李雯雯　胡正良

摘要：新冠疫情暴發(fā)期間，港口國應(yīng)對口岸公共衛(wèi)生輸入風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)突出問題是科學(xué)證據(jù)不足，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對工作尚未達(dá)到法治化。在風(fēng)險(xiǎn)評估視域下，港口國應(yīng)對口岸公共衛(wèi)生輸入風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)基于風(fēng)險(xiǎn)評估的基本框架，按照“收集信息—確定最佳證據(jù)—綜合研判”的路徑評估風(fēng)險(xiǎn)?？诎豆残l(wèi)生輸入風(fēng)險(xiǎn)對中國風(fēng)險(xiǎn)評估規(guī)則的挑戰(zhàn)主要在于其沖擊了現(xiàn)行公共衛(wèi)生法治理念，體現(xiàn)為對國家主權(quán)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、航運(yùn)特殊性的關(guān)注不夠。理念沖擊凸顯出中國風(fēng)險(xiǎn)評估規(guī)則存在適用情形不明、行政主體職權(quán)交叉、義務(wù)履行的審查和監(jiān)督機(jī)制空白的制度缺陷。將口岸公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)評估工作納入法治軌道，應(yīng)當(dāng)從理念提升和制度優(yōu)化兩方面完善中國風(fēng)險(xiǎn)評估規(guī)則。

關(guān)鍵詞：風(fēng)險(xiǎn)評估；港口國；疫情防控；公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)

中圖分類號：D993.5文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：2096-028X（2023）03-0035-14

Review and Optimization of Rules for Port States Public Health Risk Assessment

LI Wenwen，HU Zhengliang

（School of law，Shanghai Maritime University，Shanghai 201306，China）

Abstract：During the outbreak of the COVID-19 epidemic， a prominent issue was the failure of some port States in fulfilling their obligations of evidence-based risk assessment when responding to public health risks from foreign ships. Port States should fulfill this obligation by using risk assessment

by following the basic logic of “information-evidence-decision”.The challenges of public health risks from foreign ships to rules for public health risk assessment in China mainly appeared to be lack of sufficient attention to national sovereignty， risk prevention and the special characteristics of shipping. These challenges highlight the deficiencies of the evidence-based risk assessment rules， overlap of administrative authorities， and lack of review and supervision mechanism for the fulfillment of obligations. To integrate port public health risk assessment into the rules of law， the rules of evidence-based risk assessment in China need to be improved by upgrading the theory and optimizing the legal regimes.

Key words：risk assessment; port States; prevention and control of epidemics; public health risk

一、問題的提出

2021年9月16日，海關(guān)總署發(fā)布的《國家“十四五”口岸發(fā)展規(guī)劃》中提出“全面排查口岸現(xiàn)場疫情防控弱項(xiàng)和短板”“鞏固和提升口岸公共衛(wèi)生核心能力建設(shè)水平”。風(fēng)險(xiǎn)評估是口岸公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對的首要工作。公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)評估是指“用于將某一事件歸入對人類健康的特定風(fēng)險(xiǎn)的收集、評估和記錄信息的系統(tǒng)過程”。①

港口國口岸公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)評估旨在為有效的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對提供基于證據(jù)的信息和分析，有利于促進(jìn)港口國正確認(rèn)識風(fēng)險(xiǎn)，提高風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對能力，優(yōu)化應(yīng)對措施的科學(xué)性和有效性。（參見劉志欣：《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制視域下我國政府應(yīng)急管理回應(yīng)模式研究》，上海交通大學(xué)出版社2018年版，第60頁。）世界衛(wèi)生組織2015年應(yīng)對埃博拉疫情時(shí)強(qiáng)調(diào)，各締約國實(shí)施衛(wèi)生措施應(yīng)當(dāng)以證據(jù)為基礎(chǔ)。2020年1月30日，世界衛(wèi)生組織在宣布新冠疫情構(gòu)成“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”后，又一次強(qiáng)調(diào)證據(jù)在公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對中的重要作用。（WHO，Updated WHO Advice for International Traffic in Relation to the Outbreak of the Novel Coronavirus 2019-nCoV，WHO（27 January 2020），https：//www.who.int/news-room/articles-detail/updated-who-advice-for-international-traffic-in-relation-to-the-outbreak-of-the-novel-coronavirus-2019-ncov.）

然而，在應(yīng)對口岸公共衛(wèi)生輸入風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，科學(xué)證據(jù)在風(fēng)險(xiǎn)評估中的作用沒有被重視。（SUN Siqi & ZHAO Lijun，Legal Issues and Challenges in Addressing the Coronavirus Outbreak on Large Cruise Ships：A Critical Examination of Port State Measures，Ocean & Coastal Management，Vol.217：1，p.3（2022）. ）例如，新冠疫情暴發(fā)期間，“威士特丹”號郵輪載有1 455名乘客和802名船員，自2020年2月1日從中國香港啟航后，盡管船上沒有人感染病毒，卻仍被菲律賓馬尼拉港、中國臺灣高雄港、日本石垣港、美國屬地關(guān)島港、泰國林查班港拒絕掛靠，導(dǎo)致在海上漂泊了13天。沒有科學(xué)證據(jù)而僅基于決策者經(jīng)驗(yàn)知識作出的評估缺乏科學(xué)性。對此，16位公共衛(wèi)生和法律專家聯(lián)合在《柳葉刀》雜志上發(fā)文，認(rèn)為一些國家和地區(qū)采取的衛(wèi)生措施沒有科學(xué)證據(jù)，違反了2005年《國際衛(wèi)生條例》（簡稱《條例》）的規(guī)定。（Roojin Habibi，Gian Luca Burci，et al.，Do not Violate the International Health Regulations During the COVID-19 Outbreak，The Lancet，Vol.395：664，p.664（2020）.）中國也有研究認(rèn)為，在口岸疫情防控中采取的額外衛(wèi)生措施常缺乏科學(xué)證據(jù)、（參見韓永紅、梁佩豪：《突發(fā)公共衛(wèi)生事件中過度限制性措施的國際法規(guī)制》，載《國際經(jīng)貿(mào)探索》2020年第7期，第92頁。）超出必要限度、不符合科學(xué)原則和比例原則的要求。（參見張麗英：《新冠疫情下額外衛(wèi)生措施的適用及其局限性研判》，載《清華法學(xué)》2021年第2期，第189頁。）然而，現(xiàn)有研究局限于在理念和原則層面為《條例》中額外衛(wèi)生措施的實(shí)施提供指引，（參見郭中元、鄒立剛：《全球衛(wèi)生治理視域下〈國際衛(wèi)生條例〉中額外衛(wèi)生措施之適用》，載《江淮論壇》2020年第5期，第135-138頁。）抑或從事后規(guī)制層面提出增強(qiáng)《條例》的強(qiáng)制力以促進(jìn)履約的建議。（參見劉雁冰、馬林：《〈國際衛(wèi)生條例〉》在新冠疫情應(yīng)對中的困境與完善》，載《西北大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2021年第4期，第122頁。）現(xiàn)有關(guān)于口岸公共衛(wèi)生輸入風(fēng)險(xiǎn)評估的研究多集中于醫(yī)學(xué)領(lǐng)域，法學(xué)相關(guān)研究較少。（參見劉曉菲、張晏瑲：《論郵輪防疫應(yīng)急機(jī)制的完善——以2019新冠肺炎疫情的防治為參照》，載《中國海商法研究》2020年第1期，第16-18頁；何田田：《“現(xiàn)有科學(xué)證據(jù)”規(guī)則與全球衛(wèi)生法的完善》，載《中國社會科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)》2020年第6期，第61頁。）

風(fēng)險(xiǎn)評估作為口岸公共衛(wèi)生核心能力的重要組成部分，與港口國的國家公共衛(wèi)生安全緊密聯(lián)系。風(fēng)險(xiǎn)評估是一種證據(jù)驅(qū)動(dòng)的公共衛(wèi)生方法，（Nosyk Bohdan，Zang Xiao，et al.，Ending the HIV Epidemic in the USA：An Economic Modelling Study in Six Cities，The Lancet HIV，Vol.7：e491，p.e496（2020）.）缺乏科學(xué)證據(jù)的經(jīng)驗(yàn)決策，合法性與合理性均存在缺陷，導(dǎo)致港口國應(yīng)對不力。貫徹總體國家安全觀，需要提升中國口岸公共衛(wèi)生核心能力建設(shè)水平。筆者針對新冠疫情期間港口國應(yīng)對口岸公共衛(wèi)生輸入風(fēng)險(xiǎn)實(shí)踐中暴露出的不足，擬圍繞港口國運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)評估應(yīng)對口岸公共衛(wèi)生輸入風(fēng)險(xiǎn)這一主題，從規(guī)范依據(jù)與理論成因、運(yùn)作流程與評估標(biāo)準(zhǔn)、國內(nèi)規(guī)則的檢視與完善三個(gè)方面展開論述。

二、港口國風(fēng)險(xiǎn)評估的規(guī)范依據(jù)與理論成因

全球化背景下，公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)及其應(yīng)對已經(jīng)成為全球性問題。在國際法層面，《條例》明確規(guī)定港口國應(yīng)當(dāng)運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)評估方法應(yīng)對口岸公共衛(wèi)生輸入風(fēng)險(xiǎn)。（WHO，Handbook for Management of Public Health Events on Board Ships，WHO（1 January 2014），https：//www.who.int/publications/i/item/handbook-for-management-of-public-health-events-on-board-ships. ）這一規(guī)定實(shí)質(zhì)體現(xiàn)為合理行政原則的要求。

