wèn)題， 從而提出對(duì)策建議。

二、審計(jì)署政府信息公開工作現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

（一）現(xiàn)狀

本文簡(jiǎn)要整理了2008 ～ 2018年審計(jì)署政府信息公開工作年度報(bào)告。 可以發(fā)現(xiàn)， 審計(jì)署每年的政府信息公開工作報(bào)告主要包括五個(gè)方面的內(nèi)容。 第一項(xiàng)是政府信息主動(dòng)公開情況， 第二項(xiàng)是政府信息依申請(qǐng)公開的情況， 第三項(xiàng)是政府信息公開行政復(fù)議和行政訴訟的情況， 第四項(xiàng)是收費(fèi)減免的情況， 第五項(xiàng)是存在的缺陷以及相關(guān)的完善計(jì)劃， 這些都是每年的常規(guī)內(nèi)容。 個(gè)別年份如2008年、2018年還加上了工作情況概述。 另外， 雖然每年年度報(bào)告的內(nèi)容大體相同， 但框架卻大不一樣， 有的由兩大部分組成（如2014 ～ 2016年年度報(bào)告）， 有的由六大部分組成（如2018年年度報(bào)告）。 報(bào)告的表現(xiàn)形式基本都是文字， 只有2008年和2018年年度報(bào)告的形式才豐富一點(diǎn)。 并且， 主動(dòng)公開的政府信息數(shù)目越來(lái)越多、質(zhì)量越來(lái)越好， 政府信息依申請(qǐng)公開的數(shù)目也逐漸增多。

（二）存在的問(wèn)題

本文整理了審計(jì)署在2008 ～ 2018年政府信息公開工作年度報(bào)告中說(shuō)明的政府信息公開工作存在的不足之處， 見表1。

1. 工作人員的工作能力需進(jìn)一步提升。 審計(jì)署政府信息公開工作人員的具體職責(zé)主要有編寫政府信息公開目錄、加大對(duì)公開信息進(jìn)行公開的實(shí)效性、對(duì)于政府信息的申請(qǐng)公開工作落到實(shí)處、及時(shí)地對(duì)相關(guān)信息進(jìn)行公開等。 這些工作需要政府信息公開工作人員十分熟悉、了解政府信息公開的相關(guān)規(guī)定， 明確政府信息公開的范圍與標(biāo)準(zhǔn)、能夠很好地與相關(guān)人員進(jìn)行溝通。 2008年， 審計(jì)署在年度報(bào)告中指出， 承辦人員對(duì)政府信息公開的相關(guān)認(rèn)知存在偏差; 2015年，審計(jì)署指出政府信息公開工作人員辦理業(yè)務(wù)的水平需進(jìn)一步提升。 這反映出政府信息公開相關(guān)工作人員的業(yè)務(wù)水平可能始終沒(méi)有跟上我國(guó)政府信息公開工作的要求。

2. 政府信息公開的范圍不明確。 政府信息公開工作以公開為原則， 雖然對(duì)公開范圍是有明確規(guī)定的， 但對(duì)于審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該公開的政府信息， 目前尚無(wú)確定的法律法規(guī)。 對(duì)公開信息屬性的標(biāo)準(zhǔn)一定要確定、統(tǒng)一， 但該標(biāo)準(zhǔn)較難確定， 因此， 審計(jì)署在政府信息公開工作年度報(bào)告中連續(xù)三年提出了這一問(wèn)題， 具體見表1。

3. 公開信息的可理解性差。 審計(jì)署有六次在政府信息公開工作年度報(bào)告中提到公開信息的可理解性問(wèn)題。 由于審計(jì)本身具有專業(yè)性， 審計(jì)署在公開政府信息時(shí)往往會(huì)出現(xiàn)公開的信息太過(guò)專業(yè)導(dǎo)致讀者難以理解的問(wèn)題， 即公開信息的可讀性不足。 這也是各個(gè)機(jī)關(guān)在公布政府信息時(shí)存在的普遍性問(wèn)題。 因?yàn)樾畔⒐_的內(nèi)容最終都要展示給讀者， 讀者能否看懂并能夠理解信息公開的內(nèi)容對(duì)于審計(jì)機(jī)關(guān)政府信息公開工作至關(guān)重要， 關(guān)系到整個(gè)政府信息公開工作的效果。