（一）國際法依據(jù)

《條例》作為專門規(guī)范主權(quán)國家應(yīng)對公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的國際條約，十分重視證據(jù)在風(fēng)險(xiǎn)評估中的作用。（參見《條例》第7條、第8條、第9條第2款、第11條第2款、第17條、第22條第2款、第23條第2款、第24條第1款、第27條第1款和第2款、第28條第4款、第31條第2款、第36條第2款、第39條、第43條第2款。）首先，《條例》確立了風(fēng)險(xiǎn)評估在口岸公共衛(wèi)生核心能力建設(shè)中的關(guān)鍵地位，表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是根據(jù)《條例》第5條第1款規(guī)定，各締約國應(yīng)該根據(jù)本條例附件一的具體規(guī)定，在不遲于本條例在該締約國生效后五年內(nèi)，盡快發(fā)展、加強(qiáng)和保持其評估公共衛(wèi)生事件的能力；二是根據(jù)《條例》第6條第1款規(guī)定，各締約國應(yīng)該評估本國領(lǐng)土內(nèi)發(fā)生的公共衛(wèi)生事件；三是根據(jù)《條例》附件一第2部分“指定港口的核心能力要求”規(guī)定，締約國對于國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)具備對嫌疑旅行者進(jìn)行評估的能力。據(jù)此，港口國應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)口岸風(fēng)險(xiǎn)評估能力建設(shè)，對于申請掛靠的船舶，評估其潛在的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)。其次，港口國評估公共衛(wèi)生輸入風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)基于科學(xué)證據(jù)?！稐l例》第43條第2款和第3款規(guī)定，締約國實(shí)施各項(xiàng)額外衛(wèi)生措施均應(yīng)基于現(xiàn)有科學(xué)證據(jù)和科學(xué)原則，并將其實(shí)施額外衛(wèi)生措施的公共衛(wèi)生依據(jù)和有關(guān)科學(xué)信息提供給世界衛(wèi)生組織。上述規(guī)定分別從具備評估能力、實(shí)施評估行為、依據(jù)科學(xué)證據(jù)三個(gè)方面，構(gòu)建出風(fēng)險(xiǎn)評估規(guī)則的基本架構(gòu)。港口國應(yīng)當(dāng)基于現(xiàn)有科學(xué)證據(jù)并采用適當(dāng)?shù)倪^程和標(biāo)準(zhǔn)，識別和評估風(fēng)險(xiǎn)。（Daniel Krewski，Patrick Saunders-Hastings，et al.，Development of an Evidence-Based Risk Assessment Framework，Alternatives to Animal Experimentation，Vol.39：667，p.667-669（2022）.）

依據(jù)《條例》的規(guī)定，針對外國籍船舶給港口國帶來的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)評估與額外衛(wèi)生措施聯(lián)系密切。

一方面，港口國有權(quán)依據(jù)其國內(nèi)法，對掛靠本國港口的外國籍船舶及船上人員采取額外衛(wèi)生措施。對此，《條例》第27條和第31條分別規(guī)定港口國在有證據(jù)證明存在公共衛(wèi)生危害的情形有權(quán)對受染交通工具和入境旅行者采取衛(wèi)生措施。第28條又規(guī)定，港口國為應(yīng)對特定公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)或國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，可因公共衛(wèi)生原因阻止船舶在任何入境口岸?？炕蚓芙^授予船舶“無疫通行”。因而，港口國首先應(yīng)當(dāng)通過風(fēng)險(xiǎn)評估以確定船舶是否存在“特定公共衛(wèi)生危害”或“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”。

如果船舶上暴發(fā)新冠疫情，則適用《條例》第43條關(guān)于額外衛(wèi)生措施的規(guī)定。

另一方面，依據(jù)《條例》第43條第2款的規(guī)定，港口國實(shí)施額外衛(wèi)生措施應(yīng)當(dāng)符合科學(xué)原則的要求，遵循現(xiàn)有科學(xué)證據(jù)，參考世界衛(wèi)生組織和其他政府間組織和國際機(jī)構(gòu)的信息或世界衛(wèi)生組織的指導(dǎo)或建議?！白裱笔侵笇⒖茖W(xué)證據(jù)嵌入決策制定、決策執(zhí)行和決策評估中。（參見高鵬飛、吳瓊：《科學(xué)與決策的協(xié)同：新型政府循證決策模式構(gòu)建與邏輯延伸》，載《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2021年第6期，第97頁。）新冠疫情期間，世界衛(wèi)生組織多次建議不要采取旅行限制措施。（WHO，Coronavirus Disease （COVID-19） Travel Advice，WHO（30 November 2021），https：//www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/travel-advice.）即使對于傳染性更強(qiáng)的奧密克戎病毒，世界衛(wèi)生組織仍建議優(yōu)先考慮允許必要的人員旅行、撤僑行動(dòng)以及食品、藥品、燃料等基本物資的貨物運(yùn)輸，而不要實(shí)施旅行限制措施。（WHO，WHO Advice for International Traffic in Relation to the SARS-CoV-2 Omicron Variant （B.1.1.529），WHO（30 November 2021），https：//www.who.int/news-room/articles-detail/who-advice-for-international-traffic-in-relation-to-the-sars-cov-2-omicron-variant.）依據(jù)《條例》第43條第1款第1項(xiàng)的規(guī)定，港口國可以拒絕參考世界衛(wèi)生組織關(guān)于不要采取旅行限制措施的建議，前提是此種拒絕“能夠產(chǎn)生與世界衛(wèi)生組織的建議相比同樣或更大程度的健康保護(hù)”。一些締約國曾于2004年10月要求在《條例》的修訂中保持額外衛(wèi)生措施的靈活性，妥協(xié)的結(jié)果是由締約國確定外國籍船舶是否存在公共衛(wèi)生威脅，并且港口國可以靈活采取額外衛(wèi)生措施，但締約國采取此類措施應(yīng)當(dāng)向世界衛(wèi)生組織提交科學(xué)證據(jù)，用于證實(shí)其已經(jīng)履行風(fēng)險(xiǎn)評估義務(wù)。（WHO，Review and Approval of Proposed Amendments to the International Health Regulations：Explanatory Notes，WHO（7 October 2004），https：//apps.who.int/gb/ghs/pdf/A_IHR_IGWG_4-en.pdf.）據(jù)此，以證據(jù)為依據(jù)是風(fēng)險(xiǎn)評估的應(yīng)有之義。

（二）理論基礎(chǔ)：合理行政原則

公共衛(wèi)生是一門以證據(jù)為基礎(chǔ)的學(xué)科。公共衛(wèi)生法認(rèn)為，科學(xué)證據(jù)構(gòu)成衛(wèi)生措施的合理性基礎(chǔ)，以科學(xué)證據(jù)為依據(jù)在醫(yī)學(xué)領(lǐng)域被稱為“循證”思維。（Lawrence O. Gostin，Public Health Law：Power，Duty，Restraint，University of California Press，2016，p.68.）這種基于科學(xué)證據(jù)評估公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)并將評估結(jié)果作為制定公共衛(wèi)生決策依據(jù)的過程，稱為“循證風(fēng)險(xiǎn)評估”（evidence-based risk assessment，簡稱EBRA），由此制定的決策稱為“循證決策”（evidence-based policy，簡稱EBP）。2016年，已經(jīng)有學(xué)者使用EBRA方法開展旅行醫(yī)學(xué)研究。（Emily S. Jentes，R. Ryan Lash，et al.，Evidence-Based Risk Assessment and Communication：A New Global Dengue-Risk Map for Travellers and Clinicians，Journal of Travel Medicine，Vol.23：1，p.2（2016）.）

港口國應(yīng)對外國籍船舶公共衛(wèi)生輸入風(fēng)險(xiǎn)，主要涉及對船舶及船上人員實(shí)施衛(wèi)生措施，應(yīng)當(dāng)確保其實(shí)施的衛(wèi)生措施有科學(xué)證據(jù)作為支撐。（Jonathan E. Suk，Sound Science and the New International Health Regulations，Global Health Governance，Vol.I：1，p.2-3（2007）.）

風(fēng)險(xiǎn)評估的制度價(jià)值在于以客觀證據(jù)限制公權(quán)力的主觀濫用，避免不科學(xué)的公共衛(wèi)生措施對私主體權(quán)益造成不合理侵害。（Lawrence O. Gostin，Public Health Law：Power，Duty，Restraint，University of California Press，2016，p.432-433.）這一價(jià)值追求與合理行政原則高度契合。合理行政原則是行政主體實(shí)施行政行為時(shí)應(yīng)當(dāng)貫徹的一項(xiàng)基本原則，是指行政主體行使行政裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合合理性價(jià)值要求。（參見胡建淼主編：《行政法學(xué)概要》，浙江工商大學(xué)出版社2012年版，第39頁。）基于衛(wèi)生措施對行政相對人的影響，該原則要求港口國在應(yīng)對外國籍船舶公共衛(wèi)生輸入風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，避免對船上船員和旅客個(gè)人權(quán)利以及船公司利益在內(nèi)的私主體權(quán)益造成過度侵害。

首先，港口國負(fù)有保障船上人員生命權(quán)和健康權(quán)的國際法義務(wù)。1946年《世界衛(wèi)生組織組織法》和1978年《阿拉木圖宣言》承認(rèn)每個(gè)人都享有能達(dá)到的最高標(biāo)準(zhǔn)健康的權(quán)利。這項(xiàng)權(quán)利產(chǎn)生一國確保所有人不受歧視地利用衛(wèi)生系統(tǒng)的國際法義務(wù)，尤其是為處境不利的個(gè)人提供平等和不歧視的國際人權(quán)保護(hù)。（Paul Hunt & Gunilla Backman，Health Systems and the Right to the Highest Attainable Standard of Health，Health Hum Rights，Vol.10：81，p.86-88（2008）.）此外，1966年《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》第12條和第2條也將健康權(quán)的權(quán)利主體設(shè)定為一國公民和一國境內(nèi)的外國人?！稐l例》第43條第1款更加針對性地規(guī)定，額外衛(wèi)生措施造成的限制和侵?jǐn)_不應(yīng)超過能適度保護(hù)人員健康的其他合理可行措施。據(jù)此，港口國當(dāng)局應(yīng)對外國籍船舶公共衛(wèi)生輸入風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，既要保護(hù)港口國公共衛(wèi)生利益，又要盡可能避免對船上人員的尊嚴(yán)、人權(quán)和自由造成不必要的侵害，從而使衛(wèi)生措施所維護(hù)的公共利益與船上人員的生命健康等權(quán)利保持適當(dāng)?shù)木怅P(guān)系。（參見胡正良、李雯雯：《新冠肺炎疫情期間國際海員換班難的法律問題與應(yīng)對》，載《中國海商法研究》2022年第1期，第88-89頁。）

其次，港口國應(yīng)對口岸公共衛(wèi)生輸入風(fēng)險(xiǎn)，還應(yīng)當(dāng)避免對船公司利益造成過度侵害。港口國為了防范疫情境外輸入風(fēng)險(xiǎn)，十分重視通過檢疫措施限制人員或貨物流動(dòng)。（Maria Zambon & Karl G. Nicholson，Sudden Acute Respiratory Syndrome，British Medical Journal，Vol.326：669，p.669-670（2003）.）《條例》將檢疫作為一種額外衛(wèi)生措施，一方面承認(rèn)檢疫措施的合法性和有效性；另一方面要求港口國實(shí)施檢疫措施應(yīng)當(dāng)符合《條例》第2條規(guī)定的目的，即“避免對國際交通和貿(mào)易造成不必要干擾”。除《條例》外，1965年《便利國際海上運(yùn)輸公約》第1條規(guī)定：“防止對船舶及船上人員和財(cái)產(chǎn)造成不必要的延誤?！边@兩個(gè)條約都要求港口國在應(yīng)對外國籍船舶公共衛(wèi)生輸入風(fēng)險(xiǎn)時(shí)考慮衛(wèi)生措施對國際交通的影響。過長時(shí)間的船舶檢疫會導(dǎo)致船公司遭受不合理的損失，包括因船舶檢疫造成的船期損失以及船舶維持成本的上升，后者具體表現(xiàn)為因長時(shí)間檢疫導(dǎo)致的燃油和淡水消耗、額外的船員工資、過度消殺費(fèi)用等。因而，港口國在應(yīng)對外國籍船舶公共衛(wèi)生輸入風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過風(fēng)險(xiǎn)評估避免應(yīng)對不當(dāng)導(dǎo)致的船公司利益的損失。

綜上，合理行政原則在理論層面限制港口國政府實(shí)施不合理的衛(wèi)生措施，而風(fēng)險(xiǎn)評估作為港口國實(shí)施衛(wèi)生措施的手段，可以提供科學(xué)證據(jù)用于決策，以保障衛(wèi)生措施的合理性。

需要指出的是，避免私主體遭受過度侵害應(yīng)當(dāng)以國家安全為底線，并遵循行政效能原則?？傮w國家安全觀要求保障人民健康，而國家公共衛(wèi)生安全是保障人民健康的底線。港口國在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，如果反復(fù)斟酌和權(quán)衡應(yīng)急措施和管控手段的合理性，將嚴(yán)重削弱應(yīng)急效率和管控能力。（參見彭錞：《再論行政應(yīng)急性原則：內(nèi)涵、證立與展開》，載《中國法學(xué)》2021年第6期，第70頁。）高效是法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容。根據(jù)行政效能原則，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為應(yīng)當(dāng)減少行政成本，提高行政效能。（參見周佑勇：《行政法總則中基本原則體系的立法構(gòu)建》，載《行政法學(xué)研究》2021年第1期，第24頁。）行政效能原則對于應(yīng)急法治建設(shè)提出了更高要求。一旦涉及國家安全這一底線問題，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循行政效能原則，而不得借合理行政原則要求個(gè)人權(quán)利凌駕于國家安全之上。據(jù)此，港口國在應(yīng)對外國籍船舶公共衛(wèi)生輸入風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)將保護(hù)港口國公共衛(wèi)生利益作為優(yōu)先事項(xiàng)，優(yōu)先于對船上人員的尊嚴(yán)、人權(quán)和自由的保護(hù)。

三、港口國公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)評估的制度引入

現(xiàn)有關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)評估的研究主要集中于證據(jù)在風(fēng)險(xiǎn)評估中的重要地位，而對于證據(jù)如何在風(fēng)險(xiǎn)評估中發(fā)揮作用的研究不夠深入，（Kathryn Oliver，Simon Innvar，et al.，A Systematic Review of Barriers to and Facilitators of the Use of Evidence by Policymakers，BMC Health Services Research，Vol.14：1，p.8（2014）.）導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)評估的理論與實(shí)踐存在隔閡。下文引入風(fēng)險(xiǎn)評估制度，論述港口國應(yīng)當(dāng)以何種信息作為評估證據(jù)，以及如何分析這些證據(jù)以評估口岸公共衛(wèi)生輸入風(fēng)險(xiǎn)，將風(fēng)險(xiǎn)評估理論運(yùn)用至港口國口岸公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對實(shí)踐中。

（一）公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)評估的基本框架

為了將風(fēng)險(xiǎn)評估理論運(yùn)用于實(shí)踐中，有學(xué)者設(shè)計(jì)了風(fēng)險(xiǎn)評估的基本框架（見圖1），（Daniel Krewski，Patrick Saunders-Hastings，et al.，Development of an Evidence-Based Risk Assessment Framework，Alternatives to Animal Experimentation，Vol.39：667，p.692（2022）.）闡明如何收集、整合、評估與特定風(fēng)險(xiǎn)決策有關(guān)的所有相關(guān)證據(jù)，為風(fēng)險(xiǎn)評估各步驟提供詳細(xì)指導(dǎo)。

在該框架中，第一步是收集整合與口岸公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的證據(jù)。根據(jù)證據(jù)數(shù)量的不同，評估環(huán)境可以分為證據(jù)匱乏、證據(jù)有限、證據(jù)充足三種不同情形。證據(jù)匱乏是指沒有證據(jù)支持有意義的評估，證據(jù)有限是指現(xiàn)有證據(jù)不足以支持有意義的評估。在這兩種情形中，都需要在評估前繼續(xù)收集證據(jù)。一旦證據(jù)充足，下一步是采用定量分析、定性分析以及半定量分析方法分析現(xiàn)有證據(jù)，以評估外國籍船舶的公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)。其中，定性分析是將口岸公共衛(wèi)生輸入風(fēng)險(xiǎn)確定為中、低、高不同等級；定量分析是以具體數(shù)值表示風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率和風(fēng)險(xiǎn)等級。

（二）港口國公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)評估的具體路徑

將風(fēng)險(xiǎn)評估理論轉(zhuǎn)化為實(shí)踐，還應(yīng)當(dāng)對基本框架進(jìn)行填補(bǔ)，確定評估的具體路徑。根據(jù)國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會《風(fēng)險(xiǎn)管理風(fēng)險(xiǎn)評估技術(shù)》（GB-T 27921-2011）規(guī)則4.1的規(guī)定，風(fēng)險(xiǎn)評估流程分為風(fēng)險(xiǎn)識別、風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)三個(gè)步驟。在港口國公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)語境下，風(fēng)險(xiǎn)識別即確定風(fēng)險(xiǎn)來源，口岸公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)基本來源于外國籍船舶及船上人員；風(fēng)險(xiǎn)分析是指分析風(fēng)險(xiǎn)后果、社會可接受度、口岸核心能力，以確定突發(fā)公共衛(wèi)生事件等級；風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)是根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分析過程中獲取的信息確定風(fēng)險(xiǎn)等級，并預(yù)判即將采取何種衛(wèi)生措施。口岸公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)來源確定后，需要特別關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)分析與風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)。風(fēng)險(xiǎn)的分析與評價(jià)之間具有手段與目的的天然邏輯關(guān)聯(lián)，是一個(gè)緊密聯(lián)系的過程。這一過程可細(xì)分為收集信息、確定最佳證據(jù)、綜合研判三個(gè)不同階段。

1.收集信息

《21世紀(jì)的專業(yè)政策制定》中指出：“證據(jù)的原始成分是信息，高質(zhì)量的決策制定必須依賴高質(zhì)量的信息。”（Strategic Policy Making Team Cabinet Office，Professional Policy Making for the Twenty First Century，Digital Education Resource Archive（September 1999），https：//dera.ioe.ac.uk/6320/1/profpolicymaking.pdf.）因而，獲取信息是風(fēng)險(xiǎn)分析的前提。