4. 公開渠道有限。 當(dāng)前已不是紙媒占據(jù)大部分信息發(fā)布渠道的時(shí)代了， 人們更傾向于從新媒體上獲取相關(guān)的信息， 因此新媒體逐漸成為各個(gè)政府機(jī)關(guān)發(fā)布信息的渠道。 張惠松[1] 認(rèn)為， 我國(guó)審計(jì)信息公開形式單一。 如果審計(jì)機(jī)關(guān)不能夠順應(yīng)時(shí)代的潮流， 不能提升自身運(yùn)用新媒體的能力， 可能大部分人不會(huì)去關(guān)注審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)布的政府信息， 從而影響了審計(jì)機(jī)關(guān)政府信息公開工作的效果。 連續(xù)兩年的年度報(bào)告中審計(jì)署都指出了自身在運(yùn)用新媒體能力上的不足之處， 因此， 審計(jì)機(jī)關(guān)要提高運(yùn)用新媒體的能力以順應(yīng)時(shí)代發(fā)展。

5. 政府信息公開工作年度報(bào)告不規(guī)范。 第一， 審計(jì)署政府信息公開工作年度報(bào)告的格式不夠統(tǒng)一。 第二， 年度報(bào)告采用的表現(xiàn)形式略顯單調(diào)， 排版不夠合理。 除2008年和2018年的年度報(bào)告部分內(nèi)容是用圖表展示以外， 其余年份的政府信息公開工作年度報(bào)告全部采用文字形式， 就連對(duì)于依申請(qǐng)公開的事項(xiàng)中全部公開、部分公開、不予公開等的比例的描述都用文字， 不夠直觀。 第三， 依申請(qǐng)公開政府信息的內(nèi)容表述不夠具體。 審計(jì)署政府信息公開年度報(bào)告中對(duì)于依申請(qǐng)公開信息這一段的表述往往過(guò)于簡(jiǎn)單。 從相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看， 2016年政府信息中對(duì)依申請(qǐng)公開情況的描述只有短短三行， 2017年年度報(bào)告較2016年更詳細(xì)了一些， 2018年年度報(bào)告還附加了餅狀圖。 但總的來(lái)說(shuō)， 對(duì)這一塊內(nèi)容的描述略顯單薄， 而對(duì)于依申請(qǐng)公開的情況恰恰是應(yīng)該重點(diǎn)描述的內(nèi)容。

本文將審計(jì)署政府信息公開工作年度報(bào)告與其他部門如自然資源部、財(cái)政部、監(jiān)察委員會(huì)、司法部的信息公開年度報(bào)告進(jìn)行比較， 可以發(fā)現(xiàn)審計(jì)署政府信息公開存在的不足， 具體見表2。

審計(jì)署政府信息公開工作年度報(bào)告表現(xiàn)形式有兩種及以上的年份占總年份比例在五個(gè)部門中排第三位， 年度報(bào)告平均字?jǐn)?shù)、專門用來(lái)指出問(wèn)題的字?jǐn)?shù)平均值、宣傳和肯定性的文字個(gè)數(shù)平均值也排在第三位， 問(wèn)題總個(gè)數(shù)和對(duì)問(wèn)題解釋性文字的平均值排在第二位。 而自然資源部的政府信息公開工作年度報(bào)告在各項(xiàng)統(tǒng)計(jì)上都位于第一位。 另外， 除自然資源部和司法部以外， 其他的三個(gè)部門的年度報(bào)告都沒(méi)有附表等輔助文件以說(shuō)明政府信息公開的相關(guān)情況; 五個(gè)部門的報(bào)告中對(duì)問(wèn)題解釋性文字的平均值都比較少， 說(shuō)明在這一方面還需進(jìn)一步加強(qiáng)認(rèn)識(shí)、豐富和完善。 總的來(lái)說(shuō)， 審計(jì)署的政府信息公開工作年度報(bào)告的表現(xiàn)形式從總體上來(lái)看較為單一， 可以借鑒自然資源部和財(cái)政部年度報(bào)告中豐富的信息公開表現(xiàn)形式; 由于年度報(bào)告的字?jǐn)?shù)與部門所履行職能的多少有一定聯(lián)系， 因此只要能夠把每一年度的政府信息公開情況闡述清楚， 無(wú)需過(guò)多文字， 但也不能過(guò)于簡(jiǎn)潔以致于整個(gè)年度報(bào)告的內(nèi)容無(wú)實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。