良好的風(fēng)險(xiǎn)評估應(yīng)當(dāng)基于足夠的信息。行政決策的質(zhì)量取決于信息收集的全面性和準(zhǔn)確性，（參見孫麗巖：《行政決策運(yùn)用大數(shù)據(jù)的法治化》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2019年第1期，第84頁。）風(fēng)險(xiǎn)評估應(yīng)當(dāng)考慮到所有可用和相關(guān)的信息來源。港口國運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)評估應(yīng)對外國籍船舶公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)確保信息收集的全面、準(zhǔn)確?！?1世紀(jì)的專業(yè)政策制定》第7.1部分指出，行政決策的信息來源包括專家知識、國內(nèi)外研究成果、現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、利益相關(guān)者咨詢、對先前決策的評估、新研究成果等，也包括來自互聯(lián)網(wǎng)的二手資料等。制定公共衛(wèi)生決策需要關(guān)于健康問題的嚴(yán)重程度及其可能趨勢的獨(dú)立、客觀的公共衛(wèi)生信息。（Christopher J. Murray & Alan D. Lopez，Evidence-Based Health Policy—Lessons from the Global Burden of Disease Study，Science，Vol.274：740，p.740-743（1996）.）

2020年12月16日，世界衛(wèi)生組織出臺了《2019冠狀病毒?。–OVID-19）背景下對國際旅行采取基于風(fēng)險(xiǎn)的方法的考慮因素》。（參見世界衛(wèi)生組織：《2019冠狀病毒病（COVID-19）背景下對國際旅行采取基于風(fēng)險(xiǎn)的方法的考慮因素》，載世界衛(wèi)生組織網(wǎng)站2020年12月16日，https：//apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/337858/WHO-2019-nCoV-Risk-based_international_travel-2020.1-chi.pdf。四、總體國家安全觀視域下中國風(fēng)險(xiǎn)評估規(guī)則的檢視與完善在總體國家安全觀視域下，維護(hù)國家安全應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全。其中，傳統(tǒng)安全主要指軍事安全，而非傳統(tǒng)安全主要指環(huán)境安全、公共衛(wèi)生安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會安全等非軍事安全。（參見朱鋒：《“非傳統(tǒng)安全”解析》，載《中國社會科學(xué)》2004年第4期，第139頁。）口岸公共衛(wèi)生輸入風(fēng)險(xiǎn)與國家公共衛(wèi)生安全密切相關(guān)，其應(yīng)對是國家安全風(fēng)險(xiǎn)防范法治領(lǐng)域的重點(diǎn)問題。新冠疫情暴發(fā)期間，中國口岸公共衛(wèi)生治理遭遇挑戰(zhàn)。全面推進(jìn)國家各方面工作法治化，（參見習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報(bào)告》，載《人民日報(bào)》2022年10月26日，第1版。）意味著口岸公共衛(wèi)生治理工作應(yīng)當(dāng)被納入法治軌道。（參見張文顯：《全面推進(jìn)國家各方面工作法治化》，載《法制與社會發(fā)展》2022年第6期，第2頁。）風(fēng)險(xiǎn)評估是循證科學(xué)在公共衛(wèi)生治理中的重要實(shí)踐，推進(jìn)公共衛(wèi)生治理現(xiàn)代化，應(yīng)當(dāng)以總體國家安全觀為指導(dǎo)，完善中國風(fēng)險(xiǎn)評估規(guī)則。

（一）中國風(fēng)險(xiǎn)評估規(guī)則的立法現(xiàn)狀

目前中國公共衛(wèi)生治理的法律法規(guī)主要有2018年《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》（簡稱《國境衛(wèi)生檢疫法》）及其2019年實(shí)施細(xì)則、2013年《中華人民共和國傳染病防治法》（簡稱《傳染病防治法》）及其1991年實(shí)施辦法、2007年《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》）、2011年《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、2006年《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》（簡稱《應(yīng)急預(yù)案》）、2006年《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》（簡稱《總體應(yīng)急預(yù)案》）。其中，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第5條規(guī)定“國家建立重大突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)評估體系”；《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第26條規(guī)定“衛(wèi)生行政主管部門應(yīng)當(dāng)組織專家對突發(fā)事件進(jìn)行綜合評估”；《總體應(yīng)急預(yù)案》第3.3.2條規(guī)定“要對特別重大突發(fā)公共事件的起因、性質(zhì)、影響、責(zé)任、經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和恢復(fù)重建等問題進(jìn)行調(diào)查評估”。在此基礎(chǔ)上，《應(yīng)急預(yù)案》構(gòu)建起一套疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的“定級評估—綜合評估—后期評估”的專家評估體系。（參見《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》規(guī)則4.2.2（2）、規(guī)則4.2.2（8）、規(guī)則5.1。）

此外，風(fēng)險(xiǎn)評估的具體規(guī)則散見于2012年《突發(fā)事件公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)評估管理辦法》（簡稱《風(fēng)險(xiǎn)評估辦法》）、2006年《國家突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應(yīng)急預(yù)案》。在上述法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的支撐下，中國已經(jīng)建立起比較完善的風(fēng)險(xiǎn)評估制度。

（二）外國籍船舶公共衛(wèi)生輸入風(fēng)險(xiǎn)對中國風(fēng)險(xiǎn)評估規(guī)則的挑戰(zhàn)

2021年7月30日，巴拿馬籍“弘進(jìn)”輪從菲律賓出發(fā)，所有船員為中國籍國際海員。因船上多名船員出現(xiàn)發(fā)熱癥狀，該輪被原定目的港江蘇如皋港拒絕?？?，致使該輪身體不適的船員滯留在海上，9日后才在浙江舟山港獲準(zhǔn)下船。（參見《“弘進(jìn)輪”獲救背后：國際航運(yùn)船員“下船難”困局》，載新京報(bào)2021年8月14日，https：//www.bjnews.com.cn/detail/162886676114509.html。）按照風(fēng)險(xiǎn)評估的要求，原定目的港如皋港在拒絕該輪掛靠前，應(yīng)當(dāng)對該輪上具有發(fā)熱癥狀船員的健康情況、該輪正常配員水平可能受到影響的程度，以及如皋港當(dāng)?shù)乜赡軐υ撦喆瑔T實(shí)施檢疫、隔離和治療所需要的醫(yī)療條件進(jìn)行科學(xué)評估，再作出是否允許該輪掛靠的決定。（參見胡正良、李雯雯：《新冠肺炎疫情期間國際海員換班難的法律問題與應(yīng)對》，載《中國海商法研究》2022年第1期，第87-91頁。）沒有足夠的科學(xué)證據(jù)，僅因?yàn)橥鈬翱赡軐Ξ?dāng)?shù)毓残l(wèi)生安全造成威脅就決定拒絕該輪掛靠的行為，合法性基礎(chǔ)闕如。

2012年《突發(fā)事件公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)評估技術(shù)方案（試行）》指出，風(fēng)險(xiǎn)評估是公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的重要環(huán)節(jié)，對有效防范和應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有重要意義。在新冠疫情這場大考中，中國應(yīng)對口岸公共衛(wèi)生輸入風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)踐做法暴露出風(fēng)險(xiǎn)評估法律規(guī)范不完善和實(shí)施效果不佳的問題，中國風(fēng)險(xiǎn)評估規(guī)則有待完善。

1.理念沖擊

一是現(xiàn)行公共衛(wèi)生法治強(qiáng)調(diào)以人為中心，（參見陳云良：《高質(zhì)量發(fā)展的公共衛(wèi)生法之道》，載《求索》2023年第2期，第150-151頁。）缺乏對國家主權(quán)的關(guān)注，沒有區(qū)分涉外性公共衛(wèi)生事件與非涉外性公共衛(wèi)生事件。外國籍船舶公共衛(wèi)生事件具有明顯的涉外性。然而，除《國境衛(wèi)生檢疫法》外，《突發(fā)事件應(yīng)對法》和《傳染病防治法》等國內(nèi)主要公共衛(wèi)生法律法規(guī)在立法價(jià)值層面對國家安全的考慮不夠，在制度設(shè)計(jì)上沒有體現(xiàn)出對涉外公共衛(wèi)生事件的特別關(guān)注。

二是中國應(yīng)急管理理念對事前預(yù)防的重視程度不夠。研究公共衛(wèi)生治理應(yīng)當(dāng)從社會和經(jīng)濟(jì)兩個(gè)層面展開。（參見張守文：《公共衛(wèi)生治理現(xiàn)代化：發(fā)展法學(xué)的視角》，載《中外法學(xué)》2020年第3期，第591頁。）在社會層面，事前預(yù)防有利于保障公眾的健康和生命安全；在經(jīng)濟(jì)層面，必要和合理地預(yù)防疫情暴發(fā)相比于事后實(shí)施隔離、治療等衛(wèi)生措施的治理成本更低，且疫情暴發(fā)會對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展造成打擊。因而，應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件相較于應(yīng)對其他突發(fā)事件更加需要事前預(yù)防。然而，以《突發(fā)事件應(yīng)對法》為代表的國家應(yīng)急法治總體上對風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的重視程度不夠，應(yīng)急管理在制度設(shè)計(jì)上輕事前預(yù)防。（參見鐘雯彬：《〈突發(fā)事件應(yīng)對法〉面臨的新挑戰(zhàn)與修改著力點(diǎn)》，載《理論與改革》2020年第4期，第29-30頁。）正因如此，風(fēng)險(xiǎn)評估在船舶公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對中的作用沒有被充分發(fā)揮。

三是公共衛(wèi)生法治對航運(yùn)領(lǐng)域特殊性的關(guān)注不夠。應(yīng)對船舶公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，一方面要盡可能降低此種風(fēng)險(xiǎn)，另一方面要考慮疫情可能導(dǎo)致的供應(yīng)鏈緊張問題，因而行政主體在風(fēng)險(xiǎn)評估時(shí)，既要注重保障公共衛(wèi)生安全，也要保障航運(yùn)供應(yīng)鏈暢通，兼顧國家安全利益和經(jīng)濟(jì)利益。

2.制度缺陷

一是風(fēng)險(xiǎn)評估制度與口岸公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)分級治理制度的契合程度不夠?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第3條將公共衛(wèi)生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級。應(yīng)對口岸公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)分級管理。然而，根據(jù)《總體應(yīng)急預(yù)案》第3.3.2條、《突發(fā)事件應(yīng)對法》第5條、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第26條和《風(fēng)險(xiǎn)評估辦法》第8條的規(guī)定，風(fēng)險(xiǎn)評估的適用情形至少存在以下三種不同規(guī)定：風(fēng)險(xiǎn)評估在特別重大情形中適用、

風(fēng)險(xiǎn)評估在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中適用，以及風(fēng)險(xiǎn)評估在各級公共衛(wèi)生事件中均應(yīng)當(dāng)適用。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的等級確認(rèn)會在客觀上影響公眾對事件的接受程度和政府的應(yīng)對措施。（參見劉志欣：《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制視域下我國政府應(yīng)急管理回應(yīng)模式研究》，上海交通大學(xué)出版社2018年版，第67頁。）此種適用情形的法律規(guī)范沖突，是完善中國風(fēng)險(xiǎn)評估規(guī)則首先需要解決的問題。前述“弘進(jìn)”輪在江蘇如皋港被拒絕掛靠，而后掛靠于浙江舟山港，表明中國港口對于口岸公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)等級沒有明確清晰的判定標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)評估在實(shí)踐中踐行效果不佳。

二是行政主體的職權(quán)和職責(zé)存在交叉。在中國，外國籍船舶公共衛(wèi)生輸入風(fēng)險(xiǎn)由掛靠港口所在地各口岸監(jiān)管單位共同負(fù)責(zé)，具體包括海關(guān)、邊檢、衛(wèi)健委、港口，以及所在港口的區(qū)疫情防控指揮辦等?，F(xiàn)行法律法規(guī)關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)評估義務(wù)的履行主體，至少存在以下三種不同規(guī)定：《突發(fā)事件應(yīng)對法》第5條規(guī)定的是各級人民政府，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第26條規(guī)定的是政府衛(wèi)生行政主管部門，《國境衛(wèi)生檢疫法》第15條規(guī)定的是國境衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)。實(shí)踐中，口岸公共衛(wèi)生應(yīng)對通常由衛(wèi)健委、公安部、工業(yè)和信息化部、海關(guān)總署、移民管理局、民航局等部門合作完成。此外，海事、海關(guān)、邊檢等直屬查驗(yàn)機(jī)構(gòu)聯(lián)合地方政府部門建立聯(lián)合防控工作機(jī)制。（參見《國家“十四五”口岸發(fā)展規(guī)劃》，載中華人民共和國海關(guān)總署網(wǎng)站2021年9月23日，http：//customs.gov.cn/customs/302249/zfxxgk/zfxxgkml34/3896488/index.html。）可見，中國公共衛(wèi)生治理實(shí)踐采用整體性治理路徑，即不同職能部門共同治理、中央和地方共同治理。整體性治理本意在于提升治理能力和行政效率，降低行政成本。（參見王敬波：《面向整體政府的改革與行政主體理論的重塑》，載《中國社會科學(xué)》2020年第7期，第105-106頁。）然而，上述規(guī)范沖突導(dǎo)致多頭執(zhí)法，可能導(dǎo)致不同主體分別對船舶公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估，各自決策意見不統(tǒng)一，進(jìn)而導(dǎo)致治理碎片化，無法體現(xiàn)整體性治理的優(yōu)勢。

三是信息獲取渠道單一。港口國應(yīng)對外國籍船舶公共衛(wèi)生輸入風(fēng)險(xiǎn)，尤其是新型傳染病的暴發(fā)，通常需要對疫情的發(fā)展態(tài)勢作預(yù)判，而證據(jù)的充分性、可靠性和科學(xué)性直接影響預(yù)判的準(zhǔn)確性。既有實(shí)踐是檢疫人員在船舶靠港期間登船檢測。僅僅依靠這一種途徑收集證據(jù)，效率不高。

四是風(fēng)險(xiǎn)評估義務(wù)履行的審查和監(jiān)督機(jī)制空白。由于衛(wèi)生措施可能侵害私主體權(quán)益，而保障私主體權(quán)益是風(fēng)險(xiǎn)評估的重要作用之一。建立審查與監(jiān)督機(jī)制對于保障行政相對人權(quán)益十分重要。但是，中國目前并沒有關(guān)于行政主體履行風(fēng)險(xiǎn)評估義務(wù)的審查與監(jiān)督機(jī)制。

（三）外國籍船舶公共衛(wèi)生輸入風(fēng)險(xiǎn)評估規(guī)則之完善

風(fēng)險(xiǎn)評估是公共衛(wèi)生治理的重要組成部分，完善風(fēng)險(xiǎn)評估規(guī)則是強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障的必然要求。港口國應(yīng)對口岸公共衛(wèi)生輸入風(fēng)險(xiǎn)事關(guān)總體國家安全。下文以總體國家安全觀為指導(dǎo)，針對前述理念沖擊和制度缺陷，分析中國風(fēng)險(xiǎn)評估規(guī)則的完善路徑。

1.理念提升

一是堅(jiān)持國家主權(quán)原則。外國籍船舶公共衛(wèi)生治理具有涉外性。總體國家安全觀強(qiáng)調(diào)以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經(jīng)濟(jì)安全為基礎(chǔ)，以軍事、文化、社會安全為保障。（參見《堅(jiān)持總體國家安全觀走中國特色國家安全道路》，載《人民日報(bào)》2014年4月16日，第1版。）因而，中國行政主體運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)評估制定EBP，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化內(nèi)外有別的底線思維，以維護(hù)國家主權(quán)、保障國家利益為首要目標(biāo)。

二是堅(jiān)持科學(xué)的事前預(yù)防。提高口岸公共衛(wèi)生安全治理水平，應(yīng)當(dāng)推動(dòng)公共衛(wèi)生安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型。

強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決貫徹預(yù)防為主的工作方針。事前預(yù)防存在損害預(yù)防與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防兩種不同理論。二者都堅(jiān)持以預(yù)防為主，前者指運(yùn)用既有知識和經(jīng)驗(yàn)提前采取措施以避免可預(yù)見的損害，而非事后補(bǔ)救；后者針對損害結(jié)果難以確定的情形，強(qiáng)調(diào)“安全好過后悔”，認(rèn)為對于一旦發(fā)生將嚴(yán)重危害民眾健康和生命、造成社會經(jīng)濟(jì)巨大損失的衛(wèi)生事件，如果能夠合理懷疑相關(guān)行為存在風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)立刻將風(fēng)險(xiǎn)扼殺在萌芽狀態(tài)。（參見金自寧：《風(fēng)險(xiǎn)視角下的突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警制度》，載《當(dāng)代法學(xué)》2020年第3期，第65-67頁。）損害預(yù)防和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防適用于不同類型的船舶公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)。例如，對于船上經(jīng)常發(fā)生的群體性急性腸胃炎，應(yīng)當(dāng)適用損害預(yù)防理論，運(yùn)用已經(jīng)形成標(biāo)準(zhǔn)化的檢疫流程和規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)評估方法進(jìn)行預(yù)防。但對于新發(fā)傳染病，由于情況緊急，港口國檢測水平受限，此時(shí)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則更加符合保障國家公共衛(wèi)生主權(quán)的要求。根據(jù)該原則，如果對外國籍船舶公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生合理懷疑，即可采取相應(yīng)的公共衛(wèi)生措施。另一方面，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的確立使得風(fēng)險(xiǎn)評估與公共衛(wèi)生事件分級的關(guān)系得以明確，即通過風(fēng)險(xiǎn)評估判定事件等級，并啟動(dòng)相應(yīng)級別的相應(yīng)行動(dòng)，而非僅針對重大或特別重大的公共衛(wèi)生事件適用風(fēng)險(xiǎn)評估。