6. 其他。由表1可知， 審計(jì)署政府信息公開工作還存在如下問(wèn)題： 對(duì)地方審計(jì)機(jī)關(guān)指導(dǎo)較少， 對(duì)公開工作的檢查、通報(bào)、考評(píng)等工作不夠; 對(duì)于公開工作研究的力度太弱; 對(duì)重要信息政策進(jìn)行解讀的能力不夠; 與社會(huì)各界的溝通不夠; 滿足社會(huì)公眾知情權(quán)的方式不夠多樣; 主動(dòng)公開信息的數(shù)量偏少。

三、審計(jì)署政府信息公開工作問(wèn)題產(chǎn)生的原因

（一）審計(jì)署內(nèi)部信息公開工作的制度規(guī)定不夠完善

第一， 對(duì)于政府信息公開工作年度報(bào)告的格式?jīng)]有進(jìn)行制度化安排， 導(dǎo)致每年的格式都不一樣。 第二， 受傳統(tǒng)公文寫作的影響， 公務(wù)人員會(huì)加上許多政論化的語(yǔ)言， 而忽視了對(duì)主要內(nèi)容的描述。 第三， 審計(jì)署雖然已經(jīng)編制了相關(guān)指導(dǎo)要求文件， 比如《審計(jì)署政府信息主動(dòng)公開基本目錄（試行）》， 但是該文件少有具體的指導(dǎo)建議， 因此在年度報(bào)告中對(duì)依申請(qǐng)公開的內(nèi)容描述太少。 另外， 對(duì)于當(dāng)下審計(jì)署如何提升運(yùn)用新媒體的能力， 還沒(méi)有出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)劃、安排以求能夠在制度上對(duì)利用新媒體開展信息公開工作進(jìn)行規(guī)范。

（二）審計(jì)工作本身的限制

審計(jì)工作是專業(yè)性比較強(qiáng)的工作， 對(duì)于沒(méi)有審計(jì)基礎(chǔ)知識(shí)的人可能大多數(shù)情況下不能理解審計(jì)署發(fā)布的政府信息（例如審計(jì)結(jié)果公告）， 大大影響了審計(jì)署政府信息公開的質(zhì)量。 因此， 審計(jì)署在發(fā)布審計(jì)結(jié)果公告后通常也會(huì)發(fā)布對(duì)審計(jì)結(jié)果公告的解讀， 以便于普通的讀者能夠讀懂審計(jì)結(jié)果公告。 但是這并不能從根本上彌補(bǔ)審計(jì)信息在通俗性、易理解性方面的缺陷。