三是堅(jiān)持科學(xué)原則?？茖W(xué)性是確保衛(wèi)生措施合法性的前提，科學(xué)證據(jù)是風(fēng)險(xiǎn)評估的依據(jù)。（參見李筱永：《公共衛(wèi)生法治的制度邏輯》，載《醫(yī)學(xué)與哲學(xué)》2021年第11期，第69頁。）科學(xué)原則要求行政主體在評估外國籍船舶公共衛(wèi)生輸入風(fēng)險(xiǎn)時(shí)運(yùn)用科學(xué)方法、依據(jù)科學(xué)證據(jù)。（ZHANG Xiaohan & WANG Chao，Prevention and Control of COVID-19 Pandemic on International Cruise Ships：The Legal Controversies，Healthcare，Vol.9：281，p.281（2021）.）在此種評估時(shí)，科學(xué)性貫穿于以下三個(gè)步驟：一是判斷船舶是否產(chǎn)生威脅公共衛(wèi)生安全的風(fēng)險(xiǎn)，二是評估衛(wèi)生措施對降低風(fēng)險(xiǎn)的效用，三是判斷實(shí)施衛(wèi)生措施帶來的收益是否足以使限制個(gè)人權(quán)利的措施具備合法性。科學(xué)原則要求目的與手段、成本與收益之間應(yīng)當(dāng)合比例，與前述國家主權(quán)原則和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的價(jià)值目標(biāo)存在一定差異?！稐l例》第43條第2款提出的科學(xué)原則在《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》中得到充分貫徹。（《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第6條明確“公共衛(wèi)生治理應(yīng)當(dāng)開展科學(xué)研究”，第15條要求“科學(xué)分析、綜合評價(jià)監(jiān)測數(shù)據(jù)”，第31條提出要“發(fā)揮科學(xué)研究機(jī)構(gòu)在突發(fā)事件應(yīng)對中的作用，集中力量開展科學(xué)研究工作”。此外，《風(fēng)險(xiǎn)評估辦法》第1條提出“科學(xué)研判突發(fā)事件公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)”，第4條明確“突發(fā)事件公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)評估應(yīng)當(dāng)遵循科學(xué)循證的原則”。）行政主體進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估時(shí)，應(yīng)當(dāng)以科學(xué)證據(jù)為依據(jù)，既要履行國際法義務(wù)，也要保障國家公共衛(wèi)生主權(quán)，平衡好科學(xué)原則與國家主權(quán)原則、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則之間的關(guān)系。

2.制度優(yōu)化

一是提升風(fēng)險(xiǎn)評估與公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)分級治理的契合度。首先，應(yīng)當(dāng)注重外國籍船舶突發(fā)公共衛(wèi)生事件與其他突發(fā)事件的差異，區(qū)分損害預(yù)防和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。其次，應(yīng)當(dāng)注重口岸公共衛(wèi)生與境內(nèi)公共衛(wèi)生在治理方式上的差異，前者應(yīng)當(dāng)在公共衛(wèi)生治理中關(guān)注航運(yùn)特殊性，考慮船員保護(hù)問題。根據(jù)科學(xué)原則的要求，應(yīng)當(dāng)參考《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第15條關(guān)于分類應(yīng)對的規(guī)定，設(shè)立專門適用于船舶公共衛(wèi)生事件的分級標(biāo)準(zhǔn)，解決不同法律規(guī)范間的分級沖突問題。世界衛(wèi)生組織西太平洋區(qū)域辦事處（WHO Western Pacific Regional Office）的事件管理支持小組為船舶公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)評估提供了可供參考的風(fēng)險(xiǎn)等級判定標(biāo)準(zhǔn)（見表1）。

與此相關(guān)的一個(gè)問題是，如何理解《國家突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應(yīng)急預(yù)案》第2條規(guī)定的醫(yī)療衛(wèi)生救援事件分級與《突發(fā)事件應(yīng)對法》第3條規(guī)定的突發(fā)公共衛(wèi)生事件分級之間的關(guān)系？與《突發(fā)事件應(yīng)對法》的規(guī)定一樣，《國家突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應(yīng)急預(yù)案》第2條將醫(yī)療衛(wèi)生救援事件分為四個(gè)等級，但分級標(biāo)準(zhǔn)有所不同，后者在考慮突發(fā)公共衛(wèi)生事件等級的同時(shí)，還將傷亡人員數(shù)量和事故輻射區(qū)域作為重要考慮因素。

風(fēng)險(xiǎn)評估理論認(rèn)為，突發(fā)事件等級是風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率和損害程度二者的函數(shù)，同一等級所對應(yīng)的影響區(qū)域和損害程度大致相同；但2005年美國卡特里娜颶風(fēng)事件表明，等級較低的突發(fā)事件也可能導(dǎo)致嚴(yán)重后果。（參見劉志欣：《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制視域下我國政府應(yīng)急管理回應(yīng)模式研究》，上海交通大學(xué)出版社2018年版，第67頁。）在船舶暴發(fā)疫情的情形中，貨輪上傷亡人數(shù)通常不會超過船員總?cè)藬?shù)，事故輻射區(qū)域也基本固定，因而即使船舶已經(jīng)嚴(yán)重暴發(fā)疫情，仍可能適用較低的響應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，從而不利于對船員的救治。由于船上存在較多公共區(qū)域，且船上人員在封閉或半封閉環(huán)境中共用空調(diào)系統(tǒng)，環(huán)境特殊，從風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則出發(fā)，一旦船上有確診病例，船上其他所有人員均宜視為陽性病例的密切接觸者。同理，如果船上有人員出現(xiàn)發(fā)熱等感染癥狀，宜將其視為疑似病例。

二是解決行政主體的職權(quán)和職責(zé)交叉問題?？诎豆残l(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)涉及國家公共衛(wèi)生安全，具有高度復(fù)雜性，涉及多個(gè)政府部門的職權(quán)和職責(zé)。根據(jù)現(xiàn)行立法，各級政府、衛(wèi)生行政主管部門、國境衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)均負(fù)有風(fēng)險(xiǎn)評估義務(wù)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，中國公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)評估各項(xiàng)矛盾的源頭在于管理體制錯(cuò)綜復(fù)雜導(dǎo)致的職權(quán)沖突和多頭執(zhí)法問題。（參見鐘開斌：《“一案三制”：中國應(yīng)急管理體系建設(shè)的基本框架》，載《南京社會科學(xué)》2009年第11期，第78頁。）確立綜合協(xié)調(diào)型的口岸公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)評估體制，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)體制，確立牽頭抓總的行政主體。依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》第8條的規(guī)定，突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指揮突發(fā)事件應(yīng)對工作。實(shí)踐中，應(yīng)對口岸公共衛(wèi)生輸入風(fēng)險(xiǎn)的指揮、協(xié)調(diào)工作通常由聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制負(fù)責(zé)。據(jù)此，可以根據(jù)實(shí)際需要確立由聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)評估的領(lǐng)導(dǎo)與指揮工作。在聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的領(lǐng)導(dǎo)下，海事、海關(guān)、邊檢按照職權(quán)法定原則的要求，分別主抓船員管理、入境監(jiān)管和健康檢查工作。具體而言，海事局負(fù)責(zé)維護(hù)船員換班秩序，邊檢負(fù)責(zé)收集船舶途經(jīng)掛靠港信息以及船上人員最近一段時(shí)間內(nèi)的旅居史信息，海關(guān)負(fù)責(zé)評估船舶衛(wèi)生狀況，包括船上有無人員出現(xiàn)發(fā)熱癥狀。

三是提高獲取最佳證據(jù)的能力。為促進(jìn)締約國開展風(fēng)險(xiǎn)評估，世界衛(wèi)生組織曾在2012年發(fā)布《突發(fā)公共衛(wèi)生事件快速風(fēng)險(xiǎn)評估》（Rapid Risk Assessment of Acute Public Health Events），其中指出證據(jù)將直接影響風(fēng)險(xiǎn)評估的可信度。港口國應(yīng)對口岸公共衛(wèi)生輸入風(fēng)險(xiǎn)中，如何獲得全面信息并從大量信息中提取到最佳證據(jù)成為信息獲取的一大難題。規(guī)范行政主體開展風(fēng)險(xiǎn)評估，應(yīng)當(dāng)從信息獲取的技術(shù)和渠道兩方面提高信息獲取能力。

在最佳證據(jù)獲取技術(shù)方面，應(yīng)當(dāng)科學(xué)運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)。大數(shù)據(jù)技術(shù)作為一種科學(xué)手段，其核心優(yōu)勢在對數(shù)據(jù)的收集與分析上，即篩選出有價(jià)值的信息為EBP提供高質(zhì)量證據(jù)。（參見高鵬飛、吳瓊：《科學(xué)與決策的協(xié)同：新型政府循證決策模式構(gòu)建與邏輯延伸》，載《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2021年第6期，第98頁。）通過大數(shù)據(jù)技術(shù)對信息的即時(shí)捕捉，可以保障信息收集的及時(shí)性和信息本身的真實(shí)性；對于群體性問題，大數(shù)據(jù)技術(shù)還可以快速發(fā)現(xiàn)證據(jù)中蘊(yùn)含的規(guī)律，預(yù)測事件的發(fā)展態(tài)勢。（參見孫麗巖：《行政決策運(yùn)用大數(shù)據(jù)的法治化》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2019年第1期，第87頁。）中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會于2021年12月印發(fā)的《“十四五”國家信息化規(guī)劃》中明確將“公共衛(wèi)生應(yīng)急數(shù)字化建設(shè)”列為國家信息化優(yōu)先建設(shè)項(xiàng)目。面對航運(yùn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型和公共衛(wèi)生信息化發(fā)展，中國應(yīng)當(dāng)推進(jìn)船舶公共衛(wèi)生領(lǐng)域的數(shù)字場景建設(shè)，將船上人員的行程軌跡和身體健康情況等信息載入機(jī)器學(xué)習(xí)模型，科學(xué)識別感染風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮大數(shù)據(jù)技術(shù)在證據(jù)收集中的作用。

同時(shí)，應(yīng)當(dāng)拓寬信息獲取渠道。科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評估基于科學(xué)證據(jù)，并要求專業(yè)人員使用科學(xué)方法分析證據(jù)。然而，病毒在檢測、感染和傳播方面具有一定的隱蔽性和不確定性。（ZHANG Xiaohan & WANG Chao，Prevention and Control of COVID-19 Pandemic on International Cruise Ships：The Legal Controversies，Healthcare，Vol.9：281，p.281（2021）.）尤其對于新型傳染病，其潛伏期、感染率、致死率、傳播方式往往短期內(nèi)屬于未知。公共衛(wèi)生信息是風(fēng)險(xiǎn)評估的基礎(chǔ)。制定循證衛(wèi)生決策需要定期更新全球和區(qū)域衛(wèi)生信息。（Christopher J. Murray & Alan D. Lopez，Evidence-Based Health Policy—Lessons from the Global Burden of Disease Study，Science，Vol.274：740，p.740-743（1996）.）《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第7條規(guī)定：“國家鼓勵(lì)、支持開展突發(fā)事件監(jiān)測、預(yù)警、反應(yīng)處理有關(guān)技術(shù)的國際交流與合作。”自2010年以來，國際社會愈加關(guān)注公共衛(wèi)生信息在公共衛(wèi)生決策中的作用。（Margaret Chan，Michel Kazatchkine，et al.，Meeting the Demand for Results and Accountability：A Call for Action on Health Data from Eight Global Health Agencies，PLOS Medicine，Vol.7：1，p.2（2010）.）“鉆石公主”號郵輪疫情的應(yīng)對實(shí)踐暴露出國際合作不足的問題。國際合作在公共衛(wèi)生信息的收集方面同樣重要，港口國與外國籍船舶的船籍國、船員和旅客的國籍國，以及國際組織合作有利于實(shí)現(xiàn)信息共享。（參見胡正良、李雯雯：《新冠肺炎疫情期間國際海員換班難的法律問題與應(yīng)對》，載《中國海商法研究》2022年第1期，第86頁。）中國在拓寬證據(jù)獲取渠道方面，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮世界衛(wèi)生組織、其他國家和非國際行為體的作用。

首先，世界衛(wèi)生組織的信息來源較廣，包括國家政府機(jī)構(gòu)、《條例》國家歸口單位、世界衛(wèi)生組織辦事處、新聞媒體和其他組織或伙伴。世界衛(wèi)生組織在港口國獲取信息的另一重要作用在于幫助打擊錯(cuò)誤信息。世界衛(wèi)生組織在《2022—2023年規(guī)劃預(yù)算方案》中提出，打擊虛假和錯(cuò)誤信息，支持進(jìn)一步開發(fā)和促進(jìn)采用具有成本效益的循證干預(yù)措施。其次，與其他國家進(jìn)行信息共享的常用方法是設(shè)置數(shù)據(jù)可視化面板，對外發(fā)布經(jīng)過整理的實(shí)時(shí)衛(wèi)生監(jiān)測數(shù)據(jù)。2020年3月25日，110個(gè)國家發(fā)布了有關(guān)新冠疫情的信息，而83個(gè)國家沒有發(fā)布。但截至2020年4月8日，167個(gè)國家已在其門戶網(wǎng)站中納入有關(guān)新冠疫情的信息和指導(dǎo)。（United Nations，Digital Technologies Critical in Facing COVID-19 Pandemic，United Nations（14 April 2020），https：//www.un.org/development/desa/en/news/policy/digital-technologies-critical-in-facing-covid-19-pandemic.html.）最后，應(yīng)對公共衛(wèi)生安全挑戰(zhàn)涉及廣泛的公共和私人行為者，除政府間組織外，還有民間社會組織、慈善基金會、私營企業(yè)等。世界衛(wèi)生大會在2016年5月通過的《非國家行為者交往的框架》將此類主體定義為“非國家行為者”。這些非國家行為者可以在全球衛(wèi)生治理中發(fā)揮國際聯(lián)合監(jiān)管作用，其提供證據(jù)的能力甚至超越主權(quán)國家。（參見何田田：《“現(xiàn)有科學(xué)證據(jù)”規(guī)則與全球衛(wèi)生法的完善》，載《中國社會科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)》2020年第6期，第63頁。）中國應(yīng)當(dāng)與這些非國家行為者建立更加密切的聯(lián)系，獲得非國家行為者在提供證據(jù)方面的支持，從而擴(kuò)寬中國公共衛(wèi)生信息網(wǎng)絡(luò)。

四是確立風(fēng)險(xiǎn)評估義務(wù)履行的審查與監(jiān)督機(jī)制?！稐l例》關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)評估義務(wù)履行的審查規(guī)則主要由兩部分組成。一是締約國自我審查，即依據(jù)《條例》第43條第6款的規(guī)定，締約國執(zhí)行衛(wèi)生措施后，應(yīng)當(dāng)在三個(gè)月內(nèi)對已經(jīng)采取的措施復(fù)查。二是世界衛(wèi)生組織審查，即依據(jù)《條例》第54條第2款的規(guī)定，由世界衛(wèi)生大會定期對《條例》的實(shí)施情況進(jìn)行審查。根據(jù)《條例》和《締約國自評年度報(bào)告工具指導(dǎo)文件》，港口國風(fēng)險(xiǎn)評估義務(wù)的履行情況應(yīng)當(dāng)接受審查。

在中國，為了促進(jìn)行政主體履行風(fēng)險(xiǎn)評估義務(wù)，應(yīng)當(dāng)確立風(fēng)險(xiǎn)評估義務(wù)的審查規(guī)則。審查內(nèi)容主要包括口岸公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)定級和衛(wèi)生措施預(yù)判的合理性。在審查模式上，可以將風(fēng)險(xiǎn)評估義務(wù)履行情況的審查劃分為即時(shí)審查和事后審查兩類。一旦發(fā)生重大或特別重大的公共衛(wèi)生事件，應(yīng)當(dāng)就行政主體是否基于證據(jù)評估風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行即時(shí)審查。同時(shí)，考慮到風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對的迫切性，即時(shí)審查可以采取形式審查的方式，即僅要求行政主體提供制定決策的現(xiàn)有科學(xué)證據(jù)或現(xiàn)有信息，例如外國籍船舶的《航海健康申報(bào)單》《寄港清單》《醫(yī)療日志》等文件的副本，而不對這些證據(jù)的確定性和完整性進(jìn)行審查。由此，基本足以應(yīng)對世界衛(wèi)生組織的事后審查。

在確定審查模式后，還應(yīng)確定審查標(biāo)準(zhǔn)和審查主體。依據(jù)《條例》第43條第2款的規(guī)定，現(xiàn)有科學(xué)證據(jù)應(yīng)當(dāng)符合充分性要求。為保證審查標(biāo)準(zhǔn)的一致性，中國行政主體制定EBP依據(jù)的證據(jù)也應(yīng)當(dāng)滿足這一標(biāo)準(zhǔn)。審查風(fēng)險(xiǎn)評估是否合理，可以參考國際公共衛(wèi)生法學(xué)者戈斯廷（Gostin）提出的評估衛(wèi)生措施應(yīng)當(dāng)考慮的7項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)：（1）傳播風(fēng)險(xiǎn)是否顯著？（2）對行動(dòng)自由的限制有多嚴(yán)格？（3）強(qiáng)制程度如何？（4）受限制人群的規(guī)模？（5）可能產(chǎn)生哪些社會、政治和經(jīng)濟(jì)影響？（6）衛(wèi)生行政部門如何監(jiān)控被隔離人員的健康狀況并滿足他們的基本需求？（7）利益和負(fù)擔(dān)是否公平分配？（Lawrence O. Gostin，Public Health Law：Power，Duty，Restraint，University of California Press，2016，p.417.）

在傳播風(fēng)險(xiǎn)方面，流行病按照不同流行程度可以劃分為地方性流行病、流行病、全球性流行病三種類型，傳播風(fēng)險(xiǎn)依次增高。（Lawrence O. Gostin，Public Health Law：Power，Duty，Restraint，University of California Press，2016，p.347.）新冠疫情作為全球性流行病，傳播風(fēng)險(xiǎn)顯著。船上人員如果感染病毒，下船可能導(dǎo)致病毒跨境傳播。（ZHANG Xiaohan & WANG Chao，Prevention and Control of COVID-19 Pandemic on International Cruise Ships：The Legal Controversies，Healthcare，Vol.9：281，p.281（2021）.）《條例》附件二提出了“為評估和通報(bào)可能構(gòu)成國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件而適用決策文件的實(shí)例”，為港口國評估公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)提供指導(dǎo)。該附件提出評估時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮的四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)：（1）事件的公共衛(wèi)生影響是否嚴(yán)重？（2）事件是否不尋?；蛞馔?？（3）是否有國際傳播的嚴(yán)重危險(xiǎn)？（4）是否有限制國際旅行或貿(mào)易的嚴(yán)重危險(xiǎn)？如果滿足其中兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，則說明傳播風(fēng)險(xiǎn)較大，港口國應(yīng)當(dāng)向世界衛(wèi)生組織報(bào)告。在對行動(dòng)自由的限制方面，檢疫期間、檢疫地點(diǎn)、檢疫條件的差異均會影響限制程度。例如，岸上檢疫較船上檢疫限制更小，單人單艙較多人同艙限制更小，房間有窗較無窗限制更小。港口國應(yīng)當(dāng)盡可能選擇對行動(dòng)自由限制較少的方式實(shí)施檢疫。在受限制人群的規(guī)模方面，對郵輪旅客實(shí)施檢疫，受限制人群的規(guī)模較大。在社會影響方面，疫情暴發(fā)會導(dǎo)致醫(yī)療需求的激增，醫(yī)院需要更多的工作人員、床位和設(shè)備。（Lawrence O. Gostin，Public Health Law：Power，Duty，Restraint，University of California Press，2016，p.417-419.）此外，患有慢性疾病的船上人員可能缺乏藥物，或受傷需要急救。因而，港口國對船上人員實(shí)施檢疫等衛(wèi)生措施，應(yīng)當(dāng)結(jié)合疫情傳播風(fēng)險(xiǎn)、措施對船上人員的限制和強(qiáng)制程度、船上旅客和船員的數(shù)量及其健康狀況、掛靠港所在地的醫(yī)療資源、措施可能產(chǎn)生的社會影響等因素進(jìn)行綜合研判。