（三）外部監(jiān)督力量薄弱

我國(guó)《政府信息公開條例》第四十七條規(guī)定， 對(duì)于政府信息公開工作主管部門而言， 必須進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)工作的監(jiān)督、管理和檢查力度。 如果相關(guān)組織違反法律、法規(guī)或者完全不按照相關(guān)規(guī)定和要求來(lái)對(duì)信息進(jìn)行公開， 公民、法人和其他組織就可以將這些情況反映給主管部門。 因此， 公民、法人和其他組織都是審計(jì)署政府信息公開工作的重要外部監(jiān)督力量。 但是， 審計(jì)署政府信息公開工作本身與公眾的聯(lián)系就不太強(qiáng)， 在以前年度的政府信息公開年度報(bào)告里提出的不足也提到了這一問(wèn)題。 對(duì)于年度報(bào)告編寫的狀況如何， 審計(jì)署沒(méi)有及時(shí)與公眾進(jìn)行溝通， 沒(méi)有進(jìn)一步地請(qǐng)讀者對(duì)于每一年的政府信息公開年度報(bào)告給予評(píng)價(jià)。 最終導(dǎo)致審計(jì)署對(duì)于公眾不大關(guān)注的內(nèi)容描述過(guò)多， 對(duì)于公眾想知道的內(nèi)容披露不夠， 例如在依申請(qǐng)公開事項(xiàng)中， 不予公開事項(xiàng)的類型、原因都沒(méi)有做出詳細(xì)的說(shuō)明， 這就是與公眾缺乏溝通、外部監(jiān)督力量薄弱所導(dǎo)致的。

四、對(duì)審計(jì)署政府信息公開工作的建議

（一）規(guī)范和充實(shí)政府信息公開工作年度報(bào)告

一是應(yīng)統(tǒng)一每年的格式。 國(guó)家總理李克強(qiáng)曾指出， 政府信息公開工作的年度報(bào)告必須有統(tǒng)一的格式， 并保持年度之間的可比性 。 二是應(yīng)言簡(jiǎn)意賅地表述政府信息公開工作年度報(bào)告。 三是表現(xiàn)形式還可以再多樣一點(diǎn)。 審計(jì)署2018年度的政府信息公開工作年度報(bào)告就增加了圖片和圖表， 表現(xiàn)形式比較豐富。 因此， 以后年度的報(bào)告可以繼續(xù)增加圖片、圖表甚至動(dòng)畫、視頻等內(nèi)容， 以更好地展現(xiàn)上一年度政府信息公開工作的成果。 在描述依申請(qǐng)公開政府信息情況內(nèi)容的時(shí)候就可以采取條形圖或者餅狀圖的形式展現(xiàn)申請(qǐng)情況與答復(fù)情況， 對(duì)于行政復(fù)議的相關(guān)內(nèi)容可以采用圖表的方式來(lái)反映。 四是審計(jì)署可以借鑒自然資源部在報(bào)告的最后加上一個(gè)附表， 按照相關(guān)法律法規(guī)的要求公開相關(guān)信息的數(shù)量以及申請(qǐng)公開等， 即量化數(shù)據(jù)， 使讀者能夠更加清晰地認(rèn)識(shí)審計(jì)署的政府信息公開工作。

（二）提升政府信息公開工作人員的業(yè)務(wù)水平

一是每年要對(duì)相關(guān)工作人員進(jìn)行培訓(xùn)， 學(xué)習(xí)與政府信息公開工作相關(guān)的要求和規(guī)定。 二是編發(fā)相關(guān)的工作指南或手冊(cè)來(lái)指導(dǎo)政府信息公開工作人員的日常業(yè)務(wù)。 三是主管部門需要進(jìn)一步強(qiáng)化工作人員的監(jiān)督和管理水平， 加大檢查范圍和力度， 對(duì)其工作進(jìn)行適當(dāng)?shù)闹笇?dǎo)。 四是建立有效的外部監(jiān)督機(jī)制。 政府信息公開工作人員的工作始終是為廣大人民服務(wù)的， 因此讓廣大人民群眾參與到對(duì)政府信息公開人員工作績(jī)效的考評(píng)中是督促信息公開人員提高業(yè)務(wù)水平的好方式。 余凌云[2] 認(rèn)為， 要充分發(fā)揮審計(jì)署官網(wǎng)公眾互動(dòng)這一欄目的作用， 讓人民群眾參與到對(duì)信息公開人員的外部監(jiān)督中。

（三）統(tǒng)一公開信息屬性的標(biāo)準(zhǔn)