至于審查主體，《應(yīng)急預(yù)案》第6.1.4條規(guī)定由國家建立統(tǒng)一的衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督體系，第4.2.5條規(guī)定由衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)承擔(dān)衛(wèi)生監(jiān)督和執(zhí)法稽查職責(zé)。問題在于，風(fēng)險(xiǎn)評估工作由衛(wèi)生行政部門組織實(shí)施，而衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)受衛(wèi)生行政部門領(lǐng)導(dǎo)。這種行政主體間下級對上級的內(nèi)部監(jiān)督容易導(dǎo)致監(jiān)督流于形式。解決這一問題，應(yīng)當(dāng)由國家監(jiān)察機(jī)制介入，由監(jiān)察部門作為審查主體可以保證審查中立。依據(jù)《中華人民共和國監(jiān)察法》第11條第1款的規(guī)定，監(jiān)察委員會應(yīng)當(dāng)對公職人員依法履職情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會在2013年11月15日發(fā)布的《進(jìn)一步加強(qiáng)生產(chǎn)安全事故應(yīng)急處置工作的通知》（安委〔2013〕8號）中指出，監(jiān)察部門對應(yīng)急處置工作負(fù)有指導(dǎo)義務(wù)?？梢?，監(jiān)察部門應(yīng)當(dāng)介入應(yīng)急處置工作，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化監(jiān)察權(quán)在公共衛(wèi)生應(yīng)急處置領(lǐng)域的積極作用。

此外，為了促進(jìn)行政主體履行風(fēng)險(xiǎn)評估義務(wù)還應(yīng)當(dāng)建立外部監(jiān)督機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)具備雙重屬性，包括客觀的技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn)和主觀的構(gòu)建性風(fēng)險(xiǎn)。技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn)評估面對客觀事實(shí)，依靠專家理性；構(gòu)建性風(fēng)險(xiǎn)評估涉及價(jià)值和認(rèn)識論，體現(xiàn)公眾的價(jià)值觀。（參見林鴻潮、彭浩：《社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的法律機(jī)制研究》，中國法制出版社2021年版，第47頁。）在風(fēng)險(xiǎn)評估的外部監(jiān)督機(jī)制中，科學(xué)性和民主性是兩項(xiàng)重要的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。（Lawrence O. Gostin，Public Health Law：Power，Duty，Restraint，University of California Press，2016，p.189. ）

不同港口對證據(jù)科學(xué)性和有效性的認(rèn)定存在較大差異。（Jonathan E. Suk，Sound Science and the New International Health Regulations，Global Health Governance，Vol. I：1，p.1（2007）.）新冠疫情期間，一些港口對外國籍船舶公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對意愿較低，無視《航海健康申報(bào)單》《寄港清單》《醫(yī)療日志》等船舶衛(wèi)生證明。（HU Zhengliang & LI Wenwen，Global Health Governance on Cruise Tourism：A Lesson Learned from COVID-19，F(xiàn)rontiers in Marine Science，Vol.9：1，p.9（2022）.）基于此，應(yīng)當(dāng)邀請公共衛(wèi)生領(lǐng)域的專家審查風(fēng)險(xiǎn)評估的科學(xué)性，弱化不同港口對于證據(jù)科學(xué)性和有效性的認(rèn)定差異，避免經(jīng)驗(yàn)導(dǎo)向型決策。通過專家意見實(shí)現(xiàn)外部監(jiān)督還體現(xiàn)在司法審查中。一般認(rèn)為，行政主體承擔(dān)對于措施合法性的初步證明責(zé)任，包括提供公共衛(wèi)生威脅的證據(jù)，例如病毒的感染率和致死率等，以及措施對于降低公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的好處等，通常超過其負(fù)擔(dān)。（Ann L. Abbott，A Summary of Floridas Law of Quarantine of Persons and Public Health Law Reform Issues，F(xiàn)lorida Public Health Review，Vol.2：10，p.12（2005）.）公共衛(wèi)生領(lǐng)域的專家可以為循證醫(yī)學(xué)的證據(jù)質(zhì)量提供專業(yè)鑒定。

除專家意見外，公眾參與也是強(qiáng)化外部監(jiān)督機(jī)制的重要途徑。常見的公眾參與方式如將重要的公共衛(wèi)生信息向公眾公開、邀請港口所在地公眾參與評估、為船上人員建立意見交流渠道。公眾信任是公共衛(wèi)生措施發(fā)揮效果的關(guān)鍵，缺乏信任可能會導(dǎo)致公眾抗拒衛(wèi)生措施，從而加劇疾病傳播的風(fēng)險(xiǎn)。（Michael R. Ulrich，Law and Politics，an Emerging Epidemic：A Call for Evidence-Based Public Health Law，American Journal of Law & Medicine，Vol.42：256，p.275（2016）.）應(yīng)對口岸公共衛(wèi)生輸入風(fēng)險(xiǎn)同樣應(yīng)當(dāng)獲得公眾、尤其是行政相對人的信任。當(dāng)行政主體的行為、做法或決策不符合一般道德標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，他們有義務(wù)為決策提供公共理由，并在可能的情況下向權(quán)利受侵犯者解釋和辯護(hù)其侵權(quán)行為。（James F. Childress，Ruth R. Faden，et al.，Public Health Ethics：Mapping the Terrain，Journal of Law，Medicine & Ethics，Vol.30：170，p.174（2002）.）

風(fēng)險(xiǎn)評估依賴于科學(xué)證據(jù)、良好的溝通和公眾對行政主體的信任。（Wendy K. Mariner，George J. Annas & Leonard H. Glantz，Jacobson v Massachusetts：Its not Your Great-Great-Grandfathers Public Health Law，American Journal of Public Health，Vol.95：581，p.588（2005）.）綜上，中國應(yīng)當(dāng)確立由監(jiān)察部門參與的風(fēng)險(xiǎn)評估義務(wù)履行審查規(guī)則，建立以專家意見和公眾參與為核心的外部監(jiān)督機(jī)制，保證行政主體在證據(jù)使用和綜合研判中的科學(xué)性和民主性。

五、結(jié)語

世界衛(wèi)生組織于2023年5月5日宣布新冠疫情不再構(gòu)成“國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，但公共衛(wèi)生輸入風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)存在，港口國如何應(yīng)對外國籍船舶公共衛(wèi)生輸入風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)永恒的話題。加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評估在公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對中的運(yùn)用已經(jīng)成為國際社會防范和應(yīng)對公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的趨勢?！稐l例》第5條第1款、第6條第1款、第43條第2款規(guī)定了風(fēng)險(xiǎn)評估的一般性義務(wù)，第27條第1款、第28條第1款和第2款、第31條第2款規(guī)定了港口國運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)評估應(yīng)對口岸公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的具體義務(wù)。風(fēng)險(xiǎn)評估實(shí)質(zhì)體現(xiàn)為合理行政原則的要求。風(fēng)險(xiǎn)評估中“收集信息—確定最佳證據(jù)—綜合研判”的運(yùn)作流程和科學(xué)的評估標(biāo)準(zhǔn)，將公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對方式從傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變?yōu)楦涌茖W(xué)的證據(jù)導(dǎo)向型。港口國應(yīng)對口岸公共衛(wèi)生輸入風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)基于公共衛(wèi)生依據(jù)和科學(xué)信息評估風(fēng)險(xiǎn)。

實(shí)踐表明，中國風(fēng)險(xiǎn)評估規(guī)則仍然存在不足?？诎豆残l(wèi)生輸入風(fēng)險(xiǎn)與國家安全密切相關(guān)，循證醫(yī)學(xué)的科學(xué)方法有利于完善口岸公共衛(wèi)生法治建設(shè)。完善中國口岸公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)評估規(guī)則，應(yīng)當(dāng)以總體國家安全觀為指導(dǎo)，在治理理念方面，注重外國籍船舶突發(fā)公共衛(wèi)生事件的涉外性和航運(yùn)特性，堅(jiān)持國家主權(quán)原則、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則、科學(xué)原則；在具體制度方面，加強(qiáng)突發(fā)事件分類治理、強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)體制、提高獲取信息的能力、確立風(fēng)險(xiǎn)評估義務(wù)履行的審查與監(jiān)督機(jī)制。提高中國在口岸公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)評估方面的核心能力，有利于實(shí)現(xiàn)公共衛(wèi)生治理手段的進(jìn)步，促進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

收稿日期：2023-04-29

基金項(xiàng)目：2021年度國家社科基金青年項(xiàng)目“海上公共衛(wèi)生法律治理研究”（21CFX019）

作者簡介：李雯雯，女，上海海事大學(xué)法學(xué)院講師；胡正良，男，法學(xué)博士，上海海事大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，上海海事大學(xué)海商法研究中心主任。

① WHO，Handbook for Management of Public Health Events on Board Ships，WHO（1 January 2014），https：//www.who.int/publications/i/item/handbook-for-management-of-public-health-events-on-board-ships.