公開標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于政府信息公開工作而言， 具有非常重要的意義。 現(xiàn)階段我國(guó)政府信息公開的一個(gè)重要原則就是公開性， 因此審計(jì)署應(yīng)嚴(yán)格按照相關(guān)工作條例及各項(xiàng)政策， 確定哪些信息屬于公開范圍， 制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。 2018年12月28日審計(jì)署發(fā)布了《審計(jì)署政府信息主動(dòng)公開基本目錄（試行）》， 對(duì)公開信息進(jìn)行了詳細(xì)分類。 通過(guò)查閱現(xiàn)存的政府信息公開目錄發(fā)現(xiàn)， 在人事管理的下一級(jí)公務(wù)員管理這一欄目里并沒(méi)有查閱到審計(jì)署公務(wù)員招錄、遴選、選調(diào)等相關(guān)信息， 只有三條與審計(jì)人員以及組織表彰密切相關(guān)的少部分信息。 因此， 審計(jì)署應(yīng)加強(qiáng)這一方面的信息公開工作。

（四）提高審計(jì)機(jī)關(guān)信息公開的可理解性

由于公布的信息存在過(guò)于專業(yè)而導(dǎo)致讀者看不懂的情況， 審計(jì)署可以通過(guò)相關(guān)的解讀來(lái)解決這一問(wèn)題。 解讀要力求通俗易懂， 用非專業(yè)的語(yǔ)言來(lái)解釋公告或新聞的涵義。 當(dāng)前， 審計(jì)署在發(fā)布審計(jì)結(jié)果公告之后都會(huì)發(fā)布對(duì)審計(jì)結(jié)果公告的解讀， 這就是增強(qiáng)審計(jì)信息可理解性的一個(gè)好方法， 應(yīng)予以推廣。 此外， 還可以運(yùn)用動(dòng)畫、圖表、工作人員講解等方式使政府信息公開年度報(bào)告形式更加多樣化。

（五）擴(kuò)大信息公開渠道、充分運(yùn)用新媒體

審計(jì)署發(fā)布政府信息除了要運(yùn)用好報(bào)紙、雜志和門戶網(wǎng)站等原有的平臺(tái)， 還要提升運(yùn)用新媒體的能力， 使政府信息公開工作更加符合時(shí)代的要求。 如今審計(jì)署已經(jīng)有了自己的官方微信和微博平臺(tái)， 應(yīng)及時(shí)發(fā)布相關(guān)信息和對(duì)應(yīng)的解讀。 還可以與公眾互動(dòng)， 借助這些新媒體平臺(tái)（如可以通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查的方式）來(lái)收集大眾對(duì)于政府信息公開工作的意見和建議。

（六）建立和完善審計(jì)機(jī)關(guān)政府信息公開制度

地方審計(jì)機(jī)關(guān)與人民群眾的聯(lián)系最為緊密， 因此審計(jì)署要加強(qiáng)對(duì)地方審計(jì)機(jī)關(guān)政府信息公開方面的指導(dǎo)工作。 一是根據(jù)審計(jì)署制定政府信息公開目錄與指南的經(jīng)驗(yàn)， 指導(dǎo)地方審計(jì)機(jī)關(guān)相關(guān)工作， 明確政府信息公開屬性的標(biāo)準(zhǔn)。 二是按一定標(biāo)準(zhǔn)抽查地方審計(jì)機(jī)關(guān)平時(shí)公布政府信息的情況。 三是督促地方審計(jì)機(jī)關(guān)在規(guī)定的時(shí)限之前發(fā)布政府信息公開工作年度報(bào)告， 并檢查其編寫的內(nèi)容是否符合《政府信息公開條例》的要求; 督促地方審計(jì)機(jī)關(guān)有關(guān)主管部門把政府信息公開這項(xiàng)工作納入績(jī)效考核范圍之內(nèi)。

【 主 要 參 考 文 獻(xiàn) 】

[ 1 ] ? 張惠松.政府審計(jì)信息公開存在的問(wèn)題與完善路徑[ J].時(shí)代金融，2018（3）：18 ～ 22.

[ 2 ] ? 余凌云.開放政府的中國(guó)實(shí)踐——《政府信息公開條例》實(shí)施的問(wèn)題與出路[M].北京：清華大學(xué)出版社，2016：28